VG Berlin 12. Kammer — 12 K 407.14 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2015-10-13

Aktenzeichen: 12 K 407.14

ECLI: ECLI:DE:VGBE:2015:1013.12K407.14.0A

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 35 VwVfG, § 18 HSchulG BE, § 18a HSchulG BE, § 19 HSchulG BE, § 20 HSchulG BE ... mehr

Orientierungssatz

1. Die Verpflichtung einer Hochschule zur Bekanntmachung einer geänderten Ordnung über die Erstattung von Entgelten für Ersatzbetreuung beinhaltet regelmäßig die Beteiligung an einem Realakt. Die ebenfalls begehrte Bestätigung der Entgeltordnung stellt der Sache nach eine vorweggenommene Maßnahme der Rechtsaufsicht dar, mit der sie nicht das Ermessen eines rechtsetzenden Organs ausübt, sich also nicht am Rechtssetzungsverfahren selbst beteiligt, sondern wie zuvor schon die außerhalb der Hochschule stehende Senatsverwaltung als Rechtsaufsichtsbehörde verbindlich feststellt, ob Rechtsmängel der zur Bestätigung gestellten Satzung entgegenstehen oder nicht. Insoweit ist zur Durchsetzung dieser Rechte grundsätzlich die kombinierte Verpflichtungs- und Leistungsklage zulässig.(Rn.15)

2. Die Erstattungsordnung bedarf als Satzung in der nunmehr neu bekanntzumachenden Fassung der Bestätigung durch die Hochschulleitung. Es handelt sich bei der Erstattungsordnung um eine Satzung der Hochschule. Die Erstattungsordnung ist eine Rechtsnorm betreffend materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Regeln über die Erstattung von Aufwendungen ihrer Mitglieder aus den Beiträgen der Studierenden.(Rn.18) Die Bestätigung ist regelmäßig zu versagen oder die Satzung nur eingeschränkt zu bestätigen, wenn die Rechtsvorschrift gegen geltendes Recht verstößt.(Rn.19)

3. In einer Erstattungsordnung dürfen regelmäßig nur insoweit Beiträge von den Mitgliedern des Studierendenparlaments erhoben werden, als diese Erfüllung der Aufgaben nach den Grundsätzen der sparsamen Haushaltswirtschaft erforderlich sind. Eine sparsame Haushaltsführung gebietet es, nur solche Mittel für Ersatzbetreuung zur Verfügung zu stellen, die zur Erreichung des Zwecks erforderlich sind. Vorliegend bedeutet dies, dass nur Aufwendungen in der Höhe erstattet werden dürfen, die durch Ersatzbetreuung auch tatsächlich anfallen. Das ist nicht der Fall, wenn durch die Regelung die Zahlung einer Grundentschädigung sowie diverser Zulagen vorgesehen ist, und sich aus ihr nicht mit der für Rechtssätze erforderlichen Deutlichkeit entnehmen, dass die Entschädigung der Höhe nach weiterhin auf tatsächliche Aufwendungen beschränkt sein soll und nicht eine unangemessene Pauschalierung des Erstattungsanspruchs erfolgt ist.(Rn.21)

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Be- klagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

1 Die Beteiligten streiten anlässlich einer Änderung der Ordnung der Klägerin über die Erstattung von Entgelten für Ersatzbetreuung (Ersatzbetreuungsentgelterstattungsordnung – BEO – [AMB 17/2007]), hier zit.: Erstattungsordnung) über deren Rechtmäßigkeit, das Bestätigungsverfahren sowie die Verpflichtung der Beklagten, die Ordnung in ihrem amtlichen Mitteilungsblatt in der aktuellen Fassung neu bekannt zu machen.

2 Die Klägerin hat sich durch das Studierendenparlament eine Satzung gemäß § 19 Abs. 2 des Berliner Hochschulgesetzes gegeben (Satzung vom 28. Oktober 1993 in der Fassung vom 16. Juli 2001 [AMB 62/2002], so bestätigt von der damaligen Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur mit Schreiben vom 25. Juli 2002, zuletzt geändert am 20. Oktober 2010 und neu bekanntgemacht [AMB 02/2013] sowie bestätigt durch die Hochschulleitung der Beklagten am 11. Dezember 2012, zit.: Satzung Studierendenschaft). In § 2 Abs. 3 der Satzung Studierendenschaft werden die Sitzungszeiten der Organe und ihrer Kommissionen im Hinblick auf die Gewährleistung der Betreuungspflichten ihrer Mitglieder gegenüber Kindern und pflegebedürftigen Angehörigen geregelt. Soweit Sitzungen außerhalb der regelmäßigen Sitzungszeiten stattfinden, gewährleistet die Klägerin gemäß der genannten Bestimmung Mitgliedern ihrer gewählten Organe für die Betreuung von Kindern und pflegebedürftigen Angehörigen einen angemessenen Ausgleich für eine Ersatzbetreuung, wozu sie Näheres in einer Ordnung regelt.

3 Am 19. April 2007 erließ das Studierendenparlament gestützt auf § 12 Abs. 3 der Frauenförderrichtlinien des Akademischen Senats der Humboldt-Universität zu Berlin vom 18. Oktober 1994 ( https://frauenbeauftragte.hu-berlin.de/de/frb/informationen/ von-a-bis-z/frauenfoerderrichtlinien_hu_1995.pdf/ view) und auf § 2 Abs. 3 der Satzung Studierendenschaft die Erstattungsordnung. In dieser Ordnung regelte es die Einzelheiten der Erstattung von Betreuungskosten für Kinder und pflegebedürftige Angehörige an gewählte Mitglieder ihrer Organe, aber auch an ihre Angestellten und die Mitglieder anerkannter Fachschaftsinitiativen wegen ungünstiger Sitzungszeiten.

4 Anlässlich eines Schriftwechsels über die Bestätigung der Satzung Studierendenschaft wies die Beklagte das Präsidium des Studierendenparlaments darauf hin, dass auch die Erstattungsordnung der Bestätigung durch die damalige Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung bedürfe. Eine Bestätigung durch die Senatsverwaltung ist nach Aktenlage seinerzeit nicht erfolgt. Die Ordnung wurde ohne Bestätigungsvermerk am 7. Mai 2007 im Amtlichen Mitteilungsblatt der Beklagten veröffentlicht (AMB 17/2007).

5 Mit Beschluss vom 19. Dezember 2012 fasste das Studierendenparlament § 4 der Erstattungsordnung neu und bestimmte nunmehr einen Erstattungsgrundbetrag sowie Zulagen für besondere Betreuungszeiten in Anlehnung an den Berliner Tarifvertrag für studentische Beschäftigte (TV Stud II). Damit verbunden war eine Erhöhung des „Entschädigungsbetrages“. Draufhin beantragte das Präsidium des Studentenparlaments unter dem 16. Januar 2013 bei der Beklagten, die Satzungsänderung gemäß § 90 des Berliner Hochschulgesetzes zu bestätigen und in ihren Amtlichen Mitteilungen bekannt zu machen.

6 Dies lehnte die Beklagte im Folgenden in einem längeren Schriftwechsel mit dem Präsidium des Studierendenparlaments, zuletzt mit Schreiben vom 17. Juli 2013, mit der Begründung ab, dass schon die bestehende Ordnung mangels Bestätigung durch die damals zuständige Senatsverwaltung unwirksam und spätere Änderungen deshalb nicht bestätigungsfähig seien. Zudem habe die Ordnung inhaltliche Mängel, die sie als rechtswidrig erscheinen ließen: Die Klägerin überschreite ihre Satzungskompetenz, sie statte die nicht demokratisch legitimierten Fachschaftsinitiativen ohne Rechtgrundlage entgegen ihrer eigenen Satzung Studierendenschaft mit Rechten aus, verstoße gegen die Vorschriften über den wirtschaftlichen und sparsamen Umgang mit Haushaltsmitteln, sie sei nicht befugt, eidesstattliche Versicherungen zu verlangen und abzunehmen, sie gehe mit der Erstattungsordnung über den in ihrer eigenen Satzung Studierendenschaft gesetzten Rahmen hinaus, die Regelungen der Erstattungsordnung wiesen Widersprüche auf und die Sitzungstätigkeit an Sonn- und Feiertagen sei ohnehin praktisch und rechtlich ausgeschlossen, die Regelung von Zulagen insoweit nicht zulässig.

7 Die Klage wurde am 15. Juli 2014 vom Studierendenparlament erhoben. Die nunmehr bestimmte Klägerin begehrt vorrangig die Neubekanntmachung der Erstattungsordnung in der Fassung des Beschlusses des Studentenparlaments vom 19. Dezember 2012. Eine Bestätigung durch die Beklagte hält sie nicht mehr für erforderlich. Der Landesgesetzgeber habe in § 90 des Berliner Hochschulgesetzes 2011 deutlich zum Ausdruck gebracht, dass Rechtsvorschriften der Klägerin nicht mehr der Bestätigungspflicht unterlägen und eine eventuell erforderliche Rechtmäßigkeitskontrolle im Rahmen der Rechtsaufsicht nachträglich zu erfolgen habe. Jedenfalls sei die Hochschulleitung der Beklagten aber verpflichtet, die Erstattungsordnung zu bestätigen, weil diese ohne Rechtsverstöße vom Studierendenparlament erlassen worden sei. Sie behauptet ergänzend, dass sich ihr Finanzreferat nach der bisherigen Praxis zu § 4 der Erstattungsordnung 2007 bei der Entscheidung über Erstattungsanträge Zahlungsbelege vorlegen ließe und nur nachgewiesene Kosten erstatte.

8 Die Klägerin beantragt,

9 die Beklagte zu verpflichten, die Ordnung über die Erstattung von Entgelt für Ersatzbetreuung in der Fassung des Beschlusses der 7. Sitzung des 20. Studentenparlaments der Humboldt-Universität zu Berlin vom 19. Dezember 2012 unter Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 17. Juli 2013 zu bestätigen und sie zu verurteilen, die Ordnung in ihrem Amtsblatt zu veröffentlichen.

10 Die Beklagte beantragt,

11 die Klage abzuweisen.

12 Sie hält die Erstattungsordnung weiterhin für bestätigungsbedürftig, aber nicht für bestätigungsfähig und verweist dazu auf ihre zuvor geäußerten rechtlichen Bedenken.

13 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte sowie den Verwaltungsvorgang (2 Bände) verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

14 Die Klage hat keinen Erfolg. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie hat derzeit weder einen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zur Bestätigung der Erstattungsordnung noch auf Verurteilung der Beklagten zur Bekanntmachung der Erstattungsordnung in deren Amtlichem Mitteilungsblatt.

15 Allerdings ist die kombinierte Verpflichtungs- und Leistungsklage zulässig. Bezüglich der Bekanntmachung der Satzung im Amtlichen Mitteilungsblatt begehrt die Klägerin die Beteiligung der Beklagten an ihrem Rechtsetzungsverfahren durch einen Realakt. Die Bestätigung der Erstattungsordnung durch die Beklagte ist ein Verwaltungsakte in Sinne des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Berliner Verwaltung i.V.m. § 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes. Sie stellt der Sache nach eine vorweggenommene Maßnahme der Rechtsaufsicht dar, mit der sie nicht das Ermessen eines rechtsetzenden Organs ausübt, sich also nicht am Rechtssetzungsverfahren selbst beteiligt, sondern wie zuvor schon die außerhalb der Hochschule stehende Senatsverwaltung als Rechtsaufsichtsbehörde verbindlich gegenüber der Klägerin feststellt, ob Rechtsmängel der zur Bestätigung gestellten Satzung entgegenstehen oder nicht (vgl. zur Frage der Außenwirkung Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Auflage, 2015, § 35 Rdnr. 124 ff., 130; Kopp/Schenke, VwGO, 21. Auflage, 2015, Anhang zu § 42 Rdnr. 83; Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 23. November 1995 – 6 TG 3539/95 – Juris). Die Beklagte hat dem Verwaltungsaktcharakter der Bestätigung im Rahmen ihrer Verweigerung der Bestätigung sprachlich Rechnung getragen und die Klägerin durfte ausgehend von ihrem Empfängerhorizont die hier angefochtene Verfügung der Beklagten vom 17. Juli 2013 – „Betrachten Sie bitte dieses Schreiben als abschließenden Ablehnungsbescheid“ – entsprechend verstehen (vgl. zu diesem Kriterium Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Auflage, 2015, § 35 Rdnr. 51. ff.). Die Klage ist fristgerecht gemäß § 74, § 58 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung binnen Jahresfrist erhoben und die Klageerhebung jedenfalls, soweit erforderlich, von der Klägerin genehmigt worden.

16 Die Klägerin ist als rechtfähige Teilkörperschaft der Beklagten (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 2 des Berliner Hochschulgesetzes) befugt, die ihr durch das Berliner Hochschulgesetz im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts und ihrer Satzungskompetenz verliehenen Rechte gegenüber der Beklagten geltend zu machen. Gemäß § 19 Abs. 4 des Berliner Hochschulgesetzes vertritt der Allgemeinen Studentenausschuss, von der Klägerin als „ReferentInnenrat“ benannt, die Klägerin als Exekutivorgan in allen Angelegenheiten, unbeschadet allein der Streitigkeiten betreffend die Abgrenzung der Organrechte innerhalb der Klägerin, um die es hier aber nicht geht. Der ReferentInnenrat ist an die Beschlüsse des Studentenparlaments gebunden, erledigt die laufenden Geschäfte der Klägerin und ist dem Studentenparlament sowie der Studentischen Vollversammlung rechenschaftspflichtig, so dass die ordnungsgemäße Geltendmachung der Rechte der Organe durch den ReferentInnenrat gewährleistet ist und es keine Veranlassung gibt, von der gesetzlich begründeten Zuständigkeitskonzentration beim ReferentInnenrat als Exekutivorgan der Klägerin abzugehen.

17 In der Sache hat die Klage aber keinen Erfolg.

18 Die Erstattungsordnung bedarf gemäß § 90 Abs. 1 Satz 1 des Berliner Hochschulgesetzes als Satzung in der nunmehr nach dem Antrag der Klägerin neu bekanntzumachenden Fassung der Bestätigung durch die Hochschulleitung der Beklagten. Es handelt sich bei der Erstattungsordnung um eine Satzung der Hochschule. Die Erstattungsordnung ist eine Rechtsnorm der Klägerin betreffend materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Regeln über die Erstattung von Aufwendungen ihrer Mitglieder aus den Beiträgen der Studierenden. Als rechtsfähige öffentlich-rechtliche Teilkörperschaft der Hochschule setzt die Klägerin im Rahmen ihrer Selbstverwaltung Satzungsrecht, wenn sie sich rechtliche Bestimmungen gibt (vgl. zum Begriff der Satzung Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Auflage, 2015, § 35 Rdnr. 48). Satzungen einer Teilkörperschaft der Hochschule sind Satzungen der Hochschule. Schon der Wortlaut ist damit sowohl bezogen auf das Tatbestandsmerkmal „Satzung“ als auch bezogen auf das Tatbestandsmerkmal der „Hochschule“ eindeutig. Von dieser Auslegung mittels subsidiärer Auslegungsmethoden Abstand zu nehmen, ist nicht vertretbar. Davon unabhängig wurde die Bestätigungspflicht für Satzungen der Klägerin von den Beteiligten sowie der damals zuständigen Senatsverwaltung schon unter Geltung des § 90 des Berliner Hochschulgesetzes 1986 (vom 13. November 1986 – GVBl. 1986, 1771) so gesehen und entsprechend gehandhabt. Eine Änderung sollte insoweit das Berliner Hochschulgesetz 2011 (in der Fassung vom 26. Juli 2011 – GVBl. 2011, 378) nicht bewirken. Soweit der Begriff Rechtsvorschrift durch den der Satzung ersetzt wurde, sollte an dieser Stelle offensichtlich nur entsprechend der oben genannten Definition der Satzung exakter formuliert werden. Der Umstand, dass im Folgenden weiterhin von Rechtsvorschriften (§ 90 Abs. 2 und 5 des Berliner Hochschulgesetzes) die Rede ist, bestätigt die Fortgeltung des bisherigen Anwendungsbereichs des Bestätigungserfordernisses. Auch den Gesetzgebungsmaterialien lässt sich entgegen der Ansicht der Klägerin eine Absicht des Gesetzgebers, die Rechtslage bezüglich der Satzungen der Klägerin zu ändern, nicht entnehmen. Die Gesetzesbegründung (Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/3924, S. 54) weist die durch die Gesetzesänderung angestrebten Rechtsänderungen und deren Zweck deutlich aus. Nicht erwähnt wird dabei aber die von der Klägerin geltend gemachte Einschränkung der Bestätigungsbedürftigkeit von Satzungen der Klägerin. Es erfolgte allein eine neue Regelung der Zuständigkeit für die Bestätigung eines Teils der Satzungen. Auch der Umstand, dass bestimmte Satzungen der Genehmigungspflicht unterworfen sind (vgl. etwa § 20 Abs. 1 Satz 4 des Berliner Hochschulgesetzes), lässt keinen Rückschluss darauf zu, dass Satzungen der Klägerin nunmehr nicht mehr bestätigungsbedürftig wären. Der Landesgesetzgeber unterscheidet ausdrücklich zwischen Bestätigung und Genehmigung und sieht diese jeweils in unterschiedlichen Fällen vor.

19 Die Bestätigung ist gemäß § 90 Abs. 2 Satz 1 des Berliner Hochschulgesetzes zu versagen oder die Satzung gemäß § 90 Abs. 1 Satz 3 des Berliner Hochschulgesetzes nur eingeschränkt zu bestätigen, wenn die Rechtsvorschrift gegen geltendes Recht verstößt. Ausgehend davon hat die Beklagte die Bestätigung der Erstattungssatzung zu Recht verweigert, denn die Satzung ist rechtswidrig.

20 Vorliegend ist allerdings nichts dafür ersichtlich, dass die Klägerin Recht verletzt, wenn sie in Anlehnung an die Frauenförderrichtlinie des Akademischen Senats der Beklagten aus dem Jahr 1994 Regelungen für die Mitglieder ihrer Gremien und ihre Angestellten mit Kindern oder pflegebedürftigen Angehörigen trifft, die es diesen ermöglichen soll, ohne finanzielle Verluste auch zu aus Sicht eines Betreuenden ungünstigen Zeiten an Sitzungen der Gremien der Klägerin teilzunehmen. Ausweislich des § 19 Abs. 2 des Berliner Hochschulgesetzes hat die Klägerin das Recht, das Verfahren ihrer Organe selbst zu regeln und ihren Haushalt selbst zu verwalten. Das deckt auch die Festsetzung von Regeln darüber ab, wie durch Erstattung von Aufwendungen für Ersatzbetreuung die Durchführung der Sitzungen der Organe der Klägerin zu ausnahmsweise ungünstigen Zeiten sichergestellt werden kann. Dafür, dass zur Umsetzung der Ziele der Frauenförderrichtlinie andere Haushaltsmittel zur Verfügung stünden, so dass die Mitglieder der Klägerin damit nicht belastet werden müssten, haben beide Beteiligte in der mündlichen Verhandlung nicht aufgezeigt. Unerheblich ist es auch, wenn in den Geschäftsordnungen der Gremien und Organe noch nicht geregelt sein sollte, dass Sitzungen nur im Ausnahmefall zu ungünstigen Zeiten stattfinden sollen. Dies berührt die Rechtmäßigkeit der Erstattungsordnung nicht. Grundsätzlich ist auch der Hinweis darauf, dass § 4 der Erstattungsordnung in der aktuellen Fassung nicht mehr in Kraft befindlichen tarifvertraglichen Bestimmungen nachgebildet ist, unerheblich, da insoweit jedenfalls keine dynamische Verweisung, eher wohl sogar nur ein Begründungselement vorliegt, das an ungewöhnlicher Stelle berichtet wird.

21 Die Erstattungsordnung verstößt aber in der vorliegenden Form gegen das in § 20 Abs. 1 des Berliner Hochschulgesetzes zum Ausdruck kommende Gebot, Beiträge von den Mitgliedern der Klägerin nur insoweit zu erheben, als sie zur Erfüllung der Aufgaben gemäß § 18 Abs. 2 des Berliner Hochschulgesetzes nach den Grundsätzen der sparsamen Haushaltswirtschaft erforderlich sind. Dieses Gebot hat die Klägerin in § 3 Satz 3 ihrer Finanzordnung i.d.F. vom 13. Juni 2012 (AMB 40/2012) ausdrücklich anerkannt. Eine sparsame Haushaltsführung gebietet es, nur solche Mittel für Ersatzbetreuung zur Verfügung zu stellen, die zur Erreichung des Zwecks erforderlich sind. Vorliegend bedeutet dies, dass nur Aufwendungen in der Höhe erstattet werden dürfen, die durch Ersatzbetreuung auch tatsächlich anfallen. Das ist mit der Erstattungsordnung in der aktuell zur Bestätigung anstehenden Fassung nicht gewährleistet. Mag mit § 1 Satz 1 der Erstattungsordnung („Erstattung von Entgelt, das für eine Ersatzbetreuung … anfällt“) und der Verwendung des Begriffs der „Aufwendung“ ursprünglich noch der Gesichtspunkt tatsächlicher Aufwendungen zugrunde gelegen haben, lässt sich den Regelungen über die Grundentschädigung und den Regelungen über teilweise ganz erhebliche „Zulagen“ von 50 % („wenn es zur Deckung des Betreuungsbedarfs“ erforderlich ist, oder für die Betreuung an Wochenfeiertagen, die auf Sonntage fallen) nicht mit der für Rechtssätze erforderlichen Deutlichkeit entnehmen, dass die Entschädigung der Höhe nach weiterhin auf tatsächliche Aufwendungen beschränkt sein soll und nicht eine unangemessene Pauschalierung des Erstattungsanspruchs erfolgt ist. Der aus einem Tarifvertrag übernommene Wortlaut vermittelt, was im Rahmen eines Tarifvertrages, nicht aber im Rahmen einer Aufwendungserstattung sinnvoll ist, absolute Leistungsansprüche, nicht aber Erstattungsobergrenzen. Hinzu kommt, dass § 5 Abs. 2 der Erstattungsordnung, der die bei Antragstellung vorzulegenden Nachweise regelt, gerade die Vorlage eines solchen über die Höhe der erbrachten Aufwendungen nicht vorsieht. Die Klägerin hat auch nicht deutlich gemacht, dass hier zwecks Vereinfachung des Verwaltungsverfahrens eine sich im Rahmen des Erfordernisses der Sparsamkeit haltende Pauschalierung erfolgt wäre. Im Übrigen ließe sich das Argument der Pauschalierung mit der bekundeten Absicht der Klägerin, nur nachgewiesene tatsächliche Aufwendungen zu erstatten, nicht in Einklang bringen. Soweit die Klägerin eine bisher unter Geltung des § 4 der Erstattungsordnung alter Fassung vom Finanzreferat begründete Praxis behauptet, sich Rechnungen vorlegen zu lassen und nur tatsächliche Aufwendungen zu erstatten, verkennt sie, dass es kaum möglich sein wird, vor dem Hintergrund der diffizilen und kleinteiligen Formulierung der „Aufwandsentschädigung“ bestehend aus „Erstattungsgrundbetrag“ und „Zulagen“, diese Praxis unangefochten fortzusetzen.

22 Ebenso ist nicht sicher gestellt, dass die Erstattung für Ersatzbetreuung bezüglich der in § 2 Abs. 1 Satz 5 der Erstattungsordnung den gewählten Mitgliedern von Organen der Klägerin gleichgestellten Fachschaftinitiativen auf das zur Aufgabenwahrnehmung nach § 18 Abs. 2 des Berliner Hochschulgesetzes erforderliche Maß beschränkt bleibt. Noch in § 2 Abs. 3 der Satzung Studierendenschaft (AMB 16/2007) hat die Klägerin den Erstattungsanspruch selbst auf ihre gewählten Organe beschränkt. Die nahezu gleichzeitig erfolgte Gleichstellung der Fachschaftinitiativen mit gewählten Organen in der Erstattungsordnung (AMB 17/2007) mag wenig stringent, aber dennoch aus satzungsrechtlicher Sicht, da vom Studentenparlament auf gleicher Satzungsebene beschlossen, insoweit rechtmäßig sein. Inhaltlich lassen schwache Gewährleistungen (keine Wahl in der Fachschaftsvollversammlung, nur Anerkennung der Vertretungsberechtigung der für allgemeine Mitarbeit offenen Fachschaftsinitiativen durch das Studentenparlament) und nicht definierte Organisations- und Arbeitsstrukturen der „aktiven Mitglieder einer Fachschaftsinitiative“ eine effektive Kontrolle der sparsamen Verwendung der Beiträge der Studenten im Sinne des § 18 Abs. 2 des Berliner Hochschulgesetzes nicht erkennen.

23 Zudem verstößt § 5 Abs. 2, 4. Spiegelstrich der Erstattungsordnung gegen § 27 des Verwaltungsverfahrensgesetzes. Die Klägerin hat auch in der mündlichen Verhandlung nicht aufgezeigt, dass für ihr Erstattungsverfahren die Abnahme einer eidesstattlichen Versicherung durch Gesetz oder Rechtsverordnung zugelassen wäre. Davon unabhängig wird in der Pauschalität, mit der die Versicherung verlangt wird, dem Grundsatz der Subsidiarität der Versicherung an Eides statt nicht Rechnung getragen, da der Umstand tatsächlicher Betreuung durch Rechnungen und Zahlungsnachweise ohne weiteres und einfacher belegt werden kann. Letztendlich wären Täuschungshandlungen mit Hilfe fingierter Rechnungen auch ohne eine Versicherung an Eides Statt etwa unter dem Gesichtspunkt des Betruges strafbewehrt, eine darüber hinausgehende Strafbarkeit vermittelte eine in einem dafür unstatthaften Verfahren abgegebene eidesstattliche Versicherungen nicht.

24 Die Beklagte war auch nicht verpflichtet, die Erstattungsordnung gemäß der im Hinblick auf die Satzungsautonomie der Klägerin eng auszulegende Vorschrift des § 90 Abs. 1 Satz 3 des Berliner Hochschulgesetzes unter Auflagen oder teilweise zu genehmigen, da die Rechtsfehler der Ordnung dergestalt sind, dass zu deren Behebung der Klägerin eine Mehrzahl von Optionen verbleibt, einschließlich einer vollständigen Überarbeitung der Satzung auch unter Gesichtspunkten der Praktikabilität. In dieses Ermessen bei der Rechtssetzung dürfen weder die Beklagte noch das Verwaltungsgericht eingreifen.

25 Aus dem Umstand, dass kein Anspruch auf Bestätigung der Erstattungsordnung besteht, folgt, dass deren Bekanntmachung durch die Beklagte derzeit nicht geschuldet wird. Die Beklagte darf eine Satzung nicht bekannt machen, die mangels Bestätigung noch nicht wirksam ist und im Hinblick darauf, dass hier eine Genehmigung nicht vorgesehen ist, auch nicht rückwirkend in Kraft treten kann.

26 Der Kläger trägt gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens. Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruhen auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

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