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27 K 258.14•VG Berlin 27. Kammer, 2018-03-13, 27 K 258.14
27 K 258.14Tribunale amministrativo / Chamber 2713 mar 2018
1. Stellt die zuständige Landesmedienanstalt fest, dass ein Anbieter gegen die Bestimmungen des JMStV verstoßen hat, trifft sie die erforderlichen Maßnahmen gegenüber dem Anbieter. Für Veranstalter von privatem Rundfunk trifft die zuständige Landesmedienanstalt durch die KJM entsprechend den landesrechtlichen Regelungen die jeweilige Entscheidung.(Rn.57) 2. Die Entscheidung des KJM hinsichtlich eines medienrechtlichen Verstoßes muss hinreichend begründet werden. Ansonsten ist der Bescheid aufgrund formeller Fehler aufzuheben.(Rn.59) Die sachverständige Beurteilung jugendmedienschutzrelevanter Angebote erschöpft sich insoweit nicht in der abschließenden Entscheidung, sondern umfasst auch die ihr zugrundeliegenden Erwägungen, die demzufolge in der Begründung der KJM ihren Niederschlag finden müssen. Es handelt sich dabei um eine unvertretbare Aufgabe.(Rn.61) 3. Die objektivrechtliche Begründungspflicht der KJM dient zugleich der Sicherung der grundrechtlichen Positionen der betroffenen Rundfunkveranstalter und Telemedienanbieter. Sie haben Anspruch darauf, dass die KJM ihren Beschluss nach ausreichender Kenntnisnahme des zu beurteilenden Angebots unter Bekanntgabe ihrer wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen begründet. Fehlt eine solche Begründung, schlägt dies auf die Rechtmäßigkeit der Entscheidung der zuständigen Landesmedienanstalt durch.(Rn.66) 4. Grundsätzlich ist eine Bezugnahme auf die Begründung einer genannten Vorlage zulässig.(Rn.71) Gleichwohl reicht eine Begründung nicht, wenn es ihr an der gebotenen Bestimmtheit fehlt. Eine Bezugnahme auf eine Beschlussvorlage ist im Grundsatz nur zulässig, wenn dadurch eine klare und unmissverständliche Begründung des Beschlusses zu Stande kommt. Die Bezugnahme muss dem Beschluss der KJM oder dem diesen enthaltenden Protokoll durch eindeutige Formulierungen zu entnehmen sein.(Rn.72) 5. Ein Begründungsmangel kann nicht entsprechend § 46 VwVfG unbeachtlich sein, da diese Vorschrift bei absoluten Verfahrensfehlern keine Anwendung findet.(Rn.83)
Entscheidungsdatum: 2018-03-13
Aktenzeichen: 27 K 258.14
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2018:0313.VG27K258.14.00
Dokumenttyp: Urteil
Normen: § 5 Abs 1 JMStVtr, § 5 Abs 3 JMStVtr, § 5 Abs 4 JMStVtr, § 17 Abs 1 S 3 JMStVtr, § 20 Abs 1 JMStVtr ... mehr
Stellt die zuständige Landesmedienanstalt fest, dass ein Anbieter gegen die Bestimmungen des JMStV verstoßen hat, trifft sie die erforderlichen Maßnahmen gegenüber dem Anbieter. Für Veranstalter von privatem Rundfunk trifft die zuständige Landesmedienanstalt durch die KJM entsprechend den landesrechtlichen Regelungen die jeweilige Entscheidung.(Rn.57)
Die Entscheidung des KJM hinsichtlich eines medienrechtlichen Verstoßes muss hinreichend begründet werden. Ansonsten ist der Bescheid aufgrund formeller Fehler aufzuheben.(Rn.59) Die sachverständige Beurteilung jugendmedienschutzrelevanter Angebote erschöpft sich insoweit nicht in der abschließenden Entscheidung, sondern umfasst auch die ihr zugrundeliegenden Erwägungen, die demzufolge in der Begründung der KJM ihren Niederschlag finden müssen. Es handelt sich dabei um eine unvertretbare Aufgabe.(Rn.61)
Die objektivrechtliche Begründungspflicht der KJM dient zugleich der Sicherung der grundrechtlichen Positionen der betroffenen Rundfunkveranstalter und Telemedienanbieter. Sie haben Anspruch darauf, dass die KJM ihren Beschluss nach ausreichender Kenntnisnahme des zu beurteilenden Angebots unter Bekanntgabe ihrer wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen begründet. Fehlt eine solche Begründung, schlägt dies auf die Rechtmäßigkeit der Entscheidung der zuständigen Landesmedienanstalt durch.(Rn.66)
Grundsätzlich ist eine Bezugnahme auf die Begründung einer genannten Vorlage zulässig.(Rn.71) Gleichwohl reicht eine Begründung nicht, wenn es ihr an der gebotenen Bestimmtheit fehlt. Eine Bezugnahme auf eine Beschlussvorlage ist im Grundsatz nur zulässig, wenn dadurch eine klare und unmissverständliche Begründung des Beschlusses zu Stande kommt. Die Bezugnahme muss dem Beschluss der KJM oder dem diesen enthaltenden Protokoll durch eindeutige Formulierungen zu entnehmen sein.(Rn.72)
Ein Begründungsmangel kann nicht entsprechend § 46 VwVfG unbeachtlich sein, da diese Vorschrift bei absoluten Verfahrensfehlern keine Anwendung findet.(Rn.83)
Der Bescheid der Beklagten vom 28. Mai 2014 (Az. 92/2013) wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung i.H.v. 110 % des aufgrund des Urteils jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
1 Die Klägerin ist Inhaberin einer von ihr von der Beklagten erteilten medienrechtlichen Zulassung zur Veranstaltung des Fernsehvollprogramms „P...“. Sie wendet sich gegen die Beanstandung der Ausstrahlung der Sendung „t...“ (hier Beitrag zum Thema „Jugendgewalt“ mit einer Länge von etwa 3:30 Minuten) am 9. September 2013 (Montag) um 17.00 Uhr und die Festlegung einer Sendezeit zwischen 20.00 Uhr und 6.00 Uhr.
2 Der Bericht thematisierte einen aktuellen Übergriff auf einen jungen Mann, der am vorausgegangenen Wochenende vor einer Diskothek in R.../Bayern mit einem Faustschlag tödlich verletzt worden sei; das Motiv sowie der Täter seien unbekannt. Im Kontext des aktuellen Falles nahm der streitgegenständliche Bericht Bezug auf ähnlich gelagerte Fälle und warf die Frage auf, wie hart jugendliche Straftäter bestraft werden sollten. Ferner wurden Passanten befragt und ein Interview mit Deutschlands angeblich strengstem Jugendrichter geführt.
3 Zu dem Beitrag erhielt die Beklagte eine Zuschauerbeschwerde, die damit begründet wurde, dass insbesondere gezeigt werde, wie einer Frau, die mit Gesicht nach unten reglos auf dem Boden liege, mehrfach mit voller Gewalt auf den Hinterkopf getreten werde und dies selbst für einen Erwachsenen erschreckende Bilder seien.
4 Nach Anforderung eines Sendemitschnitts bei der Klägerin erstellte die Beklagte unter dem 15. Oktober 2013 eine Vorlage für die Prüfgruppe der Kommission für Jugendmedienschutz - KJM -. Die Vorlage gliederte sich nach einer einleitenden Tabelle, die insbesondere die Sendung „t...“, das Genre Magazin sowie Datum, Sendezeit und Dauer des Beitrages bezeichnete, in fünf Punkte. Sie stellte den Sachstand dar (unter 1.), beschrieb den Inhalt (unter 2.) und gab (unter 3.) das Prüfergebnis an („Die Sendung „t...“, ausgestrahlt bei P... am 09.09.2013 im Tagesprogramm [17.00 Uhr], verstößt gegen § 5 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 Nr. 2 JMStV“). Ferner führte sie (unter Punkt 4.) zur inhaltlichen Bewertung des Beitrags unter Berücksichtigung des § 5 Abs. 1 des Staatsvertrages über den Schutz der Menschenwürde und den Jugendschutz in Rundfunk und Telemedien (Jugendmedienschutz-Staatsvertrag - JMStV -) aus, der Beitrag enthalte schockierende Gewaltbilder, die hinsichtlich der Verarbeitungs- und Verstehensfähigkeit von Kindern unter 12 Jahren nachhaltig beeinträchtigend wirken könnten. Hierfür sprächen die in der Sendung eingespielten Videoaufnahmen, die die Misshandlung eines hilflosen Menschen anschaulich verdeutlichten. Bedenklich sei in diesem Zusammenhang, dass die Bilder der Gewalttat (mehrere Fußtritte auf den Kopf des Opfers anstatt der eigentlichen Gewalttat in Form eines Faustschlags) nichts mit dem aktuellen Ereignis zu tun hätten, jedoch werde aufgrund der Montage genau dieser Eindruck erweckt. Gewaltakte dieser Art ließen darauf schließen, dass sie jeden und zu jeder Zeit treffen könnten mit dem Ergebnis, dass sie verstärkt Ängste beim Betrachter erzeugten. Belastend wirkten auch die weiteren Delikte. Auch wenn zusätzliche Informationen zweifelsohne auf den Betrachter entlastend wirkten, bliebe gleichwohl auch hier der Eindruck, dass Vorfälle dieser Art zur Tagesordnung gehörten. Insofern sei der gesamte Beitrag geeignet, vorhandene Ängste beim Zuschauer zu verstärken oder solche auszulösen, was durch einzelne Stellungnahmen (Passanten, Jugendrichter) noch untermauert werde. Erschwerend komme hinzu, dass es sich bei den Tätern um Jugendliche handele, mit denen auch Kinder täglich Umgang pflegten. Ein Beispiel vermittele dem kindlichen/jugendlichen Zuschauer, dass selbst Erwachsene nicht in der Lage seien, Kinder vor derartig brutalen Übergriffen zu bewahren. Drastische und brutale Bilder könnten je nach spezifischer Gestaltung und Wirkungsintensität Zuschauer unter 12 Jahren übermäßig ängstigen und psychisch überfordern. Dies sei in dem vorliegenden Beitrag nach Auffassung der mabb der Fall. Schließlich traf die Vorlage (unter Punkt 5.) eine inhaltliche Bewertung des Beitrags unter Berücksichtigung von § 5 Abs. 6 JMStV, wonach diese Regelung vorliegend nicht anzuwenden sei, da die eingespielten Videoaufnahmen der Überwachungskamera nichts mit dem aktuellen Geschehen zu tun hätten und insofern überflüssig seien bzw. sogar den eigentlichen Tathergang aufgrund der o.g. Bildmontage verfälschten; die Einspielung diene demnach ausschließlich dazu, dem aktuellen Fall mehr Dramatik zu verleihen und die Schaulust des Betrachters zu bedienen. Diese Vorlage nebst dem Mitschnitt übersandte sie der Prüfgruppe mit der Bitte um Prüfung.
5 Die fünfköpfige Prüfgruppe der KJM, die gemäß dem Sitzungsbericht den Beitrag in voller Länge gesehen hatte, empfahl nach ihrer Prüfung am 23. Oktober 2013 einstimmig, die Platzierung der Sendung im Tagesprogramm als Verstoß gegen § 5 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 und 4 JMStV festzustellen und eine Beanstandung auszusprechen; eine Privilegierung gemäß § 5 Abs. 6 JMStV greife nicht. Mit Schreiben vom 20. November 2013 teilte die Beklagte der Klägerin diese Empfehlung mit und gab ihr Gelegenheit zur Stellungnahme. Nach Eingang der Stellungnahme vom 9. Dezember 2013, in der sich die Klägerin vornehmlich zu einer Nichtvorlagefähigkeit der Sendung äußerte, neben einer Einstellung des Verfahrens eine Einschaltung der Freiwilligen Selbstkontrolle Fernsehen e.V. - FSF
6 Auf ihrer Sitzung am 19. Februar 2014, an der zehn abstimmungsberechtigte Mitglieder teilnahmen und in der nach der Anwesenheitsliste Frau B... und Frau H... von der Gemeinsamen Geschäftsstelle sowie Herr S... von jugendschutz.net zugegen waren, fasste die KJM folgenden Beschluss:
7 Die KJM stellt fest, dass die P... mit der Ausstrahlung des Beitrags „t... (Jugendgewalt)“ am 09.09.2013 um 17:00 Uhr im Programm P... gegen § 5 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 und 4 Satz 2 JMStV verstoßen hat.
8 Die Ausstrahlung dieser Sendung ist zu beanstanden.
9 Für die Ausstrahlung der Sendung „t... (Jugendgewalt)“ wird eine Sendezeitbeschränkung für den Zeitraum zwischen 20:00 und 6:00 Uhr ausgesprochen.
10 Abstimmungsergebnis: 8 : 0 : 2
11 Gegen die Anbieterin wird gemäß § 24 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. § 5 Abs. 1 JMStV ein Bußgeld in Höhe von 3.000,- € verhängt.
12 Abstimmungsergebnis: 9 : 1 : 0.
13 In der zu dem Beschluss erstellten Niederschrift hieß es:
14 Bezugnehmend auf die in den Sitzungsunterlagen vorliegende Prüffallakte und die zugehörige Beschlussvorlage für die KJM fasst Frau B... den Verfahrensstand des Prüffalls zusammen.
15 Mehrheitlich machen sich die KJM-Mitglieder die in der Vorlage für die Prüfgruppe vom 15.10.2013 dargelegte Einschätzung der mabb unter der Berücksichtigung der Anhörung der Anbieterin hinsichtlich der Entwicklungsbeeinträchtigung für unter 12 Jährige zu eigen.
16 Zudem seien die Mitglieder nach Diskussion zu dem Ergebnis gekommen, dass die Sendung vorlagefähig sei.
17 Die Beklagte erließ sodann den angegriffenen Bescheid vom 28. Mai 2014. Dieser enthielt den Tenor:
18 Die Ausstrahlung der Sendung „t...“ (hier Beitrag zum Thema „Jugendgewalt“) am 09.09.2013 um 17.00 Uhr wird beanstandet.
19 Es wird eine Sendezeit zwischen 20.00 Uhr und 6.00 Uhr festgelegt.
20 Für die Bearbeitung werden Gebühren in Höhe von 250,-- Euro gemäß § 1 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1, § 2 Kostensatzung i.V.m. Nr. IV 8 des Verzeichnisses zur Kostensatzung erhoben.
21 Das Bußgeldverfahren wird weiterverfolgt, es ergeht ein gesonderter Bescheid.
22 Zur Begründung ist in dem Bescheid im Wesentlichen ausgeführt: Der Beitrag enthalte schockierende Gewaltbilder, die hinsichtlich der Verarbeitungs- und Verstehensfähigkeit von Kindern unter 12 Jahren nachhaltig beeinträchtigend wirken könnten. Drastische und brutale Bilder könnten je nach spezifischer Gestaltung und Wirkungsintensität Zuschauer unter 12 Jahren übermäßig ängstigen und psychisch überfordern. In dem vorliegenden Beitrag sei das nach Auffassung der KJM der Fall.
23 Der Beitrag nehme Bezug auf ein aktuelles Zeitgeschehen. § 5 Abs. 6 JMStV sei vorliegend allerdings nicht anzuwenden. Die eingespielten Videoaufnahmen der Überwachungskamera hätten nichts mit dem aktuellen Geschehen zu tun. Sie dienten ausschließlich dazu, dem aktuellen Fall mehr Dramatik zu verleihen und die Schaulust des Betrachters zu bedienen. Ein berechtigtes Interesse an dieser Form der Darstellung bestehe nicht.
24 Die KJM sei infolgedessen zu der mehrheitlichen Auffassung gekommen, dass die Sendung geeignet sei, die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen unter 12 Jahren zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit zu beeinträchtigen. Es liege ein Verstoß gegen § 5 Abs. 1 und 3 Nr. 2 JMStV vor, die Sendung hätte nicht vor 20.00 Uhr ausgestrahlt werden dürfen.
25 In ihrer Anhörung habe die Klägerin insbesondere ausgeführt, dass der in Rede stehende Beitrag nicht vorlagefähig gewesen sei, da es sich um eine Live-Sendung gehandelt habe. Bei einem möglichen Verstoß gegen den JMStV sei zunächst die FSF zu befassen. Das Nichtvorlegen der Sendung sei rechtsfehlerhaft und stelle zum derzeitigen Zeitpunkt ein absolutes Verfahrenshindernis dar.
26 Die KJM sei der Ansicht der Klägerin nicht gefolgt. Sie sei mehrheitlich zu der Auffassung gekommen, dass die Sendung nach § 20 Abs. 3 Satz 2 JMStV vorlagefähig sei. Das Argument, es habe sich um eine Live-Sendung gehandelt, trage nicht. Es habe sich insbesondere nicht um einen Beitrag gehandelt, der wegen seiner Aktualität sofort hätte ausgestrahlt werden müssen. Schließlich habe sich der Vorfall, der zum Anlass genommen worden sei, um generell mit Archivbildern über Jugendgewalt zu berichten, bereits am der Sendung vorangegangenen Wochenende ereignet.
27 Die Höhe der Gebühren richte sich nach dem Gebührentarif der Kostensatzung.
28 Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 17. Juni 2014 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor:
29 Die Zusammensetzung der KJM sei verfassungswidrig, sie verletze das Gebot der Staatsferne. Die vom Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung zum ZDF-Fernsehrat aufgestellten Grundsätze zur Staatsferne seien auf die KJM zu übertragen.
30 Die nach dem Abstimmungsergebnis von 8:0:2 mitgeteilten zwei Enthaltungen seien unzulässig gewesen. Dies bedeute ohne weiteres einen erheblichen Verfahrensfehler. Eine mathematische Rechtfertigung berücksichtige unzureichend den Sinn und Zweck des Sachverständigengremiums. Die sich enthaltenden Mitglieder hätten mit ihren sachverständigen Erwägungen die Meinungsbildung des gesamten Gremiums beeinflussen können.
31 Es liege eine Verletzung des Grundsatzes der Vertraulichkeit und Nichtöffentlichkeit vor. Nach § 24 RStV habe jede mit der Landesmedienanstalt verbundene Person, die Zugang und Kenntnis von den der allgemeinen Öffentlichkeit nicht zugänglichen Daten erhalte, diese vertraulich zu behandeln. Verstärkt werde dies für die KJM durch § 14 Abs. 6 Satz 2 JMStV. Der elementare Grundsatz der Vertraulichkeit beziehe sich bei einem beratenden Gremium wie der KJM insbesondere auf Beratung und Abstimmung über die behandelten Gegenstände und erhalte dadurch die Gestalt eines Gebots der Nichtöffentlichkeit. Dritte könnten unter Umständen etwa zur Einführung von Themen oder zwecks Sachauskünften hinzugezogen werden. Während des sich anschließenden Prozesses der Entscheidungsfindung, des Austausches der Standpunkte, des Abwägens der unterschiedlichen Argumente und abschließenden Abstimmung müssten die Mitglieder aber frei von jedwedem Einfluss sein. Dies sei wegen der Anwesenheit weiterer Personen nicht der Fall gewesen.
32 Es habe aus § 20 Abs. 3 JMStV folgend ein Verfahrenshindernis vorgelegen. Die KJM sei verpflichtet gewesen, die Sendung vor Erlass des angefochtenen Bescheides der FSF vorzulegen, da es sich um eine nichtvorlagefähige Sendung gehandelt habe. Dies gelte sowohl im Hinblick auf die Sendung „t...“ als Live-Ausstrahlung als Ganzes, auf die nach der gebotenen Auslegung des § 20 Abs. 3 JMStV abzustellen sei, als auch - hilfsweise - auf den einzelnen Beitrag. Dieser habe, wie im einzelnen dargestellt werde, frühestens neun Minuten vor Ausstrahlung fertig bei ihr vorgelegen, eine Prüfung durch die FSF innerhalb des verbleibenden Zeitraums sei ausgeschlossen gewesen.
33 Ferner sei die KJM ihrer Begründungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 3 und 4 JMStV nicht nachgekommen. Sie sei verpflichtet, eine eigene Begründung abzugeben, eine Bezugnahme auf die Begründung der Vorlage für die KJM-Prüfgruppe sei unzulässig. Dies gelte vorliegend insbesondere, da die Klägerin angesichts der fehlenden FSF-Vorlage explizit noch nichts zur Frage der Entwicklungsbeeinträchtigung vorgetragen habe. Neben der Frage, ob ihr vor einer eigenen Durch-Entscheidung nicht Gelegenheit zur Stellungnahme zu dieser Frage hätte gewährt werden müssen, hätte sich die KJM in ihrer eigenen Begründung hiermit auseinandersetzen müssen. Selbst wenn eine Bezugnahme zulässig wäre, sei die vorliegende nicht hinreichend eindeutig und konkret genug und auch nicht vollständig, da die Bezugnahme der KJM ausdrücklich nur im Hinblick auf die „Einschätzung (...) hinsichtlich der Entwicklungsbeeinträchtigung für unter 12-Jährige“ erfolgt sei. Dies sei keine Bezugnahme auf die wesentlichen tatsächlichen Gründe, wie z.B. den Sendungsinhalt, und könne auch nicht in eine pauschale Bezugnahme auch auf die Ausführungen zum Sachverhalt umgedeutet werden. Auch schweige die Begründung im Hinblick auf die Frage des berechtigten Interesses an der Darstellung nach § 5 Abs. 6 JMStV völlig. Das Berichterstattungsprivileg stelle als Ausnahme eines Verstoßes gegen § 5 Abs. 1 JMStV einen wesentlichen rechtlichen Grund dar, unter den es zu subsumieren gelte. Mit der Beifügung von nicht von der KJM beschlossenen Begründungselementen in dem angegriffenen Bescheid liege vor dem Hintergrund der Bindungswirkung nach § 17 Abs. 1 Satz 5 JMStV ein kompetenzwidriger Vollzug vor.
34 Der angeordneten Bindungswirkung stehe entgegen, wenn ein solcher Beschluss durch die Beklagte vollzogen werde, ohne dass sie Klarheit über die zugrunde zu legende Begründung habe. An einer solchen Klarheit fehle es, wenn die Beklagte nicht wisse oder nur vermuten könne, welche bindende KJM-Begründung sie zu vollziehen habe. Die Gemeinsame Geschäftsstelle habe mit Schreiben vom 27. Februar 2014 den gefassten Beschlusstenor übermittelt. Wann - insbesondere ob vor Bescheiderlass - der Auszug der Niederschrift der Sitzung an die Beklagte gesandt worden sei, sei nicht ersichtlich. Ungeachtet dessen enthalte die Niederschrift eine weitere Verweisung auf die Begründung der Vorlage für die Prüfgruppe, die als zeitlich vor der Anhörung der Klägerin unvollständig und zudem auch als Kettenverweisung unzulässig sei.
35 Wegen der nicht noch ergänzend durchgeführten Anhörung der Klägerin, die sich lediglich zur Vorlagefähigkeit geäußert und sich weitere Ausführungen für den Fall vorbehalten habe, liege auch ein Anhörungsverstoß vor.
36 Die Entscheidung der KJM und in der Folge der Bescheid seien auch deshalb rechtswidrig, weil die KJM-Mitglieder in ihrer Sitzung am 19. Februar 2014 die Sendung nicht bzw. nicht vollständig gesehen hätten. Es erscheine schon zweifelhaft, ob alle abstimmenden Mitglieder einen vollständigen Sendemitschnitt erhalten und ihn gesichtet hätten. Aus dem Protokoll zur Sitzung am 19. Februar 2014 ergebe sich dies nicht. Die Behauptung der Beklagten, dass die in besagter KJM-Sitzung anwesenden KJM-Mitglieder jeweils vor dieser Sitzung den Sendemitschnitt gesichtet hätten, sei unsubstantiiert. Die Beklagte habe nicht dargelegt, wann, wo und wie das jeweilige KJM-Mitglied den Sendemitschnitt gesichtet habe.
37 In der fehlenden Sichtung liege ein Verfahrensfehler der mangelnden Sachaufklärung. Denn das Wesen einer kollegialen Gremienentscheidung setze zwangsläufig eine vorherige vollständige Sachverhaltsermittlung und Information bzw. Befassung der Gremienmitglieder voraus. Dies gelte erst recht vorliegend, soweit die Bewertung der KJM als sachverständige Aussage qualifiziert werde. Als materiell-rechtliche Kehrseite erschüttere dieser Verfahrensfehler die sachverständige Äußerung selbst, weil sie schon aufgrund unvollständiger Sachverhaltsermittlung schlicht nicht plausibel sei.
38 Letztlich sei der Bescheid auch materiell rechtswidrig, da kein Verstoß gegen § 5 Abs. 1, Abs. 3 und 4 JMStV vorliege. Die Sendung sei nicht geeignet, Kinder und Jugendliche unter 12 Jahren in ihrer Entwicklung zu beeinträchtigen. Die Bewertung der KJM sei zwar eine sachverständige Äußerung, dieser fehle aber die Plausibilität. Für Sendungen mit der FSK-Kennzeichnung „Freigegeben ab zwölf Jahren“ sei gemäß § 5 Abs. 4 Satz 3 JMStV auch keine starre Sendezeit vorgegeben, sondern nur die Verpflichtung des Anbieters, bei der Wahl der Sendezeit dem Wohl jüngerer Kinder Rechnung zu tragen. Im Übrigen sei die Ausstrahlung um 17.00 Uhr jedenfalls aufgrund des Berichterstattungsprivilegs nach § 5 Abs. 6 JMStV zulässig gewesen.
39 Die Klägerin beantragt,
40 den Bescheid der Beklagten vom 28. Mai 2014 (Az. 92/2013) aufzuheben.
41 Die Beklagte beantragt,
42 die Klage abzuweisen.
43 Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Ausgestaltung der ZDF-Aufsichtsgremien sei nicht übertragbar, weil Fernsehrat und Verwaltungsrat intern beaufsichtigend tätig seien und so stetig Einfluss auf die Programmgestaltung ausübten; dagegen sei die KJM ein externes Aufsichtsgremium, das nur punktuell und nachträglich auf Rechtsverstöße reagieren könne und daher keinen andauernden Einfluss auf die Programmgestaltung nehme.
44 Der im Rahmen der Sendung „t...“ beanstandete Beitrag zur Jugendgewalt sei aus den im Bescheid dargelegten Gründen vorlagefähig gewesen. Die KJM habe ohne vorherige Befassung der FSF entscheiden können.
45 Den KJM-Mitgliedern sei rechtzeitig vor der Sitzung der Sendungsmitschnitt zugegangen, so dass davon auszugehen sei, dass die Mitglieder den Mitschnitt vor der Entscheidung vollumfänglich gesichtet hätten. Dieser sei mit Schreiben vom 12. Februar 2014 von der Gemeinsamen Geschäftsstelle an sie versandt worden. Zum Beweis, dass eine eigene Befassung mit dem streitgegenständlichen Angebot durch die Mitglieder der KJM (samt Sichtung des Beitrages und Lesen der Beschlussvorlage) im Vorfeld der Sitzung stattgefunden habe, werde als Beweis das Zeugnis der in der Sitzung am 19. Februar 2014 anwesenden KJM-Mitglieder angeboten.
46 Die Stimmenthaltungen führten nicht zur Aufhebung des Bescheides. Die Stimmverteilung stelle eine wirksame Mehrheitsentscheidung dar, da acht KJM-Mitglieder dem gefassten Beschluss zugestimmt hätten. Die spätere Änderung in der Geschäftsordnung der KJM zu einer Unzulässigkeit von Stimmenthaltungen stehe dem nicht entgegen.
47 Ein Anhörungsverstoß liege nicht vor. Die Klägerin sei zu einem möglichen Verstoß gegen § 5 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 und 4 JMStV angehört worden. Dass sie sich nicht zu einem möglichen Verstoß geäußert habe, sei ihre freie Entscheidung gewesen und ändere nichts an der ordnungsgemäßen Anhörung.
48 Eine Verletzung der Nichtöffentlichkeit und Verschwiegenheit sei nicht gegeben. Die drei sonstigen Anwesenden seien keine Dritten im Sinne der Geschäftsordnung der KJM gewesen. Auch seien sie schon aufgrund arbeitsvertraglicher Regelungen zur Verschwiegenheit verpflichtet. Die benannten gesetzlichen Vorgaben bezweckten den Schutz der Veranstalter, nicht den Schutz der KJM-Mitglieder dahingehend, ohne äußere Einflüsse frei diskutieren zu können.
49 Dem Begründungserfordernis sei die KJM gerecht geworden. Sie habe in zulässiger Weise auf die Beschlussvorlage der Beklagten Bezug genommen, die den Sachverhalt und die Gründe auf der Grundlage der Prüfgruppenbefassung und der Anhörung des Veranstalters enthalten habe. Ausweislich des KJM-Protokolls habe sie sich diese Beschlussvorlage zu eigen gemacht und somit ihren Beschluss hinreichend begründet. Ausdrücklich sei auch die „Anhörung der Anbieterin“ berücksichtigt worden. Die KJM habe auch hinreichend deutlich gemacht, dass sie nicht davon ausgegangen sei, dass das Berichterstattungsprivileg im vorliegenden Fall Anwendung finde. Ein kompetenzwidriger Vollzug liege nicht vor.
50 Aus den im Bescheid genannten Gründen bestehe kein Berichterstattungsprivileg zugunsten der Klägerin. Auch wenn es sich bei dem Beitrag um einen solchen des politischen Zeitgeschehens gehandelt habe, hätte das Problem der „Jugendgewalt“ auch ohne die Darstellung der Videoaufnahmen thematisiert werden können.
51 Schließlich sei der Bescheid auch in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden. Zum Vortrag der Klägerin, Sendungen, die für unter 12-Jährige entwicklungsbeeinträchtigend seien, könnten im Rahmen eines ihr zustehenden Beurteilungsspielraums auch vor 20.00 Uhr platziert werden, werde auf die entgegenstehende Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg verwiesen.
52 Zu beurteilen sei hinsichtlich der Nichtvorlagefähigkeit der Beitrag in „t...“. Dieser sei vorproduziert gewesen und nicht live gesendet. Er hätte der Selbstkontrolle zur Verfügung gestellt werden können. Die Vorlage und Prüfung einer Sendung vor der Ausstrahlung sei der Regelfall, die nachträgliche Kontrolle der Selbstkontrolle der Ausnahmefall.
53 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte sowie des Verwaltungsvorgangs der Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidung waren.
54 I. Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet.
55 1. Die Anfechtungsklage ist zulässig, sie ist insbesondere innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Bescheides und damit fristgemäß nach § 74 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - erhoben worden. Der Durchführung eines Widerspruchsverfahrens bedurfte es nach § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 7 Abs. 3 Halbs. 1, § 2 Nr. 7 Staatsvertrag über die Zusammenarbeit zwischen Berlin und Brandenburg im Bereich der Medien - MStV - nicht.
56 2. Die Anfechtungsklage ist auch begründet. Die Verwaltungsakte in dem angefochtenen Bescheid vom 28. Mai 2014 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
57 a. Rechtsgrundlage der angegriffenen medienaufsichtlichen Maßnahme ist § 20 Abs. 1 und 2 des Jugendmedienschutz-Staatsvertrages vom 10./27. September 2002 (Berlin GVBl. 2003 S. 69 ff.; Brandenburg GVBl. I 2003 S. 21 ff.) in der hier maßgeblichen, nämlich im Zeitpunkt der Bekanntgabe des angefochtenen Bescheides geltenden Fassung des Dreizehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrages vom 30. Oktober/20. November 2009 (Berlin GVBl. 2010 S. 39, 44; Brandenburg GVBl. I 2010 Nr. 8 S. 1, 12) - JMStV - i.V.m. § 58 Abs. 1 des Staatsvertrags über die Zusammenarbeit zwischen Berlin und Brandenburg im Bereich der Medien vom 29. Februar 1992 (Berlin GVBl. 1992 S. 150 ff.; Brandenburg GVBl. I 1992 S. 142 ff.) in der hier maßgeblichen Fassung des Fünften Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages über die Zusammenarbeit zwischen Berlin und Brandenburg im Bereich des Rundfunks vom 30. August/11. September 2013 (Berlin GVBl. S. 638 ff.; Brandenburg GVBl. I Nr. 41 S 1 ff.)
58 Zuständig ist nach § 20 Abs. 6 Satz 1 JMStV die Landesmedienanstalt des Landes, in dem die Zulassung des Rundfunkveranstalters erteilt wurde. Dies ist hier die Beklagte, die Medienanstalt Berlin-Brandenburg, von der der Klägerin die Sendeerlaubnis erteilt wurde. Stellt die Beklagte als nach dem JMStV zuständige Landesmedienanstalt - wie im vorliegenden Fall geschehen - fest, dass ein Veranstalter von privatem Rundfunk - wie hier die Klägerin, die Rundfunk in Form von Fernsehen veranstaltet
59 b. Der Entscheidung, die die Beklagte durch die KJM getroffen hat, liegt ein formeller Fehler zu Grunde, der zur Aufhebung des Bescheides führt.
60 Die KJM ist ihrer in § 17 Abs. 1 Satz 3 und 4 JMStV bestimmten Begründungspflicht nicht in genügender Weise nachgekommen.
61 § 17 JMStV enthält nähere Regelungen zum Verfahren der KJM, die sich aus zwölf Sachverständigen zusammensetzt (§ 14 Abs. 3 JMStV). Unter anderem ist ausdrücklich bestimmt, dass die KJM ihre Beschlüsse, die gegenüber den anderen Organen der zuständigen Landesmedienanstalt bindend und deren Entscheidungen zu Grunde zu legen sind (§ 17 Abs. 1 Sätze 5 und 6 JMStV), zu begründen hat (§ 17 Abs. 1 Satz 3 JMStV). In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 17 Abs. 1 Satz 4 JMStV). Die sachverständige Beurteilung jugendmedienschutzrelevanter Angebote erschöpft sich nicht in der abschließenden Entscheidung, sondern umfasst auch die ihr zugrundeliegenden Erwägungen, die demzufolge in der Begründung der KJM ihren Niederschlag finden müssen. Es handelt sich dabei um eine unvertretbare Aufgabe (vgl. BayVGH, Urteil vom 19. September 2013 - 7 B 12.2358 - juris Rn. 22; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2014 - OVG 11 B 10.12 - juris Rn. 83).
62 Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (Urteil vom 19. September 2013 - 7 B 12.2358 - juris Rn. 28 ff. m.w.N.) hat entschieden:
63 Es handelt sich bei der Begründungspflicht nicht um eine nur „wünschenswerte Vorgehensweise“ und „unnötige Förmelei“. Die Vertragsparteien des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags und der Gesetzgeber haben ihre Erfüllung explizit der KJM selbst auferlegt. Allein diese ist dazu berufen, die von ihr getroffene Entscheidung aufgrund ihrer sachverständigen Bewertung zu begründen. Auch die Begründung der Prüfgruppe oder der Begründungsvorschlag der Beklagten ersetzen die Begründung der KJM nicht, sofern nicht die KJM darauf ausdrücklich Bezug nimmt und hierdurch zu erkennen gibt, dass sie sich die Auffassung der Prüfgruppe oder der Beklagten zu eigen macht. ...
64 Die Begründungspflicht des § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV ist Teil der vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung geforderten gesetzlichen Rundfunkordnung zum Schutz der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geforderten Rundfunkfreiheit, die anders als Grundrechte sonst ihrem Träger nicht nur zum Zweck der Persönlichkeitsentfaltung und Interessenverfolgung eingeräumt ist, sondern auch der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung dient ... Sie soll zum einen die KJM dazu anhalten, den von ihr zu beurteilenden Sachverhalt sorgfältig zu ermitteln und diesen unter Berücksichtigung des Vorbringens des Anbieters in jugendschutzrechtlicher Hinsicht selbst sachverständig zu bewerten. Des Weiteren dient sie der Klarheit für die anderen Organe der zuständigen Landesmedienanstalt, denen gegenüber die Beschlüsse der KJM bindend sind und die sie einschließlich der Begründung ihren Entscheidungen zu Grunde zu legen haben (§ 17 Abs. 1 Sätze 5 und 6 JMStV).
65 Neben diesen objektiv-rechtlichen Funktionen dient die Begründung aber vor allem auch den Rechten der betroffenen Rundfunkveranstalter und der Anbieter von Telemedien. Die Pflicht der KJM, ihre Entscheidungen zu begründen und dabei die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, wurde ausdrücklich „mit Blick auf die Rechte der Betroffenen“, die eventuell gegen eine abschließende Entscheidung Rechtsschutz in Anspruch nehmen wollen, in die Regelung aufgenommen. ... Die Betroffenen können die Einschätzung der KJM als sachverständige Aussage im gerichtlichen Verfahren nur mit dem gleichen Aufwand in Frage stellen, der notwendig ist, um die Tragfähigkeit fachgutachtlicher Äußerungen zu erschüttern. Ist die Bewertung der KJM in diesem Sinn nicht entkräftet, so ist es dem Gericht verwehrt, seine eigene Bewertung an die Stelle der Bewertung der KJM zu setzen. ... Ohne Kenntnis der Gründe, auf die die KJM ihre Entscheidung stützt, kann der Betroffene diese jedoch nicht erschüttern. Er ist daher darauf angewiesen, zu erfahren, welche Gründe die KJM als sachverständiges Gremium zu ihrer Entscheidung bewogen haben.
66 Die objektivrechtliche Begründungspflicht der KJM dient damit zugleich der Sicherung der grundrechtlichen Positionen der betroffenen Rundfunkveranstalter und Telemedienanbieter. Sie haben Anspruch darauf, dass die KJM ihren Beschluss nach ausreichender Kenntnisnahme des zu beurteilenden Angebots unter Bekanntgabe ihrer wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen begründet. ... Fehlt eine solche Begründung, schlägt dies auf die Rechtmäßigkeit der Entscheidung der zuständigen Landesmedienanstalt durch.
67 Eine Verletzung der Begründungspflicht führt zur Rechtswidrigkeit des daraufhin ergangenen Bescheides (vgl. BayVGH, Urteil vom 19. September 2013 - 7 B 12.2358 - juris Rn. 27; VG Berlin, Urteil vom 3. Mai 2012 - VG 27 A 19.07 - juris Rn. 43).
68 Die KJM hat in ihrer Begründung - nach der (wohl) erfolgten Genehmigung der Niederschrift der Sitzung vom 19. Februar 2014 (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 3 GVO-KJM i.d.F. nach Änderung vom 7. März 2012) - ausgeführt:
69 „Mehrheitlich machen sich die KJM-Mitglieder die in der Vorlage für die Prüfgruppe vom 15.10.2013 dargelegte Einschätzung der mabb unter der Berücksichtigung der Anhörung der Anbieterin hinsichtlich der Entwicklungsbeeinträchtigung für unter 12 Jährige zu eigen.“
70 Gemessen an den obigen Maßstäben genügt dieser zu dem KJM-Beschluss in der Niederschrift enthaltene Satz den Anforderungen an eine hinreichende Begründung nicht.
71 Grundsätzlich ist eine Bezugnahme auf die Begründung der genannten Vorlage nach den obigen Ausführungen zulässig. Auch ist vorliegend mit der Bezugnahme allein auf eine einzelne Vorlage (vom 15. Oktober 2013) keine Kettenverweisung gegeben. Ferner findet sich - als Voraussetzung für die Wirksamkeit der Bezugnahme - in der Begründung der KJM der Ansatz des Sichzueigenmachens.
72 Gleichwohl reicht die Begründung nicht hin. Es fehlt ihr an der gebotenen Bestimmtheit. Eine Bezugnahme auf eine Beschlussvorlage ist im Grundsatz (nur) zulässig, wenn dadurch eine klare und unmissverständliche Begründung des Beschlusses zu Stande kommt. Die Bezugnahme muss dem Beschluss der KJM (Plenum oder Prüfausschuss) oder dem diesen enthaltenden Protokoll durch eindeutige Formulierungen zu entnehmen sein (vgl. OVG Münster, Urteil vom 17. Juni 2015 - 13 A 1215/12 - juris Rn. 46). Diesen Anforderungen ist vorliegend nicht genügt. Die als Begründung genutzte bezugnehmende Formulierung ist nicht aus sich heraus in einem eindeutigen Sinne zu verstehen.
73 Die Bezugnahme ist in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB aus der Perspektive des Empfängerhorizontes so auszulegen, wie ihre Adressaten nach den ihnen bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen ihren materiellen Gehalt unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen müssen; die hierdurch gegebene Begründung ist hinreichend bestimmt, wenn sie sich unzweifelhaft erkennen lässt (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 29. April 2014 - 2 A 10894/13 - juris Rn. 39 und - zu § 37 VwVfG - BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 - 8 C 18.16 - juris Rn. 14). So liegt es hier nicht.
74 Die Beklagte hat dem Beschluss und der Begründung der KJM den Inhalt ihres Bescheides vom 28. Mai 2014 entnommen, wie sie in ihrem Schriftsatz vom 23. Juli 2015, Seite 7 f., darstellt. Sie versteht den Inhalt des Beschlusses an dieser Stelle so, dass sich die KJM-Mitglieder „die in der Vorlage für die Prüfgruppe vom 15.10.2013 dargelegten Einschätzungen der mabb“ zu eigen gemacht hätten, mithin die gesamten Beurteilungen der Beklagten. Dies erscheint nach dem Wortlaut zunächst nachvollziehbar.
75 Die Klägerin (Schriftsatz vom 8. Dezember 2014, Seite 6) versteht die Bezugnahme hingegen dahin, dass sich „die in der Vorlage für die Prüfgruppe vom 15.10.2013 dargelegte(n) Einschätzung der mabb ... hinsichtlich der Entwicklungsbeeinträchtigung für unter 12 Jährige“ zu eigen gemacht werde, mithin nicht der Sendungsinhalt, die Gründe für die Ablehnung des Nachrichtenprivilegs und die Wiedergabe der Einlassung der Klägerin. Nach dem Wortlaut der Sitzungsniederschrift ist auch diese Lesart bei unbefangenem Sprachverständnis vertretbar.
76 Die sich somit in ihrer Reichweite ergebene Unklarheit des Begründungs- und Bezugnahmesatzes wird eindrucksvoll bestätigt durch die weiteren Ausführungen der Beklagten, die an anderer Stelle (Schriftsatz vom 23. Juli 2015, Seite 15) gerade den Satzteil der „Entwicklungsbeeinträchtigung für unter 12 Jährige“ betont. Denn sie lässt sich dahin ein (Schriftsatz vom 6. Dezember 2016, Seite 7), der Satz bedeute nicht, dass „die KJM ihrerseits die Anhörung bezüglich der Entwicklungsbeeinträchtigung berücksichtigt hat, sondern vielmehr, dass die mabb bei ihrer diesbezüglichen Einschätzung die Anhörung der Klägerin berücksichtigt hat“. Letzteres kann indes nicht der Fall sein, da die Anhörung erst mit Schreiben vom 20. November 2013 und damit zeitlich nach dem Erstellen der benannten Vorlage vom 15. Oktober 2013 erfolgte. Das hier vorgetragene Verständnis der Beklagten zugrundegelegt wäre die Begründung der KJM eindeutig unzutreffend und im Ergebnis nicht umsetzbar gewesen. In jedem Fall ist damit aber auch auf die Perspektive des Empfängerhorizontes der hiesigen Beklagten abgestellt eine Konfusion in der Begründung der KJM festzustellen.
77 Die maßgebliche Begründung zum Beschlusstenor - mit Ausnahme der näheren Ausführungen zu einer Vorlagefähigkeit nach § 20 Abs. 3 Satz 2 JMStV - erschöpft sich in diesem einen Satz. Eine konkrete Zuordnung zu den fünf Punkten der Ausführungen in der Vorlage für die Prüfgruppe vom 15. Oktober 2013 findet sich nicht. Auch ist in dieser Vorlage das von der KJM benutzte Wort „Einschätzung“ kein Teil einer Abschnittsüberschrift. Bei einem Abstellen auf die „Entwicklungsbeeinträchtigung“ könnte eine Bezugnahme auf die dort unter „5. Inhaltliche Bewertung des Beitrags unter Berücksichtigung des § 5 Abs. 6 JMStV“ (d.h. zu dem Berichterstattungsprivileg) enthaltenen Ausführungen ausscheiden und die Begründung wäre in diesem Punkt defizitär. Auch ist in der Vorlage unter „3. Prüfergebnis“ ausgeführt:
78 Die Sendung „t...“, ausgestrahlt bei P... am 09.09.2013 im Tagesprogram (17.00 Uhr), verstößt gegen § 5 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 Nr. 2 JMStV.
79 Die KJM hat in ihrem Beschluss hingegen von diesem Wortlaut abweichend nur einen Verstoß „des Beitrags ´t... (Jugendgewalt)´“ festgestellt.
80 Im Übrigen ist im Unterschied zu der in Bezug genommenen Vorlage für die Prüfgruppe vom 15. Oktober 2013 im Beschlusstenor nicht lediglich auf § 5 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 Nr. 2 JMStV, sondern auch auf § 5 Abs. 4 Satz 2 JMStV abgestellt worden, so dass auch eine inhaltliche Abweichung nicht ohne Weiteres ausgeschlossen ist. § 5 Abs. 4 Satz 2 JMStV bestimmt, dass Gleiches (wie in Satz 1) gilt, wenn eine entwicklungsbeeinträchtigende Wirkung auf Kinder oder Jugendliche unter 16 Jahren zu befürchten ist, wenn das Angebot nur zwischen 22 Uhr und 6 Uhr verbreitet oder zugänglich gemacht wird. Soweit die Beklagte die Benennung dieser Bestimmung als redaktionelles Versehen wertet, wie sich aus der übrigen Bezugnahme auf unter 12-Jährige ergebe (Schriftsatz vom 23. Juli 2015, Seite 15), ist auf die Bindungswirkung des Beschlusses der KJM für die Beklagte zu verweisen (im Bescheid ist im Übrigen auf Abs. 4 Satz 2 abgestellt [dort Seite 4 zu Punkt 5 und 6, wenn auch mit einer Sendezeitbeschränkung ab 20.00 Uhr]). Auch vor diesem Hintergrund hätte sich eine klärende Nachfrage vor dem Bescheiderlass am 28. Mai 2014 aufgedrängt.
81 Die dem Begründungssatz nachfolgenden Ausführungen in der Niederschrift zu einer Diskussion, ob es sich bei dem Angebot um eine nichtvorlagefähige Sendung handele, und zur Frage der Bußgeldhöhe helfen zur Klärung der obigen Frage der Bestimmtheit nicht weiter. Gleiches gilt für den letztlich verabschiedeten Beschlusstenor, der sich etwa zu § 5 Abs. 6 JMStV nicht verhält.
82 Der somit in hohem Maße zu Mehrdeutigkeiten und Unklarheiten führende Begründungssatz der KJM vermag danach auch in der notwendigen Auslegung eine klare und eindeutige Begründung des Beschlusses nicht darzustellen. Zwar kann vermutet werden, welche vielleicht die zutreffende Interpretation des verschachtelten und mit mehrfachen Bezügen versehenen Satzes sein mag, ein im Hinblick auf seine Bindungswirkung und seine Funktion der Rechtewahrung des Betroffenen geboten eindeutigen Inhalt kann ihm aber nicht entnommen werden.
83 Der sich aus dem oben Ausgeführten ergebende Begründungsmangel ist nicht entsprechend § 46 VwVfG unbeachtlich. Denn § 46 VwVfG findet keine Anwendung auf absolute Verfahrensfehler (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 46 Rn. 20). Um einen solchen absoluten Verfahrensfehler handelt es sich vorliegend, weil der Gesetzgeber einerseits die Entscheidungskompetenz für die abschließende Beurteilung von Angeboten nach dem JMStV (§ 16 Satz 1 JMStV) der KJM als schon nach ihrer gesetzlichen Besetzung mit besonderem Sachverstand ausgestattetem Gremium übertragen hat, so dass nicht nur die von diesem Gremium getroffene Entscheidung, sondern auch die vom Gesetz verlangte Begründung dieser Entscheidung unvertretbar ist, und andererseits nach der Konzeption des JMStV die KJM nur verwaltungsintern als Organ der jeweils zuständigen Landesmedienanstalt, jedoch nicht als Verfahrensbeteiligter im Sinne des § 13 VwVfG tätig wird. Damit ist das Vorliegen einer vom Entscheidungsgremium - also der KJM - stammenden Begründung essentiell für die Rechtmäßigkeit einer von der jeweiligen Landesmedienanstalt erlassenen Aufsichtsmaßnahme nach dem JMStV, ohne dass letztere auf das Verfahren der KJM Einfluss nehmen kann (vgl. OVG Münster, Urteil vom 17. Juni 2015 - 13 A 1215/12 - juris Rn. 54; VG Berlin, Urteil vom 19. Juni 2012 - VG 27 A 70.08 - juris Rn. 21; zur Sicherung grundrechtlicher Positionen durch die objektivrechtliche Begründungspflicht der KJM vgl. BayVGH, Urteil vom 19. September 2013 - 7 B 12.2358 - juris Rn. 31).
84 Aufgrund des vorliegenden Begründungsmangels des Beschlusses der KJM vom 19. Februar 2014 ist die von der Beklagten gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2, § 20 Abs. 1, Abs. 4 JMStV getroffene Entscheidung rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihrem Anspruch auf fehlerfreie Gestaltung des Verwaltungsverfahrens.
85 c. Im Übrigen leidet diese Beanstandung auch an einem materiell-rechtlichen Mangel. Denn es ist die sinngemäße Behauptung der Beklagten nicht erwiesen, der Beitrag sei geeignet, die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen unter 12 Jahren zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit zu beeinträchtigen, nämlich übermäßig ängstigend, weil sich die Bilder der dargebotenen Gewaltakte in das Gedächtnis eines Kindes „einbrennen“ und es nachhaltig ängstigen und verstören könnten.
86 Der Erlass einer Beanstandung durch die Beklagte aufgrund einer Entscheidung der KJM setzt gemäß § 20 Abs. 1 JMStV die Feststellung eines Verstoßes eines Anbieters gegen Bestimmungen des Jugendmedienschutz-Staatsvertrages voraus. Hier kommt allein ein Verstoß der Klägerin gegen § 5 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 und 4 JMStV in Betracht. Nach § 5 Abs. 1 JMStV haben Anbieter, sofern sie Angebote verbreiten oder zugänglich machen, die geeignet sind, die Entwicklung von Kindern oder Jugendlichen zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit zu beeinträchtigen, dafür Sorge zu tragen, dass Kinder oder Jugendliche der betroffenen Altersstufe sie üblicherweise nicht wahrnehmen. Der Anbieter kann seiner Pflicht aus § 5 Abs. 1 JMStV dadurch entsprechen, dass er die Zeit, in der die Angebote verbreitet oder zugänglich gemacht werden, so wählt, dass Kinder und Jugendliche der betroffenen Altersstufe üblicherweise die Angebote nicht wahrnehmen (§ 5 Abs. 3 Nr. 2 JMStV). Bei Filmen, die nach § 14 Abs. 2 des Jugendschutzgesetzes unter 12 Jahren nicht freigegeben sind, ist bei der Wahl der Sendezeit dem Wohl jüngerer Kinder Rechnung zu tragen (§ 5 Abs. 4 Satz 3 JMStV).
87 Die Annahme eines Verstoßes gegen § 5 JMStV unterliegt vollständiger gerichtlicher Kontrolle. Ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum kommt der KJM bei der Feststellung der Eignung eines Angebots zur Beeinträchtigung der Entwicklung von Kindern und Jugendlichen nicht zu (BVerwG, Urteil vom 31. Mai 2017 - 6 C 10.15 - juris Rn. 33 f.).
88 Es kann nicht festgestellt werden, dass die Klägerin mit der Ausstrahlung des im Bescheid angeführten ´t...´-Beitrages zum Thema „Jugendgewalt“ am 9. September 2013 um 17.00 Uhr gegen § 5 Abs. 1 JMStV verstoßen hat. Dabei kann dahinstehen, ob es sich bei einem einzelnen Beitrag um ein Angebot (zum Begriff: § 3 Abs. 2 Nr. 1 JMStV) im Sinne des Jugendmedienschutz-Staatsvertrages handelt. Denn die Kammer ist jedenfalls nicht überzeugt davon, dass die Ausstrahlung des Beitrags geeignet gewesen ist, die Entwicklung von Kindern im Alter bis zu 12 Jahren zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit zu beeinträchtigen (vgl. dazu BVerwG a.a.O. Rn. 36).
89 (1) Da die KJM die Feststellung eines Verstoßes gegen die Bestimmungen des Jugendmedienschutz-Staatsvertrages als sachverständiges Gremium trifft, deren Mitglieder nach § 14 Abs. 6 Satz 1 JMStV weisungsunabhängig sind, sind ihren Entscheidungen zugrunde liegenden Wertungen bei ihrer gerichtlichen Überprüfung als sachverständige Aussagen anzusehen (BVerwG a.a.O. Rn. 35).
90 Die Wertungen, die den mit dem angefochtenen Bescheid umgesetzten Beschlüssen der KJM vom 19. Februar 2014zugrunde liegen, sind nicht als sachverständige Aussagen und damit als Beweis dafür verwertbar, dass der Beitrag geeignet ist, die Entwicklung von Kindern im Alter bis zu 12 Jahren zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit zu beeinträchtigen. Denn diese Wertungen leiden an einem entscheidenden Mangel. Es ist davon auszugehen, dass den Mitgliedern der KJM, die an der Fassung der genannten Beschlüsse beteiligt waren, die für die sachverständige Beurteilung der Wirkung des Beitrags auf die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen notwendige Tatsachengrundlage gefehlt hat.
91 Grundlage jeder sachverständigen Äußerung ist die Wahrnehmung des Lebenssachverhaltes, auf den sie sich bezieht. Sie verschafft dem Sachverständigen Kenntnis von den tatsächlichen Voraussetzungen, auf denen seine sachverständigen Äußerungen basieren. Ist - wie bei einem hier in Rede stehenden Verstoß gegen § 5 JMStV - die Wirkung eines Medienangebotes auf Kinder und Jugendliche sachverständig zu beurteilen, besteht die Tatsachengrundlage, die dieser Äußerung zugrunde zu legen ist, in der Kenntnis des zu beurteilenden Medienangebots (vgl. VG Berlin, Urteil vom 25. September 2012 - VG 27 K 139.09 - juris Rn. 46).
92 Tatsachengrundlage für die sachverständige Beurteilung der Wirkung des hier in Rede stehenden Beitrags auf Kinder und Jugendliche ist dessen Kenntnis. Diese Kenntnis kann den Mitgliedern der KJM, die an den genannten Beschlüssen der KJM mitgewirkt haben, vorliegend nicht zugesprochen werden. Es kann offen bleiben, ob diese KJM-Mitglieder vor jenen Entscheidungen jeweils einen Mitschnitt der gesamten Sendung oder auch nur des Beitrags tatsächlich erhalten haben und überhaupt zur Kenntnis nehmen konnten, da die entsprechende Absendung für die Sitzung am 19. Februar 2014 nach dem Vorbringen der Beklagten erst am 12. Februar 2014 erfolgte und damit unter Berücksichtigung der Postlaufzeit und des dazwischen liegenden Wochenendes nur ein kleines Zeitfenster gegeben war. Denn es ist jedenfalls nicht davon auszugehen, dass die betreffenden KJM-Mitglieder den Mitschnitt vor den Entscheidungen selbst angesehen, mithin den Beitrag vorher zur Kenntnis genommen haben. Konkrete Anhaltspunkte für eine vorherige Sichtung des Mitschnitts durch besagte KJM-Mitglieder sind nicht vorhanden.
93 (2) Dem Verwaltungsvorgang der Beklagten, insbesondere dem Protokoll der KJM-Sitzung vom 19. Februar 2014, lässt sich nicht entnehmen, dass die betreffenden KJM-Mitglieder den Mitschnitt vor den Entscheidungen selbst angesehen hätten.
94 Aus den im gerichtlichen Verfahren von der Beklagten in Kopie vorgelegten Schreiben des KJM-Mitglieds S... vom 2. Juni 2015 und des KJM-Mitglieds A... vom 25. Juni 2015 ergibt sich nicht, dass wenigstens diese beiden KJM-Mitglieder den Mitschnitt vor den Entscheidungen angesehen hätten. Diese Schreiben enthalten - wie die Beklagte in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat - Schilderungen, wie die KJM-Mitglieder R... und F... für gewöhnlich Prüffälle für KJM-Sitzungen vorbereiten, insbesondere Sendemitschnitte sichten, mithin Darstellungen üblicher Abläufe der Vorbereitung solcher Sitzungen durch diese KJM-Mitglieder. Hingegen sagen die allgemein gehaltenen, insbesondere teilweise vage formulierten (z.B. der Passus „am letzten oder vorletzten Arbeitstag“ im Schreiben vom 25. Juni 2015) Erklärungen nichts darüber aus, ob die KJM-Mitglieder R... und F... auch im vorliegenden Fall so verfahren sind. Mit anderen Worten besagen die Schreiben nicht, dass die KJM-Mitglieder R... und F... einen Mitschnitt des hier im Streit stehenden Beitrags oder der gesamten Sendung vor den betreffenden Entscheidungen der KJM gesichtet haben.
95 Der sinngemäße Hilfsbeweisantrag der Beklagten, Beweis zu erheben darüber, dass eine eigene Sichtung des streitgegenständlichen Angebots durch die an der Beschlussfassung in der Sitzung vom 19. Februar 2014 beteiligten KJM-Mitglieder im Vorfeld dieser Sitzung stattgefunden hat, durch Vernehmung der in besagter Sitzung anwesenden, schriftsätzlich im Einzelnen benannten KJM-Mitglieder als Zeugen, ist abzulehnen. Dieser Beweisantrag ist unzulässig, da es sich bei ihm um einen bloßen Ausforschungsbeweisantrag handelt. Die Behauptung der Beklagten, die betreffenden Mitglieder der KJM hätten den umstrittenen Beitrag vor der genannten Sitzung gesichtet, stellt eine ohne greifbare Anhaltspunkte ins Blaue hinein aufgestellte Behauptung dar (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15. März 2013 - 2 B 22.12 - juris Rn. 19, und vom 14. Juni 2005 - 2 B 108.04 - juris. Rn. 9). Das prozessuale Verhalten der Beklagten lässt den Schluss zu, dass sie nicht weiß, ob besagte KJM-Mitglieder den Beitrag vor der Sitzung gesichtet haben, sondern lediglich vermutet, dass es sich so verhält (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 86 Rn. 12). Die Beklagte hat nicht mitgeteilt, woher sie weiß, dass die betreffenden KJM-Mitglieder den Beitrag jeweils vor der Sitzung gesichtet haben, mithin die Quelle ihres scheinbaren Wissens nicht benannt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. März 2000 - 9 B 518.99 - juris Rn. 10). Sie hat ihre hier in Rede stehende, pauschale Behauptung, die die Klägerin in zulässiger Weise bestritten hat, auch nicht in zeitlicher und räumlicher Hinsicht konkretisiert. Trotz diesbezüglicher gerichtlicher Auflagen hat sie nicht angegeben, wann und wo die betreffenden KJM-Mitglieder den Beitrag im Vorfeld der Sitzung gesichtet haben sollen. Zu derlei Angabe ist die Beklagte nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 138 Abs. 1 der Zivilprozessordnung - ZPO - verpflichtet gewesen. Danach haben die Beteiligten ihre Erklärungen über tatsächliche Umstände u.a. vollständig abzugeben. Zu den tatsächlichen Umständen des vorliegenden Falles gehören auch die Umstände, ob und gegebenenfalls woher die Beklagte weiß, dass die betreffenden KJM-Mitglieder den Beitrag vor der Sitzung gesichtet haben. Diese Umstände fallen in die Wissens- und Einflusssphäre der Beklagten. Die Beklagte ist hinsichtlich der vorherigen Sichtung des Beitrags durch die KJM-Mitglieder nicht auf Vermutungen angewiesen, sondern kann und muss wissen, ob eine solche Sichtung erfolgt ist. Die betreffenden KJM-Mitglieder sind verpflichtet, der Beklagten Entsprechendes zu offenbaren. Die KJM ist im vorliegenden Fall als Organ der Beklagten tätig geworden (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 2 JMStV). Die Mitglieder der KJM üben bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag ein öffentliches Amt aus. Bei den betreffenden Informationen handelt es sich um dienstliches Wissen der KJM-Mitglieder, die an besagter Beschlussfassung beteiligt waren. Die vorherige Sichtung des Beitrags hat zu den dienstlichen Pflichten dieser KJM-Mitglieder gehört, da die Kenntnis des Beitrags Voraussetzung für die sachverständige Beurteilung der Wirkung desselben auf die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen ist (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 8. August 2013 - OVG 6 S 27.13 - juris Rn. 5, und vom 13. März 2013 - OVG 6 S 4.13 - juris Rn. 15 f.). Der Angabe der betreffenden Umstände steht nicht entgegen, dass die KJM aus Sachverständigen besteht (§ 14 Abs. 3 Satz 1 JMStV) und dass die Mitglieder der KJM bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag nicht an Weisungen gebunden sind (§ 14 Abs. 6 Satz 1 JMStV). Denn diese Angaben beeinträchtigen die KJM-Mitglieder weder in ihrer Eigenschaft und Tätigkeit als Sachverständige noch in ihrer Weisungsfreiheit bei der Erfüllung ihrer genannten Aufgaben.
96 Unter den gegebenen Umständen, insbesondere der zuletzt genannten, ins Blaue hinein aufgestellten und unsubstantiierten Behauptung der Beklagten, hat die Kammer auch keine Veranlassung, von Amts wegen durch die Vernehmung der betreffenden KJM-Mitglieder als Zeugen Beweis darüber zu erheben, ob diese den Beitrag vor der Sitzung angesehen haben (vgl. Kopp/Schenke a.a.O.).
97 (3) Entgegen der Auffassung der Beklagten kann nicht davon ausgegangen werden, dass die betreffenden KJM-Mitglieder den Beitrag vor den in Rede stehenden Entscheidungen der KJM gesichtet haben. Es kann dahinstehen, ob keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass diese KJM-Mitglieder den Beitrag vorher nicht gesehen haben. Denn es ist nicht mangels gegenteiliger Anhaltspunkte, d.h. ohne weiteres, anzunehmen, dass Mitglieder der KJM, die an einer Entscheidung der KJM mitgewirkt haben, das betreffende Angebot vor der Entscheidung tatsächlich in Augenschein genommen haben, wenn ihnen - wie hier unterstellt wird - vor der Entscheidung ein Mitschnitt des Angebots übersandt worden ist (a.M. VG München, Urteil vom 16. April 2015 - M 17 K 13.1601 - juris Rn. 59 f., und VG Hannover, Urteil vom 8. Juli 2014 - 7 A 4679/12 - juris Rn. 51 ff., die die Frage der - vorherigen - Sichtung des Angebots durch die entscheidenden KJM-Mitglieder ohne Begründung als verfahrensrechtliche Frage ansehen). Das Fehlen konkreter Anhaltspunkte für die Nichtsichtung des Angebots lässt nicht zuverlässig darauf schließen, dass die betreffenden KJM-Mitglieder den ihnen übersandten Mitschnitt des Angebots vor der Entscheidung tatsächlich in Augenschein genommen haben, zumal die Übersendung des Mitschnitts ihnen lediglich die Möglichkeit zur Inaugenscheinnahme des Angebots gibt. An dieser Beurteilung ändert es nichts, dass KJM-Mitglieder verpflichtet sind, ein Angebot in Augenschein zu nehmen, bevor sie über dieses entscheiden. Das Bestehen dieser Pflicht lässt nicht den verlässlichen Schluss darauf zu, dass ihr im Einzelfall auch genügt worden ist. Das von der Beklagten angeführte Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 29. April 2014 - 2 A 10894/13 - (juris insbesondere Rn. 44 f.) steht dieser Bewertung schon deswegen nicht entgegen, weil dieses Urteil nicht Entscheidungen der KJM, sondern Entscheidungen der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) betrifft. Entscheidungen der ZAK zugrunde liegende Wertungen sind bei ihrer gerichtlichen Überprüfung nicht als sachverständige Aussagen anzusehen.
98 Dies gilt nach Auffassung der Kammer umso mehr, als die zuständige Landesmedienanstalt es selbst in der Hand hat, die Sichtung eines Angebots durch die KJM-Mitglieder, die an der Entscheidung der KJM über das Angebot mitwirken, im Verwaltungsverfahren zu dokumentieren. Es mag letztlich auf sich beruhen, ob - wofür einiges spricht (z.B. dass den Entscheidungen der KJM zugrunde liegenden Wertungen bei ihrer gerichtlichen Überprüfung als sachverständige Aussagen anzusehen sind und dass eine medienaufsichtliche Beanstandung eines Angebots den Anbieter in seinem Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG betrifft) - diese Landesmedienanstalt verpflichtet ist, die betreffenden, in ihre Wissens- und Einflusssphäre fallenden Umstände im Verwaltungsverfahren als aktenführungspflichtige Behörde zu dokumentieren. Denn jedenfalls ist sie in ihrem eigenen Interesse gehalten, dies zu tun (z.B. um für den Fall späterer Rechtsstreitigkeiten vorzusorgen). Die vorherige Sichtung des Angebots durch die die Entscheidung treffenden KJM-Mitglieder ist - wie oben ausgeführt - unerlässliche Grundlage für sachverständige Aussagen der KJM. Bei solchen Aussagen handelt es sich um ein von der Landesmedienanstalt, als deren Organ die KJM bei der Entscheidung handelt, selbst geschaffenes Beweismittel für Tatsachen, für die die Landesmedienanstalt die Beweislast trägt. Derartige Aussagen dienen als Beweismittel zumindest für Tatsachen, die das Tatbestandsmerkmal „… geeignet …, die Entwicklung von Kindern oder Jugendlichen zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit zu beeinträchtigen, …“ des § 5 Abs. 1 JMStV erfüllen. Die betreffenden Tatsachen stellen Tatsachen dar, die die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts begründen, der in Umsetzung der Entscheidung der KJM zu erlassen ist.
99 Es ist unerheblich, dass die Mitglieder der Prüfgruppe der KJM am 23. Oktober 2013 den Beitrag vor der Sitzung der KJM angesehen haben. Denn die Sichtung des Beitrags durch die Mitglieder dieser Gruppe ersetzt nicht die eigene unmittelbare Wahrnehmung desselben durch die Mitglieder der KJM, die an der Fassung der mit dem angefochten Bescheid umgesetzten Beschlüsse der KJM vom 19. Februar 2014 beteiligt waren. Insbesondere kann eine bei den Mitgliedern der Prüfgruppe möglicherweise vorhandene Kenntnis des Beitrags den betreffenden Mitgliedern der KJM, mithin des Sachverständigengremiums, das letztere Entscheidungen traf, nicht zugerechnet werden (vgl. zum Ganzen VG Berlin, Urteil vom 25. September 2012 a.a.O. Rn. 51 ff.). Im Übrigen wurde von der KJM auch nicht Bezug auf die Prüfung der Prüfgruppe vom 23. Oktober 2013, sondern auf die Vorlage für die Prüfgruppe vom 15. Oktober 2013 genommen.
100 Die Kammer hat gemäß dem Vorstehenden keine Veranlassung, weiter aufzuklären, ob der Beitrag geeignet ist, die Entwicklung von Kindern im Alter bis zu zwölf Jahren zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit zu beeinträchtigen, insbesondere ob er solche Kinder nachhaltig ängstigen und verstören könnte.
101 d. Nach alledem kann dahinstehen, ob die weiteren von der Klägerin geltend gemachten formellen und materiellen Mängel vorliegen.
102 e. Nachdem die Kammer die Beanstandung des von der Beklagten angenommenen Verstoßes der Klägerin gegen § 5 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 und 4 JMStV mit diesem Urteil aufgehoben hat, ist auch die Gebührenerhebung auf der Grundlage von § 35 Abs. 11 des Rundfunkstaatsvertrages i.V.m. § 1 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1, § 2 der Satzung zur Erhebung von Kosten im Bereich des privaten Rundfunks vom 9. Oktober 2009, Abl. S. 2518 - Kostensatzung - i.V.m. Nr. IV.8 des Verzeichnisses zur Kostensatzung aufzuheben. Der Gebührentatbestand ist nicht (mehr) erfüllt. Ein Verstoß gegen Bestimmungen des JMStV und/oder die Anordnung einer Maßnahme auf Grundlage des JMStV wie in Nr. IV.8 des Verzeichnisses zur Kostensatzung für die Gebührenerhebung gefordert, wurde nicht wirksam festgestellt. Ergänzend wird darauf hingewiesen, dass sich im Beschluss der KJM vom 19. Februar 2014 keine Festsetzung von Gebühren nach der Kostensatzung findet (s.a. § 2 Abs. 3 der Kostensatzung), sondern nur eine Festsetzung der Bußgeldhöhe; auch die in der Niederschrift benannte Vorlage für die Prüfgruppe vom 15. Oktober 2013 enthält zu ersterem keine Ausführungen.
103 II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.
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