OVG Berlin-Brandenburg Der 11. Senat — 2026-08-07 — OVG 11 S 34/26 — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2026-08-07

Aktenzeichen: OVG 11 S 34/26

ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2026:0807.OVG11S34.26.00

Dokumenttyp: Beschluss

Leitsatz

Zur Unzulässigkeit der Antragsänderung im Beschwerdeverfahren gemäß § 146 Abs. 4 VwGO.

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 12. Juni 2026 wird verworfen.

Die Kosten der Beschwerde trägt die Antragstellerin.

Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 3.125 EUR festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 12. Juni 2026 - VG 5 L 84/26 - abzuändern und die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 23. Februar 2026, hilfsweise der Klage VG 5 K 672/26 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 5. Februar 2026 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. Juni 2026 hinsichtlich der Ziffern 2 und 3 des Widerspruchsbescheides anzuordnen, hilfsweise wiederherzustellen,

hat keinen Erfolg, denn sie ist unzulässig.

1. Soweit sich die Antragstellerin gegen die durch Ziffer 2 des Widerspruchsbescheides vom 16. Juni 2026 umformulierte Androhung eines Zwangsgeldes wendet, fehlt es bereits an der für jedes Rechtsmittel erforderlichen Beschwer der Antragstellerin.

a. Dabei steht insoweit der Grundsatz, dass eine erstmalige Antragstellung, eine Antragserweiterung oder eine sonstige Antragsänderung im Beschwerdeverfahren nach § 146 Abs. 4 VwGO nicht statthaft ist, da dieses ausschließlich der Überprüfung der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5, § 80 a und § 123 Abs. 1 VwGO ergangenen Beschlüsse des Verwaltungsgerichts auf ihre Richtigkeit dient (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. September 2007 - OVG 9 S 29.07 - juris Rn. 6; Beschluss vom 11. September 2009 - OVG 5 S 23.09 - juris Rn. 5; Beschluss vom 19. Juli 2011 - OVG 11 S 42.11 - juris Rn. 4; Beschluss vom 24. September 2013 - OVG 12 S 82.13 - BA S. 3; Beschluss vom 29. Oktober 2018 - OVG 11 S 39.18 - juris Rn. 22; Beschluss vom 28. Dezember 2020 - OVG 4 S 37/20 - juris Rn. 2; Beschluss vom 19. Juni 2025 OVG 3 S 33/25 - juris Rn. 1), einer Einbeziehung der durch den Widerspruchsbescheid erfolgten Änderung in die Antragstellung nicht entgegen, denn insoweit liegt eine Erweiterung oder ein Austausch des Streitgegenstandes im Beschwerdeverfahren nicht vor.

Der Streitgegenstand für eine Klage (Hauptsache) besteht aus der erstrebten Rechtsfolge, die im Klageantrag zum Ausdruck kommt und dem Klagegrund, d.h. dem Sachverhalt, aus dem sie sich ergeben soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. August 2011 - 8 C 15.10 - juris Rn. 20; Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 2.12 - juris Rn. 12; Urteil vom 22. September 2016 - 2 C 17.15 - juris 10). Für die Anfechtungsklage - wie hier - ist begehrte Rechtsfolge die Aufhebung des Verwaltungsakts und Klagegrund der Sachverhalt, aus dem sich die begehrte Rechtsfolge ergibt, mithin die behauptete Rechtswidrigkeit des erlassenen Verwaltungsakts und die Rechtsverletzung des Klägers (vgl. Hissnauer, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 121 Rn. 46 m.w.N.). Streitgegenstand des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO ist demgegenüber die Frage, ob ein bestimmter Verwaltungsakt (in seiner aktuellen Fassung) sofort vollzogen werden kann oder nicht (vgl. OVG Bautzen, Beschluss vom 15. Januar 2001 - 1 BS 333/00 - juris Rn. 6; VGH München, Beschluss vom 22. Januar 2013 - 1 CS 12.2709 - juris Rn. 15; Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: Juli 2025, VwGO § 80 Rn. 368).

Nach dem in § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zum Ausdruck kommenden Grundsatz der prozessualen Einheit von Ausgangs- und Widerspruchsbescheid mit der Folge, dass erst der Widerspruchsbescheid dem Verwaltungsakt die für die gerichtliche Kontrolle maßgebliche Gestalt und Begründung gibt und der ursprüngliche Bescheid und der Widerspruchsbescheid somit eine einheitliche Verwaltungsentscheidung darstellen (BVerwG, Urteil vom 27. September 1989 - 8 C 88.88 - juris Rn. 11; Urteil vom 25. Februar 2010 - 2 C 22.09 - juris Rn. 24; Urteil vom 23. August 2011 - 9 C 2.11 - juris Rn. 20; OVG Münster, Beschluss vom 16. Dezember 2009 - 12 A 2365/09 - juris Rn. 4), ist - jedenfalls soweit der Widerspruchsbescheid keine selbständige erstmalige Beschwer enthält - von einem identischen Streitgegenstand der Anfechtungsklage und auch des Aussetzungsverfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO auszugehen, wenn der Kläger/Antragsteller den erst im Laufe des gerichtlichen Verfahrens ergangenen Widerspruchsbescheid einbezieht. Vielmehr stellt § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO klar, dass für die Prüfung des Ausgangsbescheides stets die Gestalt maßgeblich ist, die dieser durch den Widerspruchsbescheid erhalten hat und entzieht den Parteien insoweit die Dispositionsbefugnis über den Streitgegenstand (BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2016 - 8 C 5.15 - juris Rn. 23).

Eine solche gestaltgebende Wirkung des Widerspruchsbescheides ist hier im Hinblick auf die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 gegeben. Eine eigenständige erstmalige Beschwer liegt insoweit hingegen nicht vor. Der Tenor des Widerspruchsbescheides macht das zwar nicht explizit deutlich. Vielmehr liest sich die Ziffer 2 wie eine neue Regelung. In der Begründung (Seite 7) stellt der Antragsgegner aber ausdrücklich klar, dass er damit lediglich die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 des Ausgangsbescheides neu fassen wollte. Es ging ihm dabei, wie den Ausführungen auf Seite 8 des Widerspruchsbescheides zu entnehmen ist, um die Behebung der vom Verwaltungsgericht im Beschluss vom 12. Juni 2026 formulierten Bedenken an der Bestimmtheit der Zwangsgeldandrohung, wonach unklar sei, ob sich diese auf die Pflicht zur Erhaltung der Teiche oder auf die Pflicht, dies zu belegen, beziehe.

Auch der Passus in dieser neugefassten Zwangsgeldandrohung „für den Fall, dass sie nicht spätestens ab dem 01.07.2026 Maßnahmen ergreift, welche den Erhalt der S. Teiche 1, 3, 6, 7 und 8/8a (Gemarkung L., Fluren X und Y) sicherstellen“ ist nicht als Neuerlass einer die entsprechende Handlungspflicht begründenden Verfügung zu verstehen.

Bei Verwaltungsakten kommt es für die Ermittlung ihres Inhalts nach den entsprechend anzuwendenden Auslegungsregeln der §§ 133, 157 BGB wie bei empfangsbedürftigen Willenserklärungen nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden, sondern auf den objektiven Erklärungsinhalt an. Maßgeblich ist, wie der Empfänger die Erklärung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der für ihn erkennbaren Umstände verstehen musste. Dabei ist vom Wortlaut der Erklärung auszugehen und deren objektiver Gehalt unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts zu ermitteln. Unklarheiten gehen zu Lasten der Behörde (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. September 1999 - 2 C 22.98 - juris Rn. 20; Urteil vom 27. Juni 2012 - 9 C 7.11 - juris Rn. 18; Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 - juris Rn. 27; Beschluss vom 23. Januar 2018 - 8 B 30.17 - juris Rn. 7; Urteil vom 20. März 2024 - 6 C 8.22 - juris Rn. 17; Beschluss vom 13. Januar 2026 - 4 B 6.25 - juris Rn. 6).

Hier sprechen maßgeblich der Verfahrensablauf und die Begründung des Widerspruchsbescheides dafür, dass mit der fraglichen Formulierung in Ziffer 2 lediglich die ausdrückliche Beschreibung der mit dem Zwangsgeld durchzusetzenden Maßnahme beabsichtigt gewesen ist. Denn nachdem das Verwaltungsgericht im Beschluss vom 12. Juni 2026 den Standpunkt vertreten hatte, die Pflicht zur Erhaltung der B. Teiche sei bereits bestandskräftig durch die Nebenbestimmung 3.5.3 des Planfeststellungsbeschlusses vom 12. Oktober 2018 geregelt, so dass es einer erneuten Regelung nicht bedurft hätte, hat sich der Antragsgegner diesen Rechtstandpunkt zu eigen gemacht, wie er mit der Aufhebung der Ziffer 1 des Ausgangsbescheides deutlich gemacht hat, weil diese „wiederholende Verfügung schlicht überflüssig“ gewesen sei (Seite 4 des Widerspruchsbescheides). Die umfangreichen Ausführungen der Begründung im Widerspruchsbescheid zu Ziffer 2 lassen keine abweichende Zielrichtung erkennen, sondern stellen lediglich eine ausführliche Darstellung der aus Sicht des Antragsgegners relevanten Rechtsgrundlagen im Abschlussbetriebsplan und der Nebenbestimmung 3.5.3 für die mit dem Zwangsgeld durchzusetzende Handlungspflicht dar.

Auch der Umstand, dass der Antragsgegner in Ziffer 4 des Widerspruchsbescheides die sofortige Vollziehung auch der Ziffer 2 trotz der nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 16 VwVGBbg kraft Gesetzes bestehenden sofortigen Vollziehbarkeit angeordnet hat, spricht angesichts der vorgenannten Aspekte nicht zwingend dafür, in Ziffer 2 auch eine Verfügung in der Sache und nicht nur eine Handlung im Vollstreckungsverfahren zu sehen.

b. Die Zulässigkeit eines Rechtsmittels setzt grundsätzlich das Vorliegen einer Beschwer des Rechtsmittelführers voraus (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1969 - IV C 83.66 - juris Rn. 11; OVG Greifswald, Beschluss vom 1. April 2026 - 2 M 175/26 OVG - juris Rn. 10). Der Antragstellerin fehlt bereits die sog. formelle Beschwer, also dass die angegriffene Entscheidung hinter ihrem gestellten Antrag zurückgeblieben ist. Vielmehr hat die Antragstellerin erstinstanzlich in Bezug auf die Zwangsgeldandrohung obsiegt, denn das Verwaltungsgericht hat insoweit die aufschiebende Wirkung angeordnet. Dass im Tenor des Beschlusses vom 12. Juni 2026 die Ziffer 2 des Bescheides vom 5. Februar 2026 genannt ist, ist ein Schreibfehler. Aus der Begründung (Seite 9 des Beschlusses) wird zweifelsfrei deutlich, dass die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 des Ausgangsbescheides wegen der mangelnden Bestimmtheit angeordnet wird.

Diese gerichtlich angeordnete aufschiebende Wirkung besteht zugunsten der Antragstellerin weiterhin. Allein der Erlass des Widerspruchsbescheides beendet - ungeachtet seiner gestaltgebenden Wirkung - diesen Zustand nicht. Nach § 80b Abs. 1 Satz 1 VwGO endet die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs und der Anfechtungsklage (erst) mit der Unanfechtbarkeit oder, wenn die Anfechtungsklage im ersten Rechtszug abgewiesen worden ist, drei Monate nach Ablauf der gesetzlichen Begründungsfrist des gegen die abweisende Entscheidung gegebenen Rechtsmittels. Dies gilt nach Satz 2 auch, wenn die aufschiebende Wirkung durch das Gericht wiederhergestellt oder angeordnet worden ist. Die durch richterliche Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO angeordnete aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wirkt danach - ebenso wie die gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO kraft Gesetzes bestehende aufschiebende Wirkung - bis zur Bestandskraft des angefochtenen Verwaltungsaktes fort, sofern - was hier nicht Fall ist - die richterliche Anordnung nicht ausdrücklich bis zum Erlass des Widerspruchsbescheides befristet wurde (vgl. OVG Weimar, Beschluss vom 3. Dezember 1998 - 3 EO 119/97 - juris Rn. 26; OVG Münster, Beschluss vom 29. Juni 2011 - 8 B 558/11 - juris Rn. 4; OVG Schleswig, Beschluss vom 17. März 2025 - 6 MB 3/25 - juris Rn. 19; Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: Juli 2025, VwGO § 80 Rn. 119 und 536). Die vom Antragsgegner mit der Neufassung der Zwangsgeldandrohung bewirkte Gestaltänderung des angegriffenen Bescheides könnte wegen der bindenden gerichtlichen Aussetzungsentscheidung nur im Wege des Abänderungsverfahrens nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO zu einer Beseitigung der angeordneten aufschiebenden Wirkung führen (vgl. VGH München, Beschluss vom 29. Januar 2003 - 23 CS 02.3176 - juris Rn. 17 f.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 22. Juli 2003 - 7 ME 104/03 - juris Rn. 11; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 17. Aufl. 2026, § 80 Rn. 126; Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: Juli 2025, VwGO § 80 Rn. 530).

c. Für den Fall, dass der Antragsgegner einen Abänderungsantrag nach § 80 Abs. 7 VwGO stellen sollte, wird das Verwaltungsgericht zu prüfen haben, ob die Änderung durch den Widerspruchsbescheid ausreicht, nunmehr die Erfolgsaussichten der Anfechtungsklage zur Zwangsgeldandrohung zu verneinen und die Anordnung der aufschiebenden Wirkung aufzuheben.

Aus Sicht des Senats spricht bereits Überwiegendes dafür, dass es an der Grundvoraussetzung einer Verwaltungsvollstreckung nach § 3 VwVGBbg fehlt. Denn ein unanfechtbarer oder sofort vollziehbarer Verwaltungsakt, der zu einer Handlung, Duldung oder Unterlassung verpflichtet, liegt bezogen auf einen Erhalt oder eine Bespannung der P. Teiche im Moment nicht vor.

Entgegen der vom Verwaltungsgericht im Beschluss vom 12. Juni 2026 vertretenen Auffassung kann eine Vollstreckung nicht auf die Nebenbestimmung 3.5.3 des Planfeststellungsbeschlusses „Gewässerherstellung des T. Sees“ vom 12. Oktober 2018 gestützt werden. Abgesehen davon, dass es der in Satz 1 formulierten Vorgabe, nach der die „F. Teiche … bis zur Realisierung einer angemessenen Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahme in ihrer Funktion als Feuchtbiotop zu erhalten“ sind, an der für eine Verwaltungsvollstreckung erforderlichen Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfGBbg) fehlt, weil - auch unter Heranziehung der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses (Seite 81) - unklar bleibt, nach welchen prüfbaren Kriterien von einer (Nicht-)Erfüllung dieser Auflage auszugehen wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.87 - juris Rn. 29; Urteil vom 18. April 1997 - 8 C 43.95 - juris Rn. 35; Urteil vom 14. November 2012 - 9 C 13.11 - juris Rn. 11), kann sie schon deshalb nicht als Grundlage einer Zwangsgeldandrohung und festsetzung herangezogen werden, weil sie nicht mehr besteht.

Vielmehr wurde sie - worauf die Antragstellerin zutreffend hinweist - durch den nachfolgenden Beschluss vom 29. Februar 2024 zur Ergänzung und Änderung des Planfeststellungsbeschlusses vollständig ersetzt, wie schon die einleitende Formulierung „Die Nebenbestimmung 3.5.3 wird wie folgt gefasst:“ deutlich macht. An die Stelle der allgemeinen Verpflichtung, die Teiche zu erhalten, ist die Vorgabe getreten, für einen vorgegebenen Zeitraum auf eine Befüllung der Teiche zu verzichten und die darauf eintretende Entwicklung der Teiche zu beobachten. Weder der Tenor des Beschlusses vom 29. Februar 2024 noch dessen Begründung lassen in der erforderlichen Klarheit erkennen, dass - wie das Verwaltungsgericht meint - die ursprüngliche Fassung der Nebenbestimmung weiterhin bestehen bleiben sollte. Das Erfordernis hinreichender Bestimmtheit gilt als Ausprägung des Rechtsstaatsgebots (Art. 20 Abs. 3 GG) auch für die Änderung eines Verwaltungsakts einschließlich seiner Begründung (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 - juris Rn. 35). An der vom Antragsgegner selbst gewählten Fassung des Tenors im Änderungsbeschluss muss er sich festhalten lassen, denn Unklarheiten gehen - wie dargelegt - zu Lasten der Behörde. Außerdem macht der ausgesprochene Vorbehalt, über weitere erforderliche Maßnahmen zu entscheiden, sofern sich herausstellen sollte, dass die Teiche ohne eine Bespannung nicht in einen selbstregulierenden Zustand übergingen, deutlich, dass selbst aus Sicht des Antragsgegners nicht automatisch eine Pflicht der Antragstellerin greifen sollte, die Bespannung der Teiche vorzunehmen, sondern vielmehr eine erneute eigenständige Bewertung erfolgen sollte.

Für die nachfolgenden Beschlüsse vom 17. März 2025 und 1. August 2025 zur Ergänzung und Änderung des Planfeststellungsbeschlusses gilt nichts anderes, da auch diese die jeweils zuvor bestehenden Regelungen der Nebenbestimmung 3.5.3 vollständig ersetzt haben. Nachdem die Regelung des letzten Beschlusses vom 1. August 2025 mit dem 31. Oktober 2025 ausgelaufen ist, ohne dass der Antragsgegner eine Folgeregelung erlassen hat, und er auch die Ziffer 1 des Bescheides vom 5. Februar 2026 ersatzlos aufgehoben hat, ist keine in einem Verwaltungsakt geregelte Verpflichtung der Antragstellerin auszumachen, den Erhalt der C. Teiche sicherstellende Maßnahmen zu ergreifen.

Klarstellend weist der Senat angesichts der Argumentation des Antragsgegners darauf hin, dass hierfür auch nicht auf den „Abschlussbetriebsplan Tagebau D., rückwärtige Bereiche“ zurückgegriffen werden könnte. Die Passage auf Seite 31, es würden „außerhalb der Landinanspruchnahme … Maßnahmen durchgeführt, die im Zusammenhang mit bergbaulicher Beeinflussung erforderlich sind. Hierzu gehören: … Rekonstruktion der Brauchwasserversorgungsanlage für die Gemeinde M. und Bespannung der Tonteiche …“, dürfte untauglich sein, daraus unmittelbar eine mit Vollstreckungsmaßnahmen durchsetzbare Handlungspflicht der Antragstellerin abzuleiten. Dagegen spricht hier jedenfalls maßgeblich, dass der Abschlussbetriebsplan nach der Zulassungsentscheidung des Bergamtes vom 1. Februar 1996 auf weitere Konkretisierung der einzelnen Maßnahmen angelegt war. Denn gemäß der Nebenbestimmung I.03. sind die im Abschlussbetriebsplan konzipierten grundsätzlichen Maßnahmen der Wiedernutzbarmachung einschließlich wasserwirtschaftlicher Maßnahmen in Sonderbetriebsplänen zu konkretisieren und auf deren Grundlage durchzuführen. Außerdem lässt sich der Regelung nicht hinreichend deutlich entnehmen, ob damit - wie bei der Rekonstruktion der Brauchwasseranlage - eine einmalige oder dauerhafte, auch nach Jahrzehnten noch geschuldete wiederholte Bespannung der Teiche gemeint sein soll.

2. Soweit sich die Antragstellerin auch gegen die in Ziffer 3 des Widerspruchsbescheides ausgesprochene Verpflichtung wendet, bis zum 2. Juli 2026 zu belegen, dass Maßnahmen zum Erhalt der G. Teiche Z ergriffen wurden, handelt es sich hingegen um eine im Beschwerdeverfahren unzulässige Antragserweiterung.

Denn bei dieser Bestimmung handelt es sich um eine eigenständige, neue Regelung der Nachweispflicht. Zwar war eine entsprechende Vorgabe (verknüpft mit einer Fristsetzung bis 2. März 2026) schon in Ziffer 1 des Ausgangsbescheides vom 5. Februar 2026 enthalten. Diese hat das Verwaltungsgericht jedoch wegen Ablaufs der bestimmten Frist als durch Zeitablauf im Sinne des § 43 Abs. 2 VwVfG erledigt angesehen. Dementsprechend hat der Antragsgegner auch diesen Teil der Ziffer 1 des Ausgangsbescheides klarstellend mit Ziffer 1 des Widerspruchsbescheides aufgehoben. Mit Ziffer 3 des Widerspruchsbescheides nimmt der Antragsgegner nunmehr einen neuen Anlauf, die Vorlage von Nachweisen anzuordnen. Der Widerspruchsbescheid umfasst insoweit eine selbständige neue Beschwer.

Diese hat die Antragstellerin richtigerweise ausdrücklich mit ihrem Schriftsatz vom 13. Juli 2026 zum Gegenstand ihrer beim Verwaltungsgericht anhängigen Klage VG 5 K 672/26 gemacht. Beschwerderechtlich handelt es sich aber um einen anderen, weiteren Streitgegenstand, der noch nicht vom Verwaltungsgericht behandelt worden ist und nicht in die Beschwerde einbezogen werden kann, sondern zunächst zum Gegenstand eines erstinstanzlichen Eilrechtsschutzverfahrens hätte gemacht werden müssen.

Angesichts des Umstands, dass auch die nunmehr bestimmte Frist 2. Juli 2026 abgelaufen ist, ohne dass daran irgendeine Sanktionsandrohung geknüpft wäre, dürfte allerdings wiederum von einer Erledigung durch Zeitablauf auszugehen sein.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).