Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2014.00539
Urteil
der 3. Kammer
vom 19. Februar 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin
Michèle Babst.
In Sachen
-
A,
-
B,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
und
Gemeinde C,
Mitbeteiligte,
betreffend Strassensanierung,
hat
sich ergeben:
I.
Das Tiefbauamt des Kantons Zürich erarbeitete im
Einvernehmen mit den betroffenen Gemeinden ein Projekt bezüglich der
Hauptstrasse zwischen C und D aufgrund der in diesem Abschnitt vorhandenen
Belagsschäden der Fahrbahn. Neben der Erneuerung der Fahrbahn bzw. des
bituminösen Belags sieht das Projekt die Verlegung der dort bestehenden
Bushaltestelle "E" und den Neubau einer behindertengerechten
Bushaltestelle östlich der Primarschule F sowie den Ausbau der Fahrspuren
und Einbau von Mittelschutzinseln vor.
Vom 11. April bis am 11. Mai 2014 wurden das
Bauprojekt und der Landerwerbsplan öffentlich aufgelegt. Innerhalb der
Auflagefrist wurden drei Einsprachen eingereicht, wovon eine nach erfolgreicher
Einigungsverhandlung zurückgezogen wurde. Der Einsprecher B beantragte in
seiner Eingabe vom 4. Mai 2014, dass auf die geplante Verschiebung der
Bushaltestelle "E" sowie die geplanten Verkehrsleitlinien im Bereich
des Schulhauses zu verzichten sei. A beantragte in seiner Einsprache vom
7. Mai 2014 ebenfalls den Verzicht auf die Verlegung der Bushaltestelle.
II.
Mit Beschluss vom 20. August 2014 setzte der
Regierungsrat das Projekt für die Verlegung der Bushaltestelle "E"
und die Erneuerung der "01 Hauptstrasse, Gemeinde C" fest. Für die
Bauausführung wurde eine gebundene Ausgabe von Fr. 846'000.- und eine neue
Ausgabe von Fr. 1'054'000.- bewilligt. Auf die Einsprachen von B und A
trat der Regierungsrat nicht ein.
III.
Dagegen erhoben A und B zusammen am 23. September
2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten sinngemäss die
Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und die materielle Beurteilung der
Sache. Mit Beschwerdeantwort vom 3. November 2014 beantragte das
Tiefbauamt namens und im Auftrag des Regierungsrats die Abweisung der
Beschwerde unter Bestätigung des Nichteintretensentscheids, eventualiter sei
die Beschwerde materiell abzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten von A und B. Diese hielten mit Eingaben vom 19. November 2014
sowie vom 7. Januar und 7. Februar 2015 an ihren Anträgen fest, wozu
sich das Tiefbauamt am 11. Dezember 2014 bzw. am 3. Februar 2015 vernehmen
liess.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2 Die Beschwerdeführenden sind durch den
angefochtenen Entscheid insofern be-
schwert, als der Regierungsrat nicht auf ihre Einsprache
eingetreten ist. Vorliegend wird vorab überprüft, ob das Nichteintreten
berechtigt war. Da es in diesem Zusammenhang um die Prüfung einer formellen
Rechtsverweigerung geht, steht den Beschwerdeführenden diesbezüglich die Legitimation
unabhängig vom Rechtsschutzinteresse in der Sache selbst zu (BGE 118 Ib 26
E. 4; VGr, 23. August 2012,
VB.2012.00342, E. 1.2). Demzufolge ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Das vorgesehene Strassenprojekt betrifft die
Instandsetzung der Hauptstrasse in C sowie die Verlegung der dort gelegenen
Bushaltstelle "E". Bei der Haupt-
strasse handelt es sich um eine regionale Verbindungsstrasse
und damit um eine Staatsstrasse nach § 5
Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG).
Projekte für Staatsstrassen werden durch
den Regierungsrat festgesetzt, soweit die Kreditbewilligung nicht in der
Kompetenz der Baudirektion liegt (§ 15 Abs. 1 StrG). Gegen das Projekt
kann innerhalb der Auflagefrist Einsprache erhoben werden. Die Legitimation bestimmt
sich nach der Rekurs- und Beschwerdelegitimation gemäss dem Verwaltungsrechtspflegegesetz
(§ 17 Abs. 1 StrG).
2.2 Zum Erheben eines
Rechtsmittels ist nach § 21 Abs. 1 lit. a VRG berechtigt, wer
durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Änderung oder Aufhebung hat. Könnte die geltend gemachte
Beeinträchtigung in eigenen Interessen selbst durch Gutheissung des Rechtsmittels
nicht abgewendet werden, so handelt es sich nicht um schutzwürdige
legitimationsbegründende Interessen. Die rekurs- oder
beschwerdeführende Person muss einen eigenen praktischen Nutzen an der
Rechtsmittelerhebung dartun können; die Wahrnehmung von Interessen Dritter oder
öffentlicher Interessen genügt nicht. Somit muss sie
stärker als die Allgemeinheit betroffen sein, mithin in einer spezifischen
Beziehung zum Streitgegenstand stehen (BGE 136 II 281 E. 2.2).
2.2.1 In Bezug auf die Legitimation zur Anfechtung von Strassenprojekten gelten
grundsätzlich die im Zusammenhang mit Beschwerden von Strassenbenützern bei
Verkehrsanordnungen entwickelten Grundsätze (vgl. dazu Martin Bertschi in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 21 N. 52). Bei der
Anordnung von solchen Verkehrsbeschränkungen steht die Beschwerdebefugnis
gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung allen Verkehrsteilnehmern zu, welche
die mit einer Beschränkung belegte Strasse mehr oder weniger regelmässig
benützen, wie das bei Anwohnern oder Pendlern der Fall sei, während bloss
gelegentliches Befahren der Strasse nicht genüge (BGE 136 II 539
E. 1.1). Jedoch sind auch regelmässige Benützer eines von einem
Strassenprojekt betroffenen Strassenabschnitts nur zu dessen Anfechtung legitimiert,
wenn dieses für sie Beeinträchtigungen von einer gewissen Intensität zur Folge
hat, wie das Bundesgericht in einem späteren Entscheid präzisierte (BGr,
8. April 2011, 1C_43/2011, E. 7; vgl. dazu Arnold Marti in: ZBl
112/2011 S. 612, 618 f.).
Vorliegend macht keiner der
Beschwerdeführer geltend, durch die Instandsetzung der Hauptstrasse oder die
Verlegung der Bushaltestelle "E" erleide er als Verkehrsteilnehmer
einen Nachteil.
2.2.2 Anzuknüpfen ist aber nicht nur an die für Beschwerden von Strassenbenützern
bei Verkehrsanordnungen entwickelte Praxis, sondern auch an jene, die im
Zusammenhang mit der Anfechtung von Bauvorhaben durch Nachbarn entwickelt
worden ist (vgl. BGr, 15. Dezember 2010, 1C_317/2010 und 1C_319/2010, E. 4.3).
Die Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten insbesondere
in räumlicher Hinsicht gegeben sein (BGE 133 II 409 E. 1.3). Die räumliche
Distanz zwischen den Bauvorhaben ist aber nicht das einzige Kriterium; massgebend
ist zudem, ob der Bau der projektierten Anlage auf dem Grundstück des Beschwerdeführers
mit Sicherheit oder grösster Wahrscheinlichkeit zu materiellen oder ideellen
Immissionen führt (Bernhard Waldmann, in Basler Kommentar zum
Bundesgerichtsgesetz, 2. A., 2011, Art. 89 N. 21, mit
Hinweisen). Dabei vermag nicht jede beliebige, sondern nur eine deutlich wahrnehmbare
Immissionszunahme die Beschwerdelegitimation zu begründen (BGE 136 II 281
E. 2.3.2).
Unbestrittenermassen liegt das Grundstück des Beschwerdeführers 1
mehr als 800 m und das Grundstück des Beschwerdeführers 2 über
400 m von der neu zu erstellenden Bushaltestelle entfernt. Eine räumliche
Betroffenheit ist damit nicht erkennbar und wird von den Beschwerdeführern auch
nicht geltend gemacht.
3.
3.1 Die Beschwerdeführer rügen jedoch auch, dass kein
Mitwirkungsverfahren stattgefunden habe; die Bevölkerung sei bis zur amtlichen
Publikation des Projektes im "H" vom 11. April 2014 nie darüber
informiert worden. Diese Publikation sei deshalb der einzige Weg gewesen, gegen
das Projekt Einwände zu erheben. Bei der amtlichen Publikation sei zudem gar
nicht erwähnt gewesen, dass es sich um mehr als eine Sanierung handle, nämlich auch um eine Neuerstellung der Bushaltestelle.
3.2 Diese Rügen wurden vom
Beschwerdeführer 1 bereits in seiner Einsprache vom 7. Mai 2014 erhoben. Der Beschwerdeführer 2 äusserte sich
diesbezüglich in seiner Einsprache nicht. Wer einen formellen Mangel rügen
möchte, hat diesen jedoch so früh als möglich geltend zu machen und darf diese
Rüge nicht für das Beschwerdeverfahren aufsparen (VGr, 14. November 2013,
VB.2012.00774, E. 2.4, auch zum Folgenden). Da der Beschwerdeführer 2
die geltend gemachten Vorgehensfehler nicht in der Einsprache vorgebracht
hatte, ist der Anspruch auf spätere Anrufung der vermeintlich verletzten
Bestimmungen verwirkt (BGE 135 III 334 E. 2.2).
3.3 Soweit der Beschwerdeführer 1 vorbringt, dass in
der Publikation im "H" vom 11. April 2014 die Verlegung der
Bushaltestelle gar nicht genannt worden sei, ist darauf hinzuweisen, dass er
zur Rüge eines Verfahrensfehlers nur legitimiert ist, wenn ihm dadurch im Fall
des Obsiegens ein praktischer Nutzen entsteht. Nicht zulässig ist hingegen das
Vorbringen von Beschwerdegründen, mit denen einzig ein allgemeines öffentliches
Interesse an der richtigen Anwendung des Rechts verfolgt wird, ohne dass dem
Beschwerdeführer durch das Obsiegen ein Vorteil entstehen würde (BGE 137
II 30 E. 2.2.3). Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, er habe keine Möglichkeit gehabt, sich durch Einsicht in die Auflageakten
über das Projekt zu informieren und Einsprache zu erheben. An den mit den
Beschwerdeführern geführten Verhandlungen vom 12. und 17. Juni 2014
wurde ihnen das Projekt erläutert und wurden die
Gründe für die Verlegung der Bushaltestelle dargelegt. Insofern ist dem
Beschwerdeführer 1 kein Nachteil erwachsen und
wurde sein rechtliches Gehör nicht verletzt (vgl. auch BRGE II Nr. 0110/2014, 12. August 2014, in BEZ 2014 Nr. 48).
3.4 In Bezug auf die Frage der erstmaligen Information
der Öffentlichkeit mit der Publikation im "H" führte der
Regierungsrat in seinem Entscheid vom 20. August 2014 aus, es handle sich
vorliegend um ein Projekt von untergeordneter Bedeutung, sodass auf das
Mitwirkungsverfahren nach § 13 StrG verzichtet werden könne. In der
Beschwerdeantwort liess er ausführen, dass bereits im Vornherein kaum ein Handlungsspielraum bestanden habe, um allfällige
Einwendungen der Bevölkerung zu berücksichtigen, da es sich primär um eine
Fahrbahninstandsetzung und eine Umsetzung von Vorgaben des Behindertengleichstellungsgesetzes im Zusammenhang mit der Bushaltestelle handle. Mit dem
nachfolgenden Verfahrensschritt der öffentlichen Planauflage sei das Projekt
publiziert worden, womit eine Einsprachemöglichkeit bestand.
3.5 Strassenprojekte sind gemäss § 13 Abs. 1
StrG der Bevölkerung vor der Kreditbewilligung in einer
Orientierungsversammlung oder durch öffentliche Auflage zur Stellungnahme zu
unterbreiten; bei Projekten von untergeordneter Bedeutung kann darauf
verzichtet werden. Fraglich ist, ob der Beschwerdeführer 1 – unabhängig
von seiner Rechtsmittellegitimation in der Sache selbst – zur Einsprache aufgrund des
Mitwirkungsrechts der Bevölkerung berechtigt war.
3.5.1 Die in § 13 StrG normierte Mitwirkung der Bevölkerung entspricht den
in Art. 4 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979
(RPG) geregelten Informationspflichten und Mitwirkungsrechten (BGE 114 Ia 233
E. 2c/cf). Dabei geht es darum, den interessierten Anwohnern Kenntnis über
das Projekt und ihre Einflussmöglichkeiten zu verschaffen. Somit ist das
Mitwirkungsverfahren der Bevölkerung nach § 13 Abs. 1 StrG vom Mitwirkungsrecht
abzugrenzen, das sich aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)
ergibt, und das die Befugnisse einer Partei umfasst, in einem Verfahren ihren
Standpunkt wirksam zur Geltung zu bringen. Die Mitwirkung der Bevölkerung stellt
vielmehr eine Einflussmöglichkeit dar, die von den Instrumenten des
individuellen Rechtsschutzes zu unterscheiden ist. Sie gehört zu jenen
institutionellen Formen, die keine rechtliche Bindung, sondern blosse politische
Einflussnahme bewirken. Information und Mitwirkung ermöglichen die notwendige
Breite der Interessenabwägung, bilden eine wichtige Grundlage für den
sachgerechten Planungsentscheid und tragen damit zu einer qualitativ guten
Planung bei (BGE 135 II 286 E. 4.2.3; VGr, 1. Juli 2010,
VB.2010.00130, E. 5.3). Berechtigt, an der Mitwirkung teilzunehmen, ist "die
Bevölkerung". Die Teilnahmeberechtigung soll somit nicht etwa auf die Stimmberechtigten
der betroffenen Gemeinden, die Grundeigentümer im Planungsperimeter oder auf
die in ihren schutzwürdigen Interessen Betroffenen beschränkt werden. Das
Mitwirkungsrecht steht vielmehr allen zu, die "durch die Planung berührt"
sein können (vgl. Rudolf Muggli in: Heinz Aemisegger et al. (Hrsg), Kommentar
zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich etc. 2010, Art. 4
N. 13).
3.5.2 Der Anspruch der Bevölkerung auf Mitwirkung ist anders als der Anspruch auf
rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV nicht formeller Natur. Für
untergeordnete Planänderungen ohne öffentliches Interesse kann daher die
Mitwirkung zulässigerweise unterbleiben (VGr, 23. Juni 2005,
VB.2004.00533, E. 3.1). Ist das Mitwirkungsverfahren zu Unrecht nicht
durchgeführt worden, so ist das geplante Projekt nicht nichtig, sondern nur anfechtbar.
Es ist zu prüfen, wer zur Durchsetzung des Anspruchs auf Mitwirkung berechtigt
ist.
Das Bundesgericht hatte in
Bezug auf Art. 4 RPG im Rahmen von Beschwerden von ursprünglich
Einsprache- bzw. Beschwerdelegitimierten entschieden, dass diese in Kauf zu
nehmen haben, dass sie nicht vorgängig an jedem einzelnen Punkt der Planung
teilnehmen können, sondern auf den Rechtsmittelweg verwiesen werden (vgl. BGE
135 II 286 E 4; 115 Ia 89 E. 2c und d; BGr, 26. Februar 2008,
1C_101/2007, E. 3). Inwieweit die Verletzung des Mitwirkungsrechts der
Bevölkerung von nicht Einsprachelegitimierten gerügt werden kann, wurde soweit
ersichtlich vom Bundesgericht noch nicht beurteilt. In der Literatur wird die
Ansicht vertreten, dass fehlende Mitwirkung die Planung zwar anfechtbar mache,
der Anspruch auf Mitwirkung allerdings nur von rechtsmittelbefugten Personen
durchgesetzt werden könne (Muggli, Art. 4 Rz. 29; Bernhard Waldmann/Peter
Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 4 N. 14). Auch gemäss
verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung zur Anfechtung eines Nutzungsplans kann
die Rüge, wonach die Mitwirkungsrechte der Bevölkerung gemäss Art. 4 Abs. 2
RPG sowie § 7 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG) verletzt worden seien, keinen Zugang zum Planungsrekursverfahren
verschaffen (VGr, 4. Dezember 2003, VB.2002.00376, E. 4c).
3.5.3 Es ist nicht ersichtlich, dass § 13 StrG über die Vorgaben von
Art. 4 RPG hinausgeht, weshalb auf die Lehre und Praxis dazu abgestellt
werden kann. Einzig aufgrund ihrer Stellung als Mitwirkungsberechtigte kommt
den Beschwerdeführenden somit noch keine Rechtsmittellegitimation zu. Zwar muss
das Anfechtungsinteresse nicht mit dem Interesse übereinstimmen, das durch die
von den Beschwerdeführern als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird (vgl.
BGr, 4. Dezember 2014, 1C_193/2013, E. 2; vgl. auch André Moser/Michael
Beusch/Lorenz Kneubühler, Ausgewählte prozessrechtliche Fragen im Verfahren vor
dem Bundesverwaltungsgericht, ZBl 109/2008 S. 15 f.). Umgekehrt
kann aus dem Umstand, dass eine als verletzt angerufene Bestimmung den Schutz
der Allgemeinheit bezweckt, nicht das Recht auf eine Popularbeschwerde
abgeleitet werden (VGr, 4. Dezember 2003, VB.2002.00376, E. 4c).
Somit kann der
Beschwerdeführer 1 auch aus dem Mitwirkungsrecht der Bevölkerung nach
§ 13 StrG keine besondere Betroffenheit ableiten. Mitwirkungsberechtigten
steht allenfalls die Möglichkeit einer Aufsichtsbeschwerde wegen Verletzung von
§ 13 StrG offen (vgl. analog Martin Gossweiler, Kommentar zum Baugesetz
des Kantons Aargau, Bern 2013, § 3 N. 27; Aldo Zaugg/Peter
Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Band
II, 3.A., Bern 2010, Art. 58 N. 9a).
Zusammenfassend ist der
Regierungsrat folglich zu Recht nicht auf die Einsprachen der Beschwerdeführer
eingetreten, weshalb er die von den Beschwerdeführern vorgebrachten Einwände
gegen das Strassenprojekt nicht materiell zu behandeln hatte.
3.6 Demgemäss erweisen sich die Rügen der
Beschwerdeführer als unbegründet. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
4.
4.1 Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind die
Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführern je zur Hälfte und unter
solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Parteientschädigungen stehen
ihnen nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
4.2 Auch der Beschwerdegegner beantragte die
Zusprechung einer Parteientschädigung. Gemäss
§ 17 Abs. 2 lit. a VRG setzt die Zusprechung einer
Parteientschädigung einen besonderen Aufwand oder den Beizug eines
Rechtsbeistands voraus. Vorliegend handelt es sich um einen vergleichsweise
einfachen Fall, und der Beschwerdegegner ist nicht
anwaltlich vertreten, weshalb sich die Zusprechung einer Parteientschädigung
mangels besonderen Aufwands nicht rechtfertigen lässt.
Demgemäss erkennt die
Kammer:
-
Die
Beschwerde wird abgewiesen.
-
Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 320.-- Zustellkosten,
Fr. 2'320.-- Total der Kosten.
-
Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, unter
solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag.
-
Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
-
Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
-
Mitteilung an …
