TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 septembre 2011
Composition
M. Pierre Journot, président; Mmes
Isabelle Perrin et Sophie Rais Pugin, assesseurs; Mme Estelle Sonnay,
greffière
Recourante
X.________, à Lausanne,
autorité intimée
Bureau de recouvrement
et d'avances de pensions alimentaires, représenté par Service de
prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP, à Lausanne,
Objet
Pension alimentaire
Recours X.________ c/ décisions du Bureau de
recouvrement et d'avances de pensions alimentaires des 19 mars et 30 avril
2010 (remboursement d'avances perçues en trop)
Vu les faits suivants
A.
X.________ et A.Y.________ sont les parents de B.Y.,
née le 28 octobre 1999. Le 10 octobre 2006, le Président du Tribunal
d'arrondissement de Lausanne a prononcé le divorce de X. et de A.Y.________
et a ratifié, pour valoir jugement, la convention des 3 et 9 mai 2006 sur les
effets du divorce qui maintient l'exercice en commun de l'autorité parentale
sur l'enfant B.Y.________ après le divorce (chiffre I), confie la garde de l'enfant
à sa mère (chiffre II) et met à la charge du père une contribution mensuelle à
l'entretien de sa fille, s'élevant à 600 fr. jusqu'à ce que l'enfant ait
atteint l'âge de 12 ans révolus, à 700 fr. depuis lors et jusqu'à l'âge de 16
ans révolus et à 800 fr. depuis lors et jusqu'à la majorité (chiffre IV).
B.
Le 29 novembre 2006, X.________ a cédé à l'Etat de
Vaud, Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS), Bureau de recouvrement
et d'avances de pensions alimentaires (BRAPA), en vue de leur recouvrement, ses
droits sur les pensions alimentaires futures de sa fille. Elle a perçu des
avances à partir du 1er novembre 2006.
C.
Par lettre du 26 juillet 2007, le BRAPA a
communiqué ce qui suit à X.________ :
"Dès le 1er septembre prochain,
le règlement relatif aux avances sur pensions alimentaires permettra de prendre
en considération les frais de garde effectifs pour les enfants jusqu'à 12 ans
révolus.
C'est la raison pour laquelle, nous vous prions
de bien vouloir nous fournir d'ici au 20 août 2007, toute facture ou contrat
concernant la garde de tous vos enfants,
par une garderie
par une maman de jour
par tout autre moyen de garde."
D.
Le 14 août 2007, X.________ a répondu au BRAPA que
la garde extrascolaire de sa fille est organisée, le matin et l'après-midi, par
l'APEMS (pour un coût de l'ordre de 25 fr. à 35 fr. par mois). A la pause de
midi, sa fille est confiée à une maman de jour qui sert également les repas (ce
qui représentait un montant mensualisé de 190 fr.).
E.
Par décision du 11 mars 2009, le BRAPA a fixé le
montant de l'avance sur pensions alimentaires de X.________ à 600 fr. pour
l'année 2008. Les détails du calcul du revenu mensuel déterminant signalent "-
0 fr." à la rubrique "frais de garde". Le montant de l'avance
est resté identique pour l'année 2009. Les détails du calcul du revenu mensuel
déterminant comportent le montant "-190 fr." sous la rubrique
"frais de garde". Dans l'un et l'autre cas, le revenu déterminant est
largement inférieur à 3'985 fr. indépendamment de la comptabilisation d'un
quelconque montant pour les frais de garde.
F.
Par décision du 4 mars 2010, communiquée le 19 mars
2010, le BRAPA a réévalué la situation financière de X., recalculé le
montant des avances pour les mois de décembre 2009, de janvier 2010 et de
février 2010 et réclamé à X. la restitution de 536 fr. 95 correspondant
à la différence entre les avances perçues et les avances dues.
G.
Le 19 avril 2010, soit en temps utile, X.________
s'est pourvue contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP), expliquant que le montant de l'avance ainsi
recalculé ne lui permettra plus d'assumer son budget de famille monoparentale.
Elle demandait en outre la prise en compte des frais de garde de la maman de
jour (à raison de 100 fr. par mois). Elle expliquait également qu'elle ne
bénéficiait plus d'un revenu complémentaire en 2010.
H.
Le 30 avril 2010, le BRAPA a réclamé à X.________
le remboursement de 324 fr. 40 correspondant au montant que cette dernière
aurait reçu à tort pour le mois de mars 2010. Il était indiqué qu'il ne serait
procéder à ce remboursement qu'à droit connu sur le recours déposé le 19 avril
2010.
I.
Le 6 mai 2010, X.________ s'est opposée en temps
utile à cette nouvelle décision auprès de la CDAP. Elle a complété les motifs
de son opposition aux calculs du BRAPA, en particulier au sujet du montant
retenu à titre de salaire et de 13ème salaire.
J.
Le BRAPA a rendu une nouvelle décision, le 14 juin
2010, annulant celles des 19 mars 2010 et 30 avril 2010 recalculant le montant
des avances pour les mois de décembre 2009 à juin 2010 et présentant un montant
en faveur de la recourante de 287 fr. 10 selon le décompte suivant :
" Avance
reçue Avance due Différence
Janvier 2010 600.00 588.70 -
11.30
Février 2010 600.00 476.80 -
123.20
Mars 2010 600.00 462.10 -
137.90
Avril 2010 274.90 461.40 +186.50
Mai 2010 244.90 431.40 +186.50
Juin 2010 244.90 431.40 +186.50
Différence en votre faveur +287.10"
K.
Le 28 juin 2010, la recourante a maintenu son
recours afin qu'il soit tenu compte des frais de maman de jour et d'un montant
net pour le 13ème salaire qu'elle perçoit auprès de Terre des Hommes.
L.
Le 6 juillet 2010, le BRAPA a rendu une nouvelle
décision annulant celle du 14 juin 2010, prenant en compte l'argument de la
recourante au sujet du 13ème salaire dès le mois de janvier 2010 et dont
il ressort que l'autorité reste devoir à la recourante la somme de
177 fr. 50 selon le décompte suivant :
" Avance
reçue Avance due Différence
Janvier 2010 600.00 588.70 -
11.30
Février 2010 600.00 512.30 -
87.70
Mars 2010 600.00 497.60 -
102.40
Avril 2010 274.90 496.90 +222.00
Mai 2010 244.90 466.90 +222.00
Juin 2010 244.90 466.90 +222.00
Différence en votre faveur +464.60
./. montant déjà versé selon décision du
14.06.2010 - 287.10
Montant dû à ce jour +177.50
Nous vous rappelons que ce n'est que lorsque
des frais de garde auront été justifiés que nous complèterons lesdites
avances."
La nouvelle décision était accompagnée
d'une feuille de calculs déterminant les avances mensuelles pour les mois de décembre
2009 à juin 2010 ainsi qu'il suit :
Revenu mensuel déterminant (novembre 2009)
Allocations familiales 200.00
Autres revenus 1'008.20
Salaire net 2'524.55
13ème salaire/gratif. annuelle 178.95
13ème salaire/gratif. annuelle 84.00
Frais de garde -
45.40
Franchise -
569.35
3'380.95
Avance mensuelle (décembre 2009) 604.05
Revenu mensuel déterminant (décembre 2009)
Allocations familiales 200.00
Autres revenus 1'008.20
Salaire net 2'524.55
13ème salaire/gratif. annuelle 178.95
13ème salaire/gratif. annuelle 84.00
Frais de garde -
30.05
Franchise -
569.35
3'396.30
Avance mensuelle (janvier 2010) 588.70
Revenu mensuel déterminant
Allocations familiales 200.00
Autres revenus 1'041.65
Salaire net 2'574.25
13ème salaire/gratif. annuelle 83.60
13ème salaire/gratif. annuelle 210.40
Frais de garde -
45.40
Franchise -
591.80
3'472.70
Avance mensuelle (février 2010) 512.30
Revenu mensuel déterminant
Allocations familiales 200.00
Autres revenus 1'041.65
Salaire net 2'574.25
13ème salaire/gratif. annuelle 83.60
13ème salaire/gratif. annuelle 210.40
Frais de garde -
30.70
Franchise -
591.80
3'487.40
Avance mensuelle (mars 2010) 497.60
Revenu mensuel déterminant
Allocations familiales 200.00
Autres revenus 1'041.65
Salaire net 2'574.25
13ème salaire/gratif. annuelle 83.60
13ème salaire/gratif. annuelle 210.40
Frais de garde -
30.00
Franchise -
591.80
3'488.10
Avance mensuelle (avril 2010) 496.90
Revenu mensuel déterminant
Allocations familiales 200.00
Autres revenus 1'041.65
Salaire net 2'574.25
13ème salaire/gratif. annuelle 83.60
13ème salaire/gratif. annuelle 210.40
Franchise -
591.80
3'518.10
Avance mensuelle (mai 2010) 466.90
Revenu mensuel déterminant
Allocations familiales 200.00
Autres revenus 1'041.65
Salaire net 2'574.25
13ème salaire/gratif. annuelle 83.60
13ème salaire/gratif. annuelle 210.40
Franchise -
591.80
Avance mensuelle (juin 2010) 466.90
Sur la base de cette nouvelle
décision, le BRAPA a encore fourni des explications au sujet des frais de
garde.
Invitée à se déterminer à son tour, la
recourante n'a pas déposé de nouvelles observations.
M.
Les arguments des parties seront repris ci-après,
dans la mesure utile.
N.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
La dernière décision de l'autorité intimée, du 6
juillet 2010, annulant la précédente, qui annulait les précédentes aussi, tient
compte de l'argument développé par la recourante au sujet du montant net du 13ème
salaire versé par l'un de ses employeurs, à savoir Terre des Hommes, pris en
considération pour le calcul des avances des mois de février à juin 2010 à
hauteur de 210 fr. 40. Sous la rubrique " frais de garde ", l'autorité
intimée a tenu compte, sur présentation des factures, des montants
effectivement versés par la recourante à l'APEMS. Elle n'a en revanche rien
comptabilisé pour les frais de garde et de repas auprès de la maman de jour.
Enfin, s'agissant des avances pour les mois de mai et juin 2010, elles sont
sujettes à complément à réception des factures de l'APEMS. Dans ces conditions,
le seul grief à trancher par le présent arrêt est celui, de principe, de la
prise en considération ou non des frais de garde et de repas auprès de la maman
de jour pour la fille de la recourante.
a) Selon l'art. 9 al. 1 de la loi sur le
recouvrement et les avances sur pensions alimentaires du 10 février 2004 (LRAPA;
RSV 850.36), l’Etat peut accorder au créancier d'aliments, enfant ou adulte,
qui se trouve dans une situation économique difficile, des avances totales ou
partielles sur les pensions courantes. Un règlement du Conseil d'Etat du
30 novembre 2005 (RLRAPA; RSV 850.36.1) fixe les limites de fortune
et de revenus en deçà desquelles les avances sont octroyées. Cette autorité
détermine aussi le montant maximum des avances, qui sont en principe non
remboursables (art. 9 al. 4 LRAPA). Elles peuvent néanmoins donner lieu à restitution aux conditions fixées par les art. 13 et 14 LRAPA.
b) S'agissant d'un ménage composé d'un
adulte et d'un enfant, les avances totales ou partielles ne sont accordées que
si le revenu mensuel global net du requérant est inférieur au montant de 3'985
fr. (art. 4 RLRAPA). C'est l'art. 5 RLRAPA qui définit le revenu déterminant le
droit aux avances. Il est libellé ainsi qu'il suit :
"1 Le revenu mensuel global net
déterminant le droit aux avances comprend notamment les ressources suivantes :
a. le revenu net provenant d’une activité
professionnelle du requérant après déduction des charges sociales usuelles, de
la franchise et cas échéant des frais de garde, tels que définis à l’alinéa 2
de la présente disposition;
b. le revenu net du conjoint du requérant
ou de son partenaire enregistré après déduction des charges sociales usuelles;
c. les revenus nets des enfants mineurs ou
majeurs encore à charge après déduction d’un montant forfaitaire de Fr. 500.–;
d. le produit de la fortune mobilière ou
immobilière ou celui provenant d’une hoirie;
e. les sommes reçues en vertu d’une
obligation d’entretien du droit de la famille ou de la législation sur le
partenariat enregistré;
f. les rentes, pensions, indemnités, frais
et autres prestations périodiques;
g. les bourses d’études ou d’apprentissage
pour la part qui couvre l’entretien du bénéficiaire;
h. la part des allocations en faveur des
familles s’occupant d’un mineur handicapé à domicile (AMINH) destinée à
compenser partiellement le manque à gagner des parents;
i. une contribution, à part égale, aux
frais fixes du ménage (notamment : loyer, charges, électricité, taxes TV et
téléphone), proportionnelle au nombre de débiteurs au sens de l’article 328 du
Code civil suisse, faisant ménage commun avec le requérant.
2 La franchise à déduire du revenu net
provenant de l’activité professionnelle du requérant est de 15%. Les frais de
garde effectifs des enfants jusqu’à 12 ans révolus sont déductibles du revenu
net provenant de l’activité professionnelle du requérant.
Il est encore précisé à l’art. 8 al. 1
RLRAPA que le montant des avances allouées représente la différence entre les
limites maximums de revenu (art. 4) et le revenu mensuel net global du
requérant (art. 5). Le deuxième alinéa de cette disposition ajoute que le
montant ne peut toutefois excéder les limites d’avances prévues par l’art. 7
(soit 1'015 fr. par mois pour un ménage composé d'un adulte et un enfant), ni
les montants des pensions alimentaires fixés par décision judiciaire ou
convention.
S'agissant de la question des frais de garde tout
d'abord, l'interprétation de l'art. 5 al. 2 RLRAPA divise les parties.
L'autorité intimée estime qu'une prise en charge ne se justifie que pour les
frais découlant d'une garde effectuée dans une structure autorisée. De son côté,
la recourante fait valoir que les solutions individuelles de garde doivent
également être considérées. Dans son cas, elle confie sa fille à une maman de
jour qui offre les mêmes prestations qu'une maman de jour agréée au tarif
raisonnable de 5 fr. par heure et de 5 fr. par repas, ce qui représente actuellement
100 fr. par mois au total. La recourante se prévaut également du fait que les
frais de maman de jour ont été pris en considération les années précédentes
dans le calcul de l'avance. C'est le lieu de noter que la prise en
considération des frais de garde ne se pose de manière effective qu'à partir de
l'année 2010, car auparavant les revenus déterminants le droit aux avances
étaient de toute façon inférieurs au montant de 3'985 fr. pour un ménage d'un adulte
et d'un enfant même si l'on ne tenait pas compte des frais de garde. La
recourante ne saurait donc se prévaloir de ce que l'autorité intimée en aurait
tenu compte auparavant.
Cela étant, la loi s'interprète en
premier lieu selon sa lettre. Suivant la jurisprudence, il n'y a lieu de
déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque
des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le
sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des
travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la
systématique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs
interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle
est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à
considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de
son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa
relation avec d'autres dispositions légales (ATF 130 V 479 consid. 5.2;
130 II 71 consid. 4.2; 130 V 50 consid. 3.2.1; 129 II 356 consid. 3.3; 129 V
165 consid. 3.5; 129 V 284 consid. 4.2 et les réf. citées).
Le texte de la disposition litigieuse,
qui prévoit que "les frais de garde effectifs des enfants jusqu'à 12 ans
révolus sont déductibles du revenu net provenant de l'activité professionnelle
du requérant" est clair. La déduction des frais de garde n'est limitée que
par l'âge maximum des enfants à garder (12 ans révolus) et par le caractère effectif
des dépenses à ce propos. On ne trouve pas de trace d'une limitation à des
frais de garde émanant d'une structure ou d'une personne agréée.
On retiendra également que la
limitation dont l'autorité intimée entend se prévaloir ne résulte en tout cas pas
de l'information qu'elle a donnée, par lettre du 26 juillet 2007, à la
recourante. Au contraire, cette communication, qui informait la recourante de
la possibilité de tenir compte des frais de garde effectifs pour les enfants
jusqu'à 12 ans révolus, invitait également cette dernière à produire
"toute facture ou contrat concernant la garde" de sa fille "par
une garderie, par une maman de jour, par tout autre moyen de garde" sans
la limiter aux factures d'institutions d'accueil autorisées. Cette communication
faisait suite à l'entrée en vigueur, le 1er septembre 2007, de
l'art. 5 al. 2 RLRAPA, adopté le 6 juin 2007. Par ailleurs, la façon dont cette
lettre est rédigée montre qu'il devait s'agir d'une communication s'adressant à
tous les parents donnant à garder à des tiers leurs enfants de moins de 12 ans
et pas seulement à la recourante. En effet, la recourante était invitée à
produire toute facture ou contrat concernant la garde de tous ses enfants,
alors qu'il était connu de l'autorité qu'elle n'a qu'une fille. En définitive,
cette lettre conserve sa valeur et permet de confirmer que la lettre de l'art.
5 al. 2 RLRAPA ne limite pas les déductions des frais de garde aux frais
émanant de structures agréées comme le soutient l'autorité intimée.
Par son interprétation de l'art. 5 al.
2 RLRAPA, l'autorité intimée entend tenir compte du fait que l'Etat a mis en
place un système d'autorisation et de surveillance en matière de garde d'enfant,
se référant sans doute à la loi sur l'accueil de jour des enfants du 20 juin
2006 (LAJE; RSV 211.22), précisé par son règlement d'application du 13 décembre
2006 (RLAJE; RSV 211.22.1), qui a pour objet, notamment, d'assurer la qualité
de l'ensemble des milieux d'accueil de jour des enfants (art. 1 al. 1 let. a
LAJE) et soumet à autorisation et à surveillance les personnes qui accueillent
dans leur foyer, à la journée et contre rémunération, régulièrement et de
manière durable des enfants (art. 15 ss LAJE). Or, ni la LAJE ni son règlement
ne permettent d'exclure la prise en charge de frais de garde par des personnes
non autorisées dans le régime de l'avance sur pensions alimentaires.
En conséquence, le recours doit être
accueilli sur ce point, la décision annulée et le dossier renvoyé à l'autorité
intimée pour qu'elle déduise dès le mois de janvier 2010 les frais de garde par
la maman de jour et par l'APEMS du revenu net provenant de l'activité
professionnelle de la recourante, après présentation par la recourante des
frais manquants pour les mois de mai et de juin 2010.
S'agissant ensuite des frais de repas pris chez la
maman de jour, l'autorité intimée est d'avis qu'ils ne sont pas englobés dans
les frais de garde prévus à l'art. 5 al. 2 RLRAPA, ceci afin de ne pas
désavantager ceux qui ne placent pas leurs enfants et qui assument eux-mêmes
ces frais. De son côté, la recourante estime que l'autorité doit tenir compte
également de ces frais au tarif raisonnable de 5 fr. Or, si l'art. 5 al. 2
RLRAPA traite des frais de garde, il ne parle pas des frais de repas. Il s'agit
de deux postes différents, dont on ne saurait dire qu'ils se recoupent
totalement. En effet, la garde extrascolaire ne comprend pas forcément des
repas. Et les parents qui ne font pas garder leurs enfants doivent aussi
assumer les repas de ces derniers. Faute pour la disposition réglementaire de
prévoir expressément une déduction au sujet des frais de repas, on ne saurait
en opérer une dans le budget de la recourante. On relèvera enfin que la lettre
explicative du 26 juillet 2007 ne traite pas des frais de repas pris à
l'extérieur. Par conséquent, le recours doit être rejeté sur ce point et la
décision de l'autorité confirmée à cet égard.
Les considérants qui précèdent conduisent à
l'admission du recours sur un des deux points qu'il restait à trancher, à
l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à l'autorité
intimée pour qu'elle statue dans le sens des considérants. Le présent arrêt est
rendu sans frais ni dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Bureau de recouvrement et d'avances
de pensions alimentaires du 6 juillet 2010 est annulée et le dossier renvoyé à
cette autorité pour qu'elle rende une nouvelle décision dans le sens des
considérants.
III.
Le recours est rejeté pour le surplus.
IV.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 9 septembre 2011
Le président: La
greffière:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.
