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Landesverfassungsgericht Schleswig-Holstein — LVerfG 4/23 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2024-02-02

Aktenzeichen: LVerfG 4/23

ECLI: ECLI:DE:LVGSH:2024:0202.LVERFG4.23.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: Art 28 Abs 1 S 1 GG, Art 28 Abs 1 S 2 GG, § 6 Abs 2 GemO SH, § 16g Abs 2 Nr 6 GemO SH, § 16g Abs 5 S 2 GemO SH ... mehr

Leitsatz

Aus dem Demokratieprinzip folgt der Grundsatz der gleichen Mitwirkungsbefugnis der Mitglieder der jeweiligen kommunalen Vertretungen. Die rechtliche Gleichheit des Vertretungsmandats ist jedoch nicht schrankenlos, sondern kann durch andere Rechtsgüter von Verfassungsrang etwa die Funktionsfähigkeit der Vertretungen begrenzt werden. (Rn.78) (Rn.83)
Wenn und soweit aus der Arbeit der Fraktionen ihren Mitgliedern Vorteile erwachsen, die sie nicht nur für die Mitwirkung in der Fraktion, sondern auch für ihre eigene politische Arbeit nutzen können, ist dies im Hinblick auf die fraktionslosen Vertretungsmitglieder auszugleichen. (Rn.89)
Der Gesetzgeber schuldet grundsätzlich keine Begründung und keinen Nachweis eines Regelungsbedürfnisses, sondern ein verfassungsgemäßes Gesetz. Greift das Gesetz in verfassungsrechtliche Rechtspositionen ein, genügt es regelmäßig, dass es objektiv durch sachliche Gründe gerechtfertigt ist. (Rn.138)
Dem Grundgesetz und der Landesverfassung lassen sich keine Vorgaben dahingehend entnehmen, dass auf kommunaler Ebene Bürgerbegehren oder Bürgerentscheide stattfinden müssen. Es besteht deshalb kein Anspruch auf die Einführung oder Beibehaltung direktdemokratischer Elemente auf kommunaler Ebene. Entscheidet sich der Gesetzgeber für ihre Einführung, hat er bei der Ausgestaltung einen großen Spielraum. (Rn.162) (Rn.170) (Rn.182)

Tenor

Die Anträge werden verworfen, soweit sie gegen Art. 1 Nr. 1 Buchstabe b und Buchstabe f sowie gegen Art. 2 Nr. 1 Buchstabe a und Buchstabe e gerichtet sind.
Im Übrigen werden die Anträge abgelehnt.

Gründe

1 Die Normenkontrollanträge sind darauf gerichtet, Art. 1 Nr. 1 und Nr. 2 sowie Art. 2 Nr. 1 und Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften vom 24. März 2023 (GVOBl. S. 170) für verfassungswidrig und nichtig zu erklären. Durch Art. 1 Nr. 1 und Art. 2 Nr. 1 dieses Gesetzes wurden die in der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein (Gemeindeordnung , GVOBl. 2003, S. 57), zuletzt geändert durch Verordnung vom 27. Oktober 2023 (GVOBl. S. 514), bzw. der Kreisordnung für Schleswig-Holstein (Kreisordnung , GVOBl. 2003, S. 94), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. Juli 2023 (GVOBl. S. 308), enthaltenen Regelungen über Bürgerentscheide und Bürgerbegehren modifiziert. Durch Art. 1 Nr. 2 und Art. 2 Nr. 2 des Gesetzes wurden die in der Gemeindeordnung vorgegebenen Mindestzahlen der Mitglieder einer Fraktion in Gemeindevertretungen mit 31 oder mehr Gemeindevertreterinnen und Gemeindevertretern und in den Kreistagen jeweils von zwei auf drei angehoben.

2 1. Die bis zum Inkrafttreten des angegriffenen Gesetzes geltende Vorschrift der Gemeindeordnung zur Regelung der Mindestzahl der Mitglieder einer Fraktion in Gemeindevertretungen lautete wie folgt:

§ 32a

Fraktionen

(1) Gemeindevertreterinnen und Gemeindevertreter können sich durch Erklärung gegenüber der oder dem Vorsitzenden der Gemeindevertretung zu einer Fraktion zusammenschließen. Die Mindestzahl der Mitglieder einer Fraktion beträgt zwei.

[…]

3 Die bis zum Inkrafttreten des angegriffenen Gesetzes geltende Vorschrift der Kreis-ordnung zur Regelung der Mindestzahl der Mitglieder einer Fraktion in Kreistagen lautete wie folgt:

§ 27a

Fraktionen

(1) Kreistagsabgeordnete können sich durch Erklärung gegenüber der oder dem Vorsitzenden des Kreistages zu einer Fraktion zusammenschließen. Die Mindestzahl der Mitglieder einer Fraktion beträgt zwei.

[…]

4 Im November 2022 brachten die Fraktionen von CDU und Bündnis 90/Die Grünen den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften (LT-⁠Drucksache 20/377) in den Landtag ein. Der Entwurf sah vor, dass „die Gemeindevertretung in Gemeindevertretungen mit 31 oder mehr Gemeindevertreterinnen und Gemeindevertretern“ bzw. der Kreistag in der Hauptsatzung regeln können sollte, dass die Mindestzahl der Mitglieder einer Fraktion drei beträgt. Damit werde einer seit längerem erhobenen Forderung aus dem kommunalen Bereich entsprochen, die auf die Straffung der Arbeit der Vertretungen in den Gemeinden und Kreisen abziele. Die Zunahme von Wahlvorschlägen habe infolge des Fehlens einer verfassungsrechtlich auch weiterhin nicht realisierbaren kommunalen Sperrklausel in der Folge zu einer Steigerung der Zahl der Fraktionen in größeren Städten und Gemeinden geführt. Als Folge einer solchen Entwicklung werde eine zunehmende Belastung des kommunalen Ehrenamtes, insbesondere durch sehr lange Sitzungen der Vertretungen, beklagt.

5 Im Rahmen einer somit angezeigten gesetzlichen Anpassung erweise sich eine starre gesetzliche Regelung im Sinne einer verbindlichen Anhebung der Fraktionsmindeststärke in Körperschaften mit größeren Vertretungen als nicht zielführend. Abgesehen davon, dass eine solche Lösung von Teilen der Rechtsprechung als unzulässiger Eingriff die innere Organisation der Gemeinden verworfen worden sei, also verfassungsrechtliche Risiken beinhalte, werde eine in die Entscheidung der Gemeinden gestellte Anpassung den möglicherweise unterschiedlichen örtlichen Gegebenheiten besser gerecht und stärke somit die kommunale Selbstverwaltung.

6 Unter Zugrundelegung von Rechtsprechung, die sich mit einer gesetzlichen Befugnis der Gemeinden zur Anhebung von Mindestfraktionsstärken befasst habe, erweise sich eine mögliche Anhebung auf einen Wert unterhalb 10 % der Mitgliederzahl der Gemeindevertretung, wie in der Neuregelung vorgesehen, als unkritisch. Durch eine solch geringfügige Änderungsmöglichkeit zur Verbesserung der Arbeitsfähigkeit kommunaler Vertretungen im Einzelfall werde auch der für die Bildung von Ausschüssen zu beachtende Spiegelbildgrundsatz nicht verletzt (LT-Drucksache 20/377, S. 6).

7 Im weiteren Gesetzgebungsverfahren begrüßte die Arbeitsgemeinschaft der Kommunalen Landesverbände, dass in dem Gesetzentwurf die Möglichkeit geschaffen werde, die Fraktionsmindestgröße in größeren Gebietskörperschaften zukünftig auf drei Mitglieder festzulegen. Es sei zugleich aber unbedingt notwendig und erforderlich, die Regelung so auszugestalten, dass die organisationsrechtliche Regelung durch den Gesetzgeber selbst getroffen und nicht den einzelnen Gebietskörperschaften überlassen werde. Zum einen sei zu befürchten, dass die Zeit zur Kommunalwahl nicht ausreichen werde, um entsprechende Hauptsatzungsregelungen auf den Weg zu bringen; zum anderen solle eine Regelung zur Fraktionsmindeststärke wie bisher durch den Gesetzgeber getroffen werden, um etwaigen Streit aus den kommunalen Vertretungen herauszuhalten. Eine solche Regelung begegne auch keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Eine zu starke Zersplitterung der kommunalen Vertretungskörperschaften durch Bildung zahlreicher sehr kleiner Fraktionen führe im Ergebnis zu einer deutlich erschwerten Mehrheitsfindung und deutlich längeren Sitzungszeiten. Im Sinne der Entscheidungsfähigkeit der Kommunalvertretungen und attraktiverer Rahmenbedingungen für das kommunale Ehrenamt sei daher eine moderate Eingrenzung des Anreizes für eine Zersplitterung der Kommunalvertretungen richtig und notwendig (LT-Umdruck 20/728, S. 2).

8 Der Innen- und Rechtsausschuss empfahl dem Landtag die Annahme des Gesetzentwurfs mit Änderungen (LT-Drucksache 20/787) in § 32a Abs. 1 Satz 2 GO in folgender Fassung:

Die Mindestzahl der Mitglieder einer Fraktion beträgt zwei; abweichend hiervon beträgt die Mindestzahl der Mitglieder einer Fraktion in Gemeindevertretungen mit 31 oder mehr Gemeindevertreterinnen und Gemeindevertretern drei.

9 Für § 27a Abs. 1 Satz 2 KrO wurde folgende Fassung empfohlen:

Die Mindestzahl der Mitglieder einer Fraktion beträgt drei.

10 Der diesen endgültigen Fassungen zu Grunde liegende Änderungsantrag enthielt keine Begründung. Der stellvertretende Leiter der Kommunalabteilung im Innenministerium hatte dazu jedoch in der Sitzung des Innen- und Rechtsausschusses am 15. März 2023 erklärt, dass die Rechtsprechung zur festen Normierung einer Mindestfraktionsgröße durch Gesetz nicht einheitlich sei. Die Idee, die Entscheidung über die Mindestfraktionsgrößen an die Gremien in der Gemeinde zu delegieren, sei der Überlegung gefolgt, „möglichst alle Urteile zu dieser Frage zu berücksichtigen und unter einen Hut zu bringen“. Es gebe jedoch auch in mehreren Ländern Rechtsprechung, die eine verbindliche Regelung im Gesetz für verfassungsgemäß halte. Er verwies auf die diesbezüglichen Erkenntnisse aus der Anhörung im Innen- und Rechtsausschuss, die überwiegend für eine gesetzliche Vorgabe sprächen.

11 2. Die bis zum Inkrafttreten des angegriffenen Gesetzes geltende Vorschrift der Gemeindeordnung zur Regelung von Bürgerentscheiden und Bürgerbegehren lautete wie folgt:

§ 16g

Bürgerentscheid, Bürgerbegehren

(1) Die Gemeindevertretung kann mit einer Mehrheit der gesetzlichen Zahl der Gemeindevertreterinnen und -vertreter beschließen, dass Bürgerinnen und Bürger über Selbstverwaltungsaufgaben selbst entscheiden (Bürgerentscheid).

(2) Ein Bürgerentscheid findet nicht statt über

Selbstverwaltungsaufgaben, die zu erfüllen die Gemeinde nach § 2 Abs. 2 verpflichtet ist, soweit ihr nicht ein Entscheidungsspielraum zusteht,
Angelegenheiten, über die kraft Gesetzes die Gemeindevertretung entscheidet (§ 28 Satz 1 Nr. 1),
die Haushaltssatzung einschließlich der Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe sowie die kommunalen Abgaben und die privatrechtlichen Entgelte,
den Jahresabschluss der Gemeinde und den Jahresabschluss der Eigenbetriebe,
die Hauptsatzung,
Entscheidungen im Rahmen der Bauleitplanung mit Ausnahme des Aufstellungsbeschlusses sowie dessen Änderung, Ergänzung oder Aufhebung,
die Rechtsverhältnisse der Gemeindevertreterinnen und -vertreter, der kommunalen Wahlbeamtinnen und -beamten und der Beschäftigten der Gemeinde,
die innere Organisation der Gemeindeverwaltung,
Entscheidungen in Rechtsmittelverfahren.

(3) Über Selbstverwaltungsaufgaben können die Bürgerinnen und Bürger einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Das Bürgerbegehren muss schriftlich eingereicht werden und die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung sowie eine von der zuständigen Verwaltung zu erarbeitende Übersicht über die zu erwartenden Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Das Bürgerbegehren muss bis zu drei Personen benennen, die berechtigt sind, die Unterzeichnenden zu vertreten. Bürgerinnen und Bürger können sich durch die Kommunalaufsichtsbehörde hinsichtlich der Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Bürgerbegehrens beraten lassen; Gebühren und Auslagen werden nicht erhoben.

(4) Ein Bürgerbegehren muss in Gemeinden

bis zu 10 000 Einwohnerinnen und Einwohnern von mindestens 10 %,

bis zu 20 000 Einwohnerinnen und Einwohnern von mindestens 9 %,

bis zu 30 000 Einwohnerinnen und Einwohnern von mindestens 8 %,

bis zu 50 000 Einwohnerinnen und Einwohnern von mindestens 7 %,

bis zu 100 000 Einwohnerinnen und Einwohnern von mindestens 6 %,

bis zu 150 000 Einwohnerinnen und Einwohnern von mindestens 5 %,

mit mehr als 150 000 Einwohnerinnen und Einwohnern von mindestens 4 %

der Stimmberechtigten innerhalb von sechs Monaten unterschrieben sein. Die Angaben werden von der Gemeinde geprüft.

(5) Über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens entscheidet die Kommunalaufsichtsbehörde unverzüglich, spätestens jedoch innerhalb von sechs Wochen nach Eingang. Ist die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festgestellt, darf bis zur Durchführung des Bürgerentscheids eine dem Begehren entgegen stehende Entscheidung der Gemeindeorgane nicht getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden, es sei denn, zu diesem Zeitpunkt bestehen rechtliche Verpflichtungen der Gemeinde hierzu. Der Bürgerentscheid entfällt, wenn die Gemeindevertretung oder der zuständige Ausschuss die Durchführung der mit dem Bürgerbegehren verlangten Maßnahmen in unveränderter Form oder in einer Form beschließt, die von den benannten Vertretungsberechtigten gebilligt wird. Dieser Beschluss kann innerhalb von zwei Jahren nur durch einen Bürgerentscheid abgeändert werden. Den Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens ist Gelegenheit zu geben, den Antrag in der Gemeindevertretung zu erläutern. Die Gemeindevertretung kann im Rahmen des Bürgerentscheids eine konkurrierende Vorlage zur Abstimmung unterbreiten.

(6) Wird ein Bürgerentscheid durchgeführt, muss die Gemeinde den Bürgerinnen und Bürgern die Standpunkte und Begründungen der Gemeindevertretung oder des zuständigen Ausschusses und der Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens in gleichem Umfange schriftlich darlegen. Mit der Abstimmungsbenachrichtigung wird den Stimmberechtigten eine Information zugestellt, in der der Abstimmungsgegenstand sowie die Standpunkte und Begründungen der Gemeindevertretung und der Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens in gleichem Umfang dargelegt sind. Der Bürgerentscheid findet innerhalb von drei Monaten nach der Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens statt; bei der Terminfestsetzung sind die Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens zu hören. Eine Verlängerung der Frist auf sechs Monate kann im Einvernehmen mit den Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens beschlossen werden.

(7) Bei einem Bürgerentscheid ist die gestellte Frage in dem Sinne entschieden, wenn sie von der Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen beantwortet wurde, sofern diese Mehrheit in Gemeinden

bis zu 10 000 Einwohnerinnen und Einwohnern mindestens 20 %,

bis zu 20 000 Einwohnerinnen und Einwohnern mindestens 18 %,

bis zu 30 000 Einwohnerinnen und Einwohnern mindestens 16 %,

bis zu 50 000 Einwohnerinnen und Einwohnern mindestens 14 %,

bis zu 100 000 Einwohnerinnen und Einwohnern mindestens 12 %,

bis zu 150 000 Einwohnerinnen und Einwohnern mindestens 10 %,

mit mehr als 150 000 Einwohnerinnen und Einwohnern mindestens 8 %

der Stimmberechtigten beträgt. Bei Stimmengleichheit gilt die Frage als mit Nein beantwortet. Ist die nach Satz 1 erforderliche Mehrheit nicht erreicht worden, hat die Gemeindevertretung oder der zuständige Ausschuss die Angelegenheit zu entscheiden. Sollen an einem Tag mehrere Bürgerentscheide stattfinden, hat die Gemeindevertretung eine zusätzliche Stichfrage für den Fall zu beschließen, dass die gleichzeitig zur Abstimmung gestellten Fragen in einer miteinander nicht zu vereinbarenden Art und Weise beantwortet werden (Stichentscheid). Es gilt dann die Entscheidung, für die sich im Stichentscheid die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen ausgesprochen hat. Bei Stimmengleichheit im Stichentscheid gilt der Bürgerentscheid, dessen Frage mit der höchsten Stimmenzahl mehrheitlich beantwortet worden ist.

(8) Der Bürgerentscheid hat die Wirkung eines Beschlusses der Gemeindevertretung oder des zuständigen Ausschusses. Er kann innerhalb von zwei Jahren nur durch einen Bürgerentscheid abgeändert werden.

12 Die bis zum Inkrafttreten des angegriffenen Gesetzes geltende Vorschrift der Kreis-ordnung zur Regelung von Bürgerentscheiden und Bürgerbegehren lautete wie folgt:

§ 16f

Bürgerentscheid, Bürgerbegehren

(1) Der Kreistag kann mit einer Mehrheit der gesetzlichen Zahl der Kreistagsabgeordneten beschließen, dass Bürgerinnen und Bürger über Selbstverwaltungsaufgaben selbst entscheiden (Bürgerentscheid).

(2) Ein Bürgerentscheid findet nicht statt über

Selbstverwaltungsaufgaben, die zu erfüllen der Kreis nach § 2 Abs. 2 verpflichtet ist, soweit ihm nicht ein Entscheidungsspielraum zusteht,
Angelegenheiten, über die kraft Gesetzes der Kreistag entscheidet (§ 23 Satz 1 Nr. 1),
die Haushaltssatzung einschließlich der Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe sowie die kommunalen Abgaben und die privatrechtlichen Entgelte,
den Jahresabschluss des Kreises und den Jahresabschluss der Eigenbetriebe,
die Hauptsatzung,
die Rechtsverhältnisse der Kreistagsabgeordneten, der kommunalen Wahlbeamtinnen und -beamten und der Beschäftigten des Kreises,
die innere Organisation der Kreisverwaltung,
Entscheidungen in Rechtsmittelverfahren.

(3) Über Selbstverwaltungsaufgaben können die Bürgerinnen und Bürger einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Das Bürgerbegehren muss schriftlich eingereicht werden und die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung sowie eine von der zuständigen Verwaltung zu erarbeitende Übersicht über die zu erwartenden Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Das Bürgerbegehren muss bis zu drei Personen benennen, die berechtigt sind, die Unterzeichnenden zu vertreten. Bürgerinnen und Bürger können sich durch das Innenministerium hinsichtlich der Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Bürgerbegehrens beraten lassen; Gebühren und Auslagen werden nicht erhoben.

(4) Das Bürgerbegehren muss in Kreisen

bis zu 150 000 Einwohnerinnen und Einwohnern von mindestens 5 %,

mit mehr als 150 000 Einwohnerinnen und Einwohnern von mindestens 4 %

der Stimmberechtigten unterzeichnet sein. Die Angaben werden vom Kreis geprüft.

(5) Über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens entscheidet das Innenministerium unverzüglich, spätestens aber innerhalb von sechs Wochen nach Eingang. Ist die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festgestellt, darf bis zur Durchführung des Bürgerentscheids eine dem Begehren entgegen stehende Entscheidung der Kreisorgane nicht getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden, es sei denn, zu diesem Zeitpunkt bestehen rechtliche Verpflichtungen des Kreises hierzu. Der Bürgerentscheid entfällt, wenn der Kreistag oder der zuständige Ausschuss die Durchführung der mit dem Bürgerbegehren verlangten Maßnahmen in unveränderter Form oder in einer Form beschließt, die von den benannten Vertretungsberechtigten gebilligt wird. Dieser Beschluss kann innerhalb von zwei Jahren nur durch einen Bürgerentscheid abgeändert werden. Den Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens ist Gelegenheit zu geben, den Antrag im Kreistag zu erläutern. Der Kreistag kann im Rahmen des Bürgerentscheids eine konkurrierende Vorlage zur Abstimmung unterbreiten.

(6) Wird ein Bürgerentscheid durchgeführt, muss der Kreis den Bürgerinnen und Bürgern die Standpunkte und Begründungen des Kreistages oder des zuständigen Ausschusses und der Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens in gleichem Umfange schriftlich darlegen. Mit der Abstimmungsbenachrichtigung wird den Stimmberechtigten eine Information zugestellt, in der der Abstimmungsgegenstand sowie die Standpunkte und Begründungen des Kreistages und der Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens in gleichem Umfang dargelegt sind. Der Bürgerentscheid findet innerhalb von drei Monaten nach der Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens statt; bei der Terminfestsetzung sind die Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens zu hören. Eine Verlängerung der Frist auf sechs Monate kann im Einvernehmen mit den Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens beschlossen werden.

(7) Bei einem Bürgerentscheid ist die gestellte Frage in dem Sinne entschieden, wenn sie von der Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen beantwortet wurde, sofern diese Mehrheit in Kreisen

bis zu 150 000 Einwohnerinnen und Einwohnern mindestens 10 %,

mit mehr als 150 000 Einwohnerinnen und Einwohnern mindestens 8 %

der Stimmberechtigten beträgt. Bei Stimmengleichheit gilt die Frage als mit Nein beantwortet. Ist die nach Satz 1 erforderliche Mehrheit nicht erreicht worden, hat der Kreistag oder der zuständige Ausschuss die Angelegenheit zu entscheiden. Sollen an einem Tag mehrere Bürgerentscheide stattfinden, hat der Kreistag eine zusätzliche Stichfrage für den Fall zu beschließen, dass die gleichzeitig zur Abstimmung gestellten Fragen in einer miteinander nicht zu vereinbarenden Art und Weise beantwortet werden (Stichentscheid). Es gilt dann die Entscheidung, für die sich im Stichentscheid die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen ausgesprochen hat. Bei Stimmengleichheit im Stichentscheid gilt der Bürgerentscheid, dessen Frage mit der höchsten Stimmenzahl mehrheitlich beantwortet worden ist.

(8) Der Bürgerentscheid hat die Wirkung eines Beschlusses des Kreistages oder des zuständigen Ausschusses. Er kann innerhalb von zwei Jahren nur durch einen Bürgerentscheid abgeändert werden.

13 Der Entwurf des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften sah in der Fassung von Beschlussempfehlung und Bericht des Innen- und Rechtsausschusses (Landtags-Drucksache 20/787) vor, dass § 16g Abs. 2 Nr. 6 GO dahingehend gefasst werden sollte, dass auch Aufstellungsbeschlüsse im Rahmen der Bauleitplanung einem kassatorischen Bürgerbegehren entzogen sind, wenn sie mit der Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder der Gemeindevertretung oder des für die Entscheidung zuständigen Ausschusses gefasst wurden (Art. 1 Nr. 1 Buchstabe a). In § 16g Abs. 3 und § 16 f Abs. 3 KrO sollte eine Sperrfrist für Wiederholungsbürgerbegehren eingeführt werden sowie eine Frist für kassatorische Bürgerbegehren von drei Monaten nach Bekanntgabe des Beschlusses oder der Entscheidung, gegen den das Bürgerbegehren gerichtet sein soll (Art. 1 Nr. 1 Buchstabe b und Art. 2 Nr. 1 Buchstabe a). In § 16g Abs. 4 GO und § 16 KrO sollten die Quoren für Bürgerbegehren angehoben und vereinheitlicht werden (Art. 1 Nr. 1 Buchstabe c und Art. 2 Nr. 1 Buchstabe b). In § 16g Abs. 5 GO und § 16f Abs. 5 KrO sollte die Frist für die Entscheidung der Kommunalaufsicht über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens von bisher sechs Wochen auf zwei Monate angehoben werden sowie eine Regelung getroffen werden, dass ein Bürgerbegehren nach erfolgter Beschlussfassung der Gemeindevertretung bzw. des Kreistages zur Abwendung eines Bürgerentscheids für die Dauer von drei Jahren ausgeschlossen wird (Art. 1 Nr. 1 Buchstabe d und Art. 2 Nr. 1 Buchstabe c). In § 16g Abs. 7 GO und § 16f Abs. 7 KrO sollten die Quoren für Bürgerentscheide angehoben und vereinheitlicht werden (Art. 1 Nr. 1 Buchstabe e und Art. 2 Nr. 1 Buchstabe d). In § 16g Abs. 9 GO und § 16f Abs. 9 KrO sollte schließlich geregelt werden, dass für bis zum Inkrafttreten der Änderungen durch das Änderungsgesetz eingereichte Bürgerbegehren das bisherige Recht Anwendung findet (Art. 1 Nr. 1 Buchstabe f und Art. 2 Nr.1 Buchstabe e).

14 3. Am 23. März 2023 nahm der Landtag den Gesetzentwurf in der Fassung der Drucksache 20/787 an. Nach Art. 5 des Gesetzes traten die Änderungen an § 16g GO und § 16f KrO am Tage nach der Verkündung des Gesetzes in Kraft.

15 § 16g GO erhielt damit folgende Fassung:

§ 16 g

Bürgerentscheid, Bürgerbegehren

(2) Ein Bürgerentscheid findet nicht statt über

Selbstverwaltungsaufgaben, die zu erfüllen die Gemeinde nach § 2 Abs. 2 verpflichtet ist, soweit ihr nicht ein Entscheidungsspielraum zusteht,
Angelegenheiten, über die kraft Gesetzes die Gemeindevertretung entscheidet (§ 28 Satz 1 Nr. 1),
die Haushaltssatzung einschließlich der Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe sowie die kommunalen Abgaben und die privatrechtlichen Entgelte,
den Jahresabschluss der Gemeinde und den Jahresabschluss der Eigenbetriebe,
die Hauptsatzung,
Entscheidungen im Rahmen der Bauleitplanung mit Ausnahme des Aufstellungsbeschlusses sowie dessen Änderung, Ergänzung oder Aufhebung; über den Aufstellungsbeschluss sowie dessen Änderung, Ergänzung oder Aufhebung findet ein Bürgerentscheid nicht statt, sofern der jeweilige Beschluss mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder der Gemeindevertretung oder des zuständigen Ausschusses gefasst wurde,
die Rechtsverhältnisse der Gemeindevertreterinnen und -vertreter, der kommunalen Wahlbeamtinnen und -beamten und der Beschäftigten der Gemeinde,
die innere Organisation der Gemeindeverwaltung,
Entscheidungen in Rechtsmittelverfahren.

(3) Über Selbstverwaltungsaufgaben können die Bürgerinnen und Bürger einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Ein Bürgerbegehren darf nur Selbstverwaltungsaufgaben zum Gegenstand haben, über die innerhalb der letzten zwei Jahre nicht bereits ein Bürgerentscheid aufgrund eines Bürgerbegehrens durchgeführt worden ist. Richtet sich das Bürgerbegehren gegen einen Beschluss der Gemeindevertretung oder eine Entscheidung, die aufgrund einer Übertragung nach § 27 Absatz 1 Satz 3 durch den zuständigen Ausschuss getroffen wurde, muss es innerhalb von drei Monaten nach Bekanntgabe des Beschlusses oder der Entscheidung eingereicht sein. Das Bürgerbegehren muss schriftlich eingereicht werden und die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung sowie eine von der zuständigen Verwaltung in der Regel in vier Wochen zu erarbeitende Schätzung über die zu erwartenden Kosten der verlangten Maßnahme enthalten; die Frist nach Satz 3 verlängert sich um den Zeitraum von der Anforderung der erforderlichen Kostenschätzung bis zu deren Fertigstellung. Das Bürgerbegehren muss bis zu drei Personen benennen, die berechtigt sind, die Unterzeichnenden zu vertreten. Bürgerinnen und Bürger können sich durch die Kommunalaufsichtsbehörde hinsichtlich der Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Bürgerbegehrens beraten lassen; Gebühren und Auslagen werden nicht erhoben.

(4) Ein Bürgerbegehren muss in Gemeinden mit

bis zu 20 000 Einwohnerinnen und Einwohnern von mindestens 10%,

bis zu 100 000 Einwohnerinnen und Einwohnern von mindestens 8 %

und

mit mehr als 100 000 Einwohnerinnen und Einwohnern von mindestens 5 %

der Stimmberechtigten innerhalb von sechs Monaten unterschrieben sein. Die Angaben werden von der Gemeinde geprüft.

(5) Über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens entscheidet die Kommunalaufsichtsbehörde unverzüglich, spätestens jedoch innerhalb von zwei Monaten nach Eingang. Richtet sich das Bürgerbegehren gegen einen Beschluss der Gemeindevertretung oder eine Entscheidung, die aufgrund einer Übertragung nach § 27 Absatz 1 Satz 3 durch den zuständigen Ausschuss getroffen wurde, darf ab Eingang des Bürgerbegehrens bei der Gemeinde bis zur Entscheidung über die Zulässigkeit eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane nicht getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden, es sei denn, zu diesem Zeitpunkt bestehen rechtliche Verpflichtungen der Gemeinde hierzu, das Bürgerbegehren ist offensichtlich unzulässig oder die Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens wird missbräuchlich angestrebt; das Vollzugsverbot endet mit dem Tag, an dem die Kommunalaufsicht die Feststellung trifft, dass das Bürgerbegehren unzulässig ist. In den übrigen Fällen darf eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane nicht getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden, wenn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festgestellt wurde, es sei denn, zu diesem Zeitpunkt bestehen rechtliche Verpflichtungen der Gemeinde hierzu. Der Bürgerentscheid entfällt, wenn die Gemeindevertretung oder der zuständige Ausschuss die Durchführung der mit dem Bürgerbegehren verlangten Maßnahmen in unveränderter Form oder in einer Form beschließt, die von den benannten Vertretungsberechtigten gebilligt wird; nach erfolgter Beschlussfassung durch die Gemeindevertretung gilt Absatz 3 Satz 2 entsprechend. Dieser Beschluss kann innerhalb von zwei Jahren nur durch einen Bürgerentscheid abgeändert werden. Den Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens ist Gelegenheit zu geben, den Antrag in der Gemeindevertretung zu erläutern. Die Gemeindevertretung kann im Rahmen des Bürgerentscheids eine konkurrierende Vorlage zur Abstimmung unterbreiten.

(7) Bei einem Bürgerentscheid ist die gestellte Frage in dem Sinne entschieden, wenn sie von der Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen beantwortet wurde, sofern diese Mehrheit in Gemeinden mit

bis zu 20 000 Einwohnerinnen und Einwohnern mindestens 20%,

bis zu 100 000 Einwohnerinnen und Einwohnern mindestens 16%,

mit mehr als 100 000 Einwohnerinnen und Einwohnern mindestens 10%

(9) Für Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, die bis zum Ablauf des 6. April 2023 bereits eingereicht oder festgesetzt wurden, finden die bis dahin geltenden Regelungen Anwendung.

16 § 16f KrO erhielt damit folgende Fassung:

§ 16 f

Bürgerentscheid, Bürgerbegehren

(2) Ein Bürgerentscheid findet nicht statt über

Selbstverwaltungsaufgaben, die zu erfüllen der Kreis nach § 2 Abs. 2 verpflichtet ist, soweit ihm nicht ein Entscheidungsspielraum zusteht,
Angelegenheiten, über die kraft Gesetzes der Kreistag entscheidet (§ 23 Satz 1 Nr. 1),
die Haushaltssatzung einschließlich der Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe sowie die kommunalen Abgaben und die privatrechtlichen Entgelte,
den Jahresabschluss des Kreises und den Jahresabschluss der Eigenbetriebe,
die Hauptsatzung,
die Rechtsverhältnisse der Kreistagsabgeordneten, der kommunalen Wahlbeamtinnen und -beamten und der Beschäftigten des Kreises,
die innere Organisation der Kreisverwaltung,
Entscheidungen in Rechtsmittelverfahren.

(3) Über Selbstverwaltungsaufgaben können die Bürgerinnen und Bürger einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Ein Bürgerbegehren darf nur Selbstverwaltungsaufgaben zum Gegenstand haben, über die innerhalb der letzten zwei Jahre nicht bereits ein Bürgerentscheid aufgrund eines Bürgerbegehrens durchgeführt worden ist. Richtet sich das Bürgerbegehren gegen einen Beschluss des Kreistages oder eine Entscheidung, die aufgrund einer Übertragung nach § 22 Absatz 1 Satz 3 durch den zuständigen Ausschuss getroffen wurde, muss es innerhalb von drei Monaten nach Bekanntgabe des Beschlusses oder der Entscheidung eingereicht sein. Das Bürgerbegehren muss schriftlich eingereicht werden und die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung sowie eine von der zuständigen Verwaltung in der Regel in vier Wochen zu erarbeitende Schätzung über die zu erwartenden Kosten der verlangten Maßnahme enthalten; die Frist nach Satz 3 verlängert sich um den Zeitraum von der Anforderung der erforderlichen Kostenschätzung bis zu deren Fertigstellung. Das Bürgerbegehren muss bis zu drei Personen benennen, die berechtigt sind, die Unterzeichnenden zu vertreten. Bürgerinnen und Bürger können sich durch das Innenministerium hinsichtlich der Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Bürgerbegehrens beraten lassen; Gebühren und Auslagen werden nicht erhoben.

(4) Ein Bürgerbegehren muss von mindestens 5 % der Stimmberechtigten innerhalb von sechs Monaten unterschrieben sein. Die Angaben werden von dem Kreis geprüft.

(5) Über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens entscheidet das Innenministerium unverzüglich, spätestens jedoch innerhalb von zwei Monaten nach Eingang. Richtet sich das Bürgerbegehren gegen einen Beschluss des Kreistags oder eine Entscheidung, die aufgrund einer Übertragung nach § 22 Absatz 1 Satz 3 durch den zuständigen Ausschuss getroffen wurde, darf ab Eingang des Bürgerbegehrens bei dem Kreis bis zur Entscheidung über die Zulässigkeit eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Kreisorgane nicht getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden, es sei denn, zu diesem Zeitpunkt bestehen rechtliche Verpflichtungen des Kreises hierzu, das Bürgerbegehren ist offensichtlich unzulässig oder die Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens wird missbräuchlich angestrebt; das Vollzugsverbot endet mit dem Tag, an dem das Innenministerium die Feststellung trifft, dass das Bürgerbegehren unzulässig ist. In den übrigen Fällen darf eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Kreisorgane nicht getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden, wenn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festgestellt wurde, es sei denn, zu diesem Zeitpunkt bestehen rechtliche Verpflichtungen des Kreises hierzu. Der Bürgerentscheid entfällt, wenn der Kreistag oder der zuständige Ausschuss die Durchführung der mit dem Bürgerbegehren verlangten Maßnahmen in unveränderter Form oder in einer Form beschließt, die von den benannten Vertretungsberechtigten gebilligt wird; nach erfolgter Beschlussfassung durch den Kreistag gilt Absatz 3 Satz 2 entsprechend. Dieser Beschluss kann innerhalb von zwei Jahren nur durch einen Bürgerentscheid abgeändert werden. Den Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens ist Gelegenheit zu geben, den Antrag im Kreistag zu erläutern. Der Kreistag kann im Rahmen des Bürgerentscheids eine konkurrierende Vorlage zur Abstimmung unterbreiten.

(7) Bei einem Bürgerentscheid ist die gestellte Frage in dem Sinne entschieden, wenn sie von der Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen beantwortet wurde, sofern diese Mehrheit mindestens 10% der Stimmberechtigten beträgt. Bei Stimmengleichheit gilt die Frage als mit Nein beantwortet. Ist die nach Satz 1 erforderliche Mehrheit nicht erreicht worden, hat der Kreistag oder der zuständige Ausschuss die Angelegenheit zu entscheiden. Sollen an einem Tag mehrere Bürgerentscheide stattfinden, hat der Kreistag eine zusätzliche Stichfrage für den Fall zu beschließen, dass die gleichzeitig zur Abstimmung gestellten Fragen in einer miteinander nicht zu vereinbarenden Art und Weise beantwortet werden (Stichentscheid). Es gilt dann die Entscheidung, für die sich im Stichentscheid die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen ausgesprochen hat. Bei Stimmengleichheit im Stichentscheid gilt der Bürgerentscheid, dessen Frage mit der höchsten Stimmenzahl mehrheitlich beantwortet worden ist.

(8) Der Bürgerentscheid hat die Wirkung eines Beschlusses des Kreistages oder des zuständigen Ausschusses. Er kann innerhalb von zwei Jahren nur durch einen Bürgerentscheid abgeändert werden.

(9) Für Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, die bis zum Ablauf des 6. April 2023 bereits eingereicht oder festgesetzt wurden, finden die bis dahin geltenden Regelungen Anwendung.

17 Die Änderungen an § 32a Abs. 1 Satz 2 GO und § 27a Abs. 1 Satz 2 KrO traten nach Art. 5 des Gesetzes am 1. Juni 2023 in Kraft.

18 § 32a Abs. 1 GO erhielt dadurch folgende Fassung:

Gemeindevertreterinnen und Gemeindevertreter können sich durch Erklärung gegenüber der oder dem Vorsitzenden der Gemeindevertretung zu einer Fraktion zusammenschließen. Die Mindestzahl der Mitglieder einer Fraktion beträgt zwei; abweichend hiervon beträgt die Mindestzahl der Mitglieder einer Fraktion in Gemeindevertretungen mit 31 oder mehr Gemeindevertreterinnen und Gemeindevertretern drei.

19 § 27 KrO erhielt dadurch folgende Fassung:

Kreistagsabgeordnete können sich durch Erklärung gegenüber der oder dem Vorsitzenden des Kreistages zu einer Fraktion zusammenschließen. Die Mindestzahl der Mitglieder einer Fraktion beträgt drei.

II.

20 1. Die Antragstellerinnen beantragen,

zu erklären, dass Artikel 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften (GVOBI. Schl.-H 2023; Ausgabe 6. April 2023, S. 170) gegen die Landesverfassung verstößt und nichtig ist (Anhebung der Mindestfraktionsgröße in Gemeinden),
zu erklären, dass Artikel 2 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften (GVOBI. Schl.-H 2023; Ausgabe 6. April 2023, S. 170) gegen die Landesverfassung verstößt und nichtig ist (Anhebung der Mindestfraktionsgröße in Kreisen),
zu erklären, dass Artikel 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften (GVOBI. Schl.-H 2023; Ausgabe 6. April 2023, S. 170) gegen die Landesverfassung verstößt und nichtig ist (erschwerte Bürgerbegehren und -entscheide in Gemeinden),
zu erklären, dass Artikel 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften (GVOBI. Schl.-H 2023; Ausgabe 6. April 2023, S. 170) gegen die Landesverfassung verstößt und nichtig ist (erschwerte Bürgerbegehren und -entscheide in Kreisen),

soweit damit Regelungen der Fraktionsstärke und Regelungen der Bürgerbeteiligung betroffen sind.

21 2. Hinsichtlich der Anhebung der Fraktionsmindestgrößen sind die Antragstellerinnen der Auffassung, dass die Neuregelung gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 54 LV in Verbindung mit Art. 28 Abs. 2 GG, das Demokratieprinzip gemäß Art. 2 Abs. 1, Abs. 2 und Art. 4 Abs. 1 LV in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 und Art. 28 Abs. 1 GG sowie den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien verstoße. Ferner werde der in der Landesverfassung verbürgte Minderheitenschutz nach Art. 6 Abs. 2 LV verletzt, ebenso die durch Art. 3 LV in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG verbürgte Garantie effektiven Rechtsschutzes.

22 Das angegriffene Gesetz berühre den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie, nämlich die Organisationsautonomie, indem es den Städten und Gemeinden landesweit einheitlich vorschreibe, wie hoch die Mindestfraktionsgröße zu sein habe. Auch im Hinblick auf den „Vorfeldbereich“ der Selbstverwaltungsgarantie sei es unverhältnismäßig.

23 Die Festsetzung einer Fraktionsmindestgröße sei der inneren Organisation der Kommunen zuzuordnen, für die ihnen im Rahmen der Selbstverwaltungsgarantie ein Spielraum vorbehalten bleiben müsse. Eine gesetzliche Regelung der Mindestgröße von Fraktionen stelle eine abschließende Regelung dar, die eine Berücksichtigung besonderer örtlicher Gegebenheiten ausschließe, was verfassungsrechtlich nur zulässig sei, wenn hinreichend gewichtige Gründe dies trügen. Der Gesetzgeber in Schleswig-Holstein habe die Mindestfraktionsgröße nicht pauschal vom Erreichen einer gewissen Gremiengröße abhängig machen dürfen, sondern habe lokale Besonderheiten wie zum Beispiel in bestimmten Regionen präsente besonders schutzwürdige Minderheiten, aber auch den lokal unterschiedlichen Grad einer möglichen Zersplitterung und Funktionsbeeinträchtigung in seine Erwägungen mit einbeziehen müssen.

24 Dem Minderheitenschutz komme ausweislich Art. 6 LV in Schleswig-Holstein besondere Bedeutung zu. Der Wertung des Art. 6 Abs. 2 LV, dass nationale Minderheiten unter dem Schutz des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände stünden und insbesondere die dänische Minderheit, die Minderheit der Sinti und Roma und die friesische Volksgruppe Anspruch auf Schutz und Förderung haben, trage der Landesgesetzgeber mit seiner landeseinheitlichen Pauschalregelung und der ausschließlichen Anknüpfung an die Gremiengröße keinerlei Rechnung. Der Umstand, dass in verschiedenen Gemeinden Minderheiten in unterschiedlicher Konzentration vorhanden seien, gebiete es, die Mindestfraktionsgröße auf kommunaler und nicht auf Landesebene zu regeln. Jedenfalls habe der Gesetzgeber für Gemeinden mit anerkannten Minderheiten Abweichungsbefugnisse vorsehen müssen.

25 Für die Einführung einer landeseinheitlichen zwingenden Mindestfraktionsgröße habe der Gesetzgeber konkret nachweisen müssen, dass jede Gemeindevertretung mit mehr als 31 Mitgliedern und jeder Kreistag aufgrund des hohen Grades der Zersplitterung in seiner Funktionsfähigkeit konkret beeinträchtigt sei. Vorliegend habe der Gesetzgeber nicht einmal den Versuch einer Tatsachenermittlung unternommen, sondern sich „ausweislich der Beratungsprotokolle auf die Schilderung von Einzelfällen und subjektive Gefühle gestützt“.

26 Selbst wenn davon auszugehen sei, dass nicht der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie, sondern nur der Randbereich tangiert sei, so müssten auch derartige Eingriffe dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen. Zur Verfolgung des Zwecks, die Funktionsfähigkeit der Gemeindevertretungen zu erhöhen, sei das Gesetz nicht geeignet, weil nicht ersichtlich sei, dass deren Funktionsfähigkeit durch die Bildung von Fraktionen mit nur zwei Mitgliedern wesentlich beeinträchtigt werde. Der mit dem Gesetz bewirkte Eingriff in die Selbstverwaltungsautonomie sei auch nicht erforderlich. Dem Gesetzgeber habe insbesondere mit der ursprünglich beabsichtigten Gesetzesfassung ein weniger einschneidendes Mittel zur Verfügung gestanden. Auch könnten die Gremien in ihrer Geschäftsordnung Regelungen treffen, um die Sitzungsdauer zu begrenzen. Schließlich habe der Gesetzgeber nicht einmal den Versuch unternommen, das Erfordernis einer landeseinheitlichen Regelung zu begründen.

27 Die Festlegung einer landeseinheitlichen Fraktionsmindestgröße verstoße auch gegen das Demokratieprinzip und den Grundsatz freier und gleicher Wahlen. Den Fraktionen komme im kommunalen Verfassungsleben eine derart überragend wichtige Bedeutung zu, dass fraktionslose Gemeindevertreter nur noch als „‚amputierte‘ Mandatsträger“ betrachtet werden könnten.

28 Das Demokratieprinzip sei auf zweierlei Weise berührt. Zum einen im Hinblick auf den wahlrechtlichen Grundsatz der Erfolgswertgleichheit, in dem die für eine Partei mit zukünftigem Fraktionsstatus abgegebene Stimme dem Bürger mehr Einflussmöglichkeiten sichere als die Stimmabgabe für eine Kleinpartei ohne Aussicht auf Fraktionsstatus. Zum anderen verlören die von den Fraktionen besetzten Ausschüsse ihre verfassungsrechtlich gebotene Spiegelbildlichkeit, wenn ein Teil der Gemeindevertreter in diesen gar nicht oder nur ohne Stimmrecht präsent sei. Daneben sei auch die Erfolgswertgleichheit des Wahlvorgangs insgesamt betroffen, weil für die Bildung einer Fraktion nach der Neuregelung ein Wahlergebnis von ca. 9 % erforderlich sei. Die Beschränkung dieser Grundsätze sei unverhältnismäßig. Die Gefährdung der Arbeit der Gemeindevertretungen sei im Sinne einer Beweislastumkehr durch den Gesetzgeber nicht plausibel nachgewiesen worden.

29 Die Regelung verstoße auch gegen das durch Art. 3 LV in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistete Recht auf effektiven Rechtsschutz. Werde eine Mindestfraktionsgröße durch Satzung oder Geschäftsordnung geregelt, so könne eine Überprüfung im Wege des Normenkontrollverfahrens nach § 47 der Verwaltungsgerichtsordnung erfolgen. Gegen eine landeseinheitliche, im förmlichen Gesetz geregelte Mindestfraktionsgröße bestehe für die Betroffenen hingegen „nur der hürdenreiche Weg zum Landes- oder Bundesverfassungsgericht“.

30 Schließlich werde auch der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien verletzt. Die Entfernung aus den Ausschüssen sowie die Verweigerung bürgerschaftlicher Mitglieder machten es Ratsgruppen ohne Fraktionsstatus schwer, gegenüber den Wählern ihre Parteienerfolge zu verbuchen, welche die Wiederwahl gewährleisteten. Ebenso könne ohne Fraktionsbüro und Fraktionsmitarbeiter eine Pressearbeit kaum noch gewährleistet werden. Schließlich würden den Ratsgruppen ohne Fraktionsstatus Zuwendungen und Räume vorenthalten.

31 3. Hinsichtlich der Modifikationen der Vorschriften über Bürgerbegehren und Bürgerentscheide sind die Antragstellerinnen der Auffassung, dass die Beschränkung der Zulässigkeit von Bürgerentscheiden über Entscheidungen im Rahmen der Bauleitplanung durch die Hinzufügung von § 16f Abs. 3 Sätze 2 und 3 GO (Art. 1 Nr. 1 Buchstabe a des Änderungsgesetzes) das Rechtsstaatsprinzip in Gestalt der Normenklarheit aus Art. 3 LV in Verbindung mit Art. 28 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 3 GG verletze. Danach dürften Gesetze „nicht ‚in sich widerspruchsvoll sein‘“. Dem werde die angegriffene Bestimmung insoweit nicht gerecht.

32 Die vom Gesetzgeber gewählte Formulierung, dass nicht nur eine Zweidrittelmehrheit in der Gemeindevertretung, sondern auch eine Zweidrittelmehrheit im zuständigen Ausschuss den Bürgerentscheid sperre, könne auf zwei Arten verstanden werden, und zwar einerseits dahingehend, dass die Aufnahme des zuständigen Ausschusses auf einem Redaktionsversehen beruhe oder andererseits dahingehend, dass bereits durch eine mit qualifizierter Mehrheit beschlossene Empfehlung des zuständigen Ausschusses die Möglichkeit zur Durchführung eines Bürgerentscheids verhindert werden können solle. Allein das Redaktionsversehen führe dazu, dass die getroffene Regelung in sich widersprüchlich werde und damit dem Rechtsstaatsgebot zuwiderlaufe, da es in diesen Angelegenheiten einen zu Beschlüssen berufenen zuständigen Ausschuss nicht gebe.

33 Letztlich könne die Regelung auch so verstanden werden, dass ein Bürgerentscheid selbst dann unzulässig sein solle, wenn die Gemeindevertretung zwar letztendlich nur mit einfacher Mehrheit, zuvor der Bauausschuss seine beratende Empfehlung aber mit Zweidrittelmehrheit ausgesprochen habe. Der Umstand, dass kleine Fraktionen entgegen der grundsätzlichen Spiegelbildlichkeit der Ausschüsse unterrepräsentiert seien und nach der ebenfalls angegriffenen Fraktionsmindestgröße sogar ganz vom Stimmrecht in den Ausschüssen ausgeschlossen sein sollten, sorge dafür, dass im zuständigen Ausschuss sehr einfach eine entsprechende Mehrheit herzustellen sei. Obwohl der Ausschuss nach § 28 Nr. 4 GO nur eine beratende Funktion haben solle, werde ihm mit dem angegriffenen Gesetz eine systemwidrige Letztentscheidungsbefugnis zugestanden, nämlich über die Zulässigkeit eines Bürgerentscheids in Belangen der Bauleitplanung.

34 Die Einschränkung der Sperrwirkung eines Bürgerbegehrens durch Art. 1 Nr. 1 Buchstabe d des Änderungsgesetzes (§ 16g Abs. 5 Satz 2 GO) bzw. Art. 2 Nr. 1 Buchstabe c des Änderungsgesetzes (§ 16d Abs. 5 Satz 2 KrO), wonach die Sperrwirkung nicht eintritt, wenn das Bürgerbegehren offensichtlich unzulässig ist oder die Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens missbräuchlich angestrebt wird, sei verfassungswidrig. Die unbestimmten Rechtsbegriffe „offensichtlich unzulässig“ und „missbräuchlich“ seien nicht hinreichend konturiert und höhlten die Hemmungswirkung des Bürgerbegehrens faktisch aus. Es sei dem Gesetzgeber verwehrt, durch diese unkonturierten Begriffe der Gemeinde ein Mittel der Willkür an die Hand zu geben. Es müsse sichergestellt sein, dass diese Entscheidung durch eine Instanz getroffen werde, die funktional zur autonomen Rechtserkenntnis in der Lage sei.

35 Auch die Erhöhung der Quoren für Bürgerbegehren und Bürgerentscheide (Art. 1 Nr. 1 Buchstabe c und Buchstabe e Änderungsgesetzes, § 16g Abs. 4 und Abs. 7 Satz 1 GO bzw. Art. 2 Nr. 1 Buchstabe b und Buchstabe d des Änderungsgesetzes und § 16f Abs. 4 und Abs. 7 Satz 1 KrO) sei an verfassungsrechtlichen Maßstäben zu messen. Wenn eine Minderheit eine Chance haben solle, ihre Vorstellungen zur Mehrheitsmeinung zu machen, dürften die Quoren für ein Bürgerbegehren und auch einen Bürgerentscheid nicht so hoch sein, dass realistisch eine Mehrheit nie zu erreichen sei.

36 Bei der Bemessung des verfassungsrechtlich zulässigen Quorums müsse die Funktion eines Bürgerbegehrens oder Bürgerentscheids berücksichtigt werden. Handle es sich nur um eine Initiative und damit noch nicht um eine verbindliche Entscheidungsfindung, bestehe für ein hohes Quorum kaum verfassungsrechtlicher Bedarf. Darüber hinaus sei die Quorenregelung zu holzschnittartig und werde damit dem interkommunalen Gleichbehandlungsgebot nicht mehr gerecht. Solche Typisierungen unterlägen den Grundsätzen der Systemgerechtigkeit, Folgerichtigkeit und Sachgerechtigkeit. Weder der Gesetzesbegründung noch anderen Materialien im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens lasse sich entnehmen, dass der Gesetzgeber sich über die Vergleichbarkeit innerhalb der drei gewählten Gemeindekategorien Gedanken gemacht habe. Die Differenzierungskriterien seien angesichts der tatsächlichen Verhältnisse in Schleswig-Holstein nicht sach- und realitätsgerecht, weil es etwa gar keine Stadt mit rund 100.000 Einwohnern gebe.

37 Die Quorenregelung sei noch aus einem anderen Grund nicht sachgerecht. Mit einem Quorum werde beabsichtigt, dass nicht eine aktive Minderheit die passive Mehrheit der Wahlberechtigten überstimme. Sachgerecht sei angesichts dieser Aufgabe ein Anknüpfen an die Zahl der in der jeweiligen Gemeinde lebenden Stimmberechtigten statt an die Zahl der Einwohner. In Gemeinden mit vielen Kindern oder hohem Migrationsanteil fielen Einwohnerzahl und Zahl der Wahlberechtigten teilweise weit auseinander.

38 Die mit dieser holzschnittartigen Typisierung bei den maßgeblichen Gemeindekategorien verbundenen Härten seien auch nicht nur unter Schwierigkeiten vermeidbar gewesen. Der Gesetzgeber habe einfach die alte und bewährte stark differenzierende Rechtslage beibehalten können. Bereits in der Anhörung im Gesetzgebungsverfahren sei darauf hingewiesen worden, dass die nur noch dreistufige Typisierung im Grenzbereich zu Friktionen führen dürfte.

39 Schließlich habe der Gesetzgeber gegen seine Begründungspflichten verstoßen. Mit der vorgenommenen Erschwerung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden sei „die bewusst kurze Legitimationskette der direkten Demokratie zugunsten der mittelbaren Demokratie verlängert“ worden. Eine solche Verlängerung der Legitimationskette sei nicht per se verfassungswidrig, bedürfe aber der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Der Gesetzgeber habe zu begründen, wie und warum er die Legitimationskette zu verlängern beabsichtige.

40 4. Der Landtag und die Landesregierung sind dem Verfahren beigetreten. Sie sind der Auffassung, dass die Normenkontrollanträge unbegründet sind.

41 a) Der Landtag trägt vor, dass das Demokratieprinzip und der Grundsatz gleicher Wahlen durch die Anhebung der Fraktionsmindestgröße nicht beeinträchtigt seien. Unabhängig davon sei der mit der Anhebung der Fraktionsmindestgröße verfolgte Zweck geeignet, Beeinträchtigungen des Demokratieprinzips oder des Prinzips der Gleichheit der Wahl zu rechtfertigen.

42 Soweit Nachteile für fraktionslose Gemeindevertreter bei der Besetzung von Ausschüssen bestünden, würden diese nicht durch die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen bewirkt, sondern durch bereits zuvor bestehende Vorschriften von Gemeinde- und Kreisordnung, die bestimmte Rechte an einen Fraktionsstatus knüpfen.

43 Die Entscheidungen von kommunalen Vertretern, sich zu einer Fraktion zusammenzuschließen, sich einer bereits bestehenden Fraktion anzuschließen oder fraktionslos zu bleiben, seien nicht Gegenstand der Wahl. Fraktionen bildeten sich zeitlich erst nach der Wahl. Das Wahlergebnis gebe den Zusammenschluss nicht zwingend vor, sondern sei Folge des frei gebildeten Willens der durch Wahl zuvor legitimierten Gemeindevertreter.

44 Der Grundsatz der Wahlgleichheit, insbesondere der Erfolgswertgleichheit, werde durch die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen daher nicht berührt. Wähler könnten keine Stimme für eine „Partei mit zukünftigem Fraktionsstatus“ abgeben. Es gebe keine schützenswerte Erwartung des Wählers, dass sich Gemeindevertreter, die der von ihm gewählten Liste angehörten, zu einer Fraktion zusammenschlössen. Auch nach Anhebung der Fraktionsmindestgrößen entfalteten die abgegebenen Wählerstimmen jeweils gleiches Gewicht bei der Besetzung der jeweiligen kommunalen Vertretung mit bestimmten Vertretern. Zudem habe auch die Stimme jedes einzelnen Vertreters innerhalb der kommunalen Vertretung bei Beschlüssen dasselbe Gewicht. Außerdem gewähre die Fraktionszugehörigkeit eines kommunalen Vertreters ihm keine weitergehenden Rechte als einem fraktionslosen Gemeindevertreter. Die Nachteile, die die Antragstellerinnen fraktionslosen kommunalen Vertretern im Vergleich zu fraktionsangehörigen kommunalen Vertretern zuschrieben, seien keine Unterschiede zwischen den Vertretern, sondern Unterschiede zwischen den Vertretern und den Fraktionen. Die Rechte fraktionsloser Gemeindevertreter würden durch die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen nicht beschnitten.

45 Unabhängig davon, dass weder das Demokratieprinzip noch der Grundsatz der Gleichheit der Wahl durch die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen berührt würden, verfolge die Anhebung der Fraktionsmindestgröße Werte von Verfassungsrang, deren Gewicht Beeinträchtigungen des Demokratieprinzips oder der Wahlrechtsgleichheit jedenfalls rechtfertigen würde. Zweck des Gesetzes sei die Erhaltung, Förderung und Verbesserung der Funktionsfähigkeit der Gemeindevertretungen. Zweck der Fraktionen sei es, die interne organschaftliche Willensbildung zu erleichtern und zu verbessern. Diese Wirkung von Fraktionen für die Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungen schwinde aber, je mehr die Anzahl der Fraktionen zunehme. Negative Begleiterscheinungen seien längere Sitzungsdauern und eine höhere Anzahl von Sitzungen und die daraus folgende schwindende Bereitschaft zur kommunalpolitischen Betätigung. Die Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungen sei jedoch Voraussetzung dafür, den Willen des Volkes zu repräsentieren.

46 Die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen sei auch geeignet, diesen negativen Entwicklungen entgegenzuwirken. Die Anzahl der Fraktionen sinke dadurch. Ob es in jedem Einzelfall zu einer Reduzierung komme, sei unerheblich. Für die Geeignetheit des gesetzgeberischen Mittels sei es ausreichend, wenn das damit verfolgte Ziel zumindest gefördert werde.

47 Ein milderes Mittel sei nicht ersichtlich. Die Einführung einer Sperrklausel sei mit erheblichen verfassungsrechtlichen Ungewissheiten belastet. Zum anderen handele es sich dabei um ein das Demokratieprinzip wesentlich stärker beeinträchtigendes Mittel.

48 Die Anhebung der Fraktionsmindestgröße sei auch angemessen. Dass für die Bildung einer Fraktion mancherorts deutlich über 5 % der Wählerstimmen erforderlich seien, sei zwingende Folge der Anerkennung von Fraktionen und auch bei der kleinsten möglichen Fraktionsmindestgröße von zwei Mitgliedern in kleineren Gemeinden seit jeher der Fall gewesen.

49 Die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen verstoße ferner nicht gegen den Minderheitenschutz aus Art. 6 Abs. 2 LV. Die Antragstellerinnen vermengten insofern in ihrer Darstellung Minderheiten von kommunalen Vertretern in kommunalen Vertretungen mit den nationalen Minderheiten bzw. Volksgruppen im Sinne von Art. 6 Abs. 2 LV. Zudem gewährleiste die Vorschrift nicht generell, dass Parteien einer nationalen Minderheit geringeren Anforderungen oder Beschränkungen unterworfen würden als andere (kleine) Parteien oder Wählergruppen. Der Schutz der dänischen Minderheit sei unter anderem durch die Befreiung von der Sperrklausel bei der Wahl zum Landtag gewährleistet.

50 Die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen verletze nicht die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. Der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung werde dadurch nicht berührt. Soweit deren Randbereich betroffen sei, sei diese Beeinträchtigung vorliegend durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt.

51 Auch nach Anhebung der Fraktionsmindestgrößen verblieben den Gemeinden und Kreisen unter dem Gesichtspunkt der Organisationshoheit erhebliche Spielräume für die Gestaltung ihrer Organisation. Deshalb bedürfe es, wie sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergebe, keiner Prüfung, ob ein dahinterstehendes Gemeinwohlinteresse von hinreichendem Gewicht im Verhältnis zur Schwere der Beeinträchtigung der Selbstverwaltungsfreiheit bestehe. Unabhängig davon liege ein solches Gemeinwohlinteresse mit der Stärkung der Effektivität der Gemeindevertretung in sämtlichen Gemeinden jedoch vor. Dieses Interesse wiege schwerer als die Beeinträchtigung, die die Selbstverwaltungsgarantie infolge der gesetzlichen Änderung erfahre. Durch die Änderung werde der organisatorische Spielraum der Gemeinden praktisch nicht verändert, weil bereits vorher gesetzlich eine starre Mindestfraktionsgröße festgelegt gewesen sei.

52 Weiterhin meint der Landtag, dass die Änderungen im Bereich der Bürgerbeteiligung mit der Landesverfassung vereinbar seien. Da das Grundgesetz prinzipiell eine repräsentative Demokratie vorschreibe und Plebiszite auf wenige Ausnahmen beschränke, bestehe aufgrund des Homogenitätsprinzips aus Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG keine Notwendigkeit, dass Landesverfassungen Volksbegehren oder -entscheide auf Landesebene bzw. Bürgerbegehren oder -entscheide auf kommunaler Ebene vorsehen müssten. Die in der schleswig-holsteinischen Landesverfassung gleichwohl normierten Volksbegehren und -entscheide beträfen ausschließlich die Landesebene. Dem Landesgesetzgeber oblägen keine verfassungsrechtlichen Bindungen, auch auf kommunaler Ebene Bürgerbegehren oder -entscheide vorzusehen. Er sei mithin frei darin, gesetzliche Regelungen hierzu zu schaffen, abzuschaffen oder einzuschränken.

53 Die Neuregelung in der Gemeindeordnung, dass keine Bürgerentscheide mehr stattfinden über Aufstellungsbeschlüsse sowie deren Änderung, Ergänzung oder Aufhebung, sofern der jeweilige Beschluss mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder der Gemeindevertretung oder des zuständigen Ausschusses gefasst wurde, verstoße nicht gegen das Gebot der Normenklarheit. Die Sichtweise der Antragstellerinnen beruhe anscheinend auf einer fehlerhaften Vorstellung der Bedeutung eines Aufstellungsbeschlusses.

54 Der Ausschluss der Sperrwirkung eines Bürgerbegehrens bei offensichtlicher Unzulässigkeit oder Missbräuchlichkeit sei verfassungsgemäß. Ein Verstoß gegen die Wesentlichkeitsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts scheide schon deshalb aus, weil vorliegend kein grundrechtsrelevanter Eingriff vorliege oder sonstige Verfassungsprinzipien berührt seien. Auch gegen den Bestimmtheitsgrundsatz werde nicht verstoßen. Die verwendeten Begriffe der Offensichtlichkeit und des Missbrauchs fänden in der Rechtsordnung vielfach Verwendung.

55 Gegen die Neuregelung von Unterschriften- und Zustimmungsquoren bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Angesichts der verfassungsrechtlichen Ausgangslage bedürfe es keiner Rechtfertigung der vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Höhe der Quoren. Deshalb könne der Gesetzgeber Anforderungen an die Zulässigkeit von Bürgerbegehren und an den Erfolg von Bürgerentscheiden jederzeit regeln und nachträglich herabsetzen oder verschärfen, was in der Vergangenheit auch wiederholt geschehen sei. Auch ein Verstoß gegen das interkommunale Gleichbehandlungsgebot liege nicht vor. Die Gesetzgebung betreffe nur die gesetzliche Festlegung von Quoren für die Ermöglichung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden, nicht Verteilungsfragen im Verhältnis einzelner Gemeinden zueinander. Im Übrigen betreffe die vorliegende Regelung nicht die Gemeinden und Kreise als juristische Personen oder Träger der Selbstverwaltungsgarantie.

56 Es liege schließlich kein Verstoß gegen ein von den Antragstellerinnen angenommenes Erfordernis der Begründung gesetzlicher Regelungen vor. Eine solche Verpflichtung des Gesetzgebers bestehe grundsätzlich nicht. Zudem sei das Ziel der Änderungen der Begründung des Gesetzentwurfes zu entnehmen.

57 b) Die Landesregierung ist der Auffassung, dass die Antragstellerinnen hinsichtlich der Erhöhung der Fraktionsmindestgrößen im Hinblick auf die kommunale Selbstverwaltung bereits von einem falschen Prüfungsmaßstab ausgingen. Nicht jede organisatorische Vorgabe des Gesetzgebers berühre die kommunale Organisationshoheit. Die gesetzliche Regelung der äußeren Kommunalverfassung, darunter die Ausgestaltung von Organen und ihrer Kompetenzen, sei von dieser Hoheit gerade nicht erfasst. Auch die Befugnis zur eigenen Organkreation sei nicht betroffen. Systementscheidungen wie die Festlegung einer Fraktionsmindestgröße bedürften keiner spezifischen Rechtfertigung unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.

58 Im Hinblick auf das Demokratieprinzip und den Grundsatz freier und gleicher Wahlen trägt sie vor, dass die faktisch unterschiedlichen Einflussmöglichkeiten von Gemeindevertretern, die einer Fraktion angehörten, und solchen, bei denen dies nicht der Fall sei, als solche weder neu noch verfassungsrechtlich problematisch seien. Die streitbefangene Gesetzesänderung greife eine bereits seit langem ohne jede Beanstandung existierende Differenzierung auf und erweitere diese lediglich auf einige wenige Gemeindevertreter, die bislang von dieser Differenzierung nicht betroffen gewesen seien. Die durch das Gesetz herbeigeführte Änderung der Rechtslage liege nicht darin, dass im Hinblick auf die Einfluss- und Beteiligungsrechte eine Differenzierung zwischen fraktionsangehörigen und fraktionslosen kommunalen Vertretern neu eingeführt oder verschärft werde. Vielmehr gehe es allein um eine graduelle Veränderung im Detail eines ansonsten althergebrachten und eindeutig verfassungsgemäßen Zustands.

59 Weder der wahlrechtliche Grundsatz der Erfolgswertgleichheit noch die verfassungsrechtlich gebotene Spiegelbildlichkeit bei der Besetzung von Ausschüssen seien von der Anhebung der Fraktionsmindestgröße berührt. Die Erfolgswertgleichheit sichere den Einfluss des Wählers auf die Zusammensetzung des Parlaments bzw. der Vertretungskörperschaft, nicht den Einfluss auf einzelne Befugnisse eines Gemeindevertreters. Aus dem Prinzip der Spiegelbildlichkeit folge nicht, dass jede Fraktion in jedem Ausschuss stimmberechtigt vertreten sein müsse.

60 Selbst wenn eine Ungleichbehandlung verursacht werde, sei diese gerechtfertigt. Die durch den Gesetzgeber beabsichtigte Straffung der Arbeit in den kommunalen Vertretungen sei ein legitimes Ziel. Es handle sich um einen verfassungsrechtlich anerkannten Rechtfertigungsgrund für die Übertragung bestimmter Befugnisse auf Fraktionen. Diesem komme im kommunalen Rahmen besondere Bedeutung zu, weil dort Ehrenamtliche tätig seien.

61 Die Anhebung der Fraktionsmindestgröße sei zur Erreichung dieses Ziels geeignet. Gerade diejenigen Fraktionen, die aus nur zwei Mitgliedern bestünden, böten keine signifikante Erleichterung der Beschlussfassung in den Vertretungskörperschaften. Sie nähmen vielmehr einen disproportionalen und die Effektivität von Beratung und Entscheidung beeinträchtigenden Einfluss auf die Arbeit der Organe. Je mehr Akteure über die den Fraktionen zustehenden Befugnisse verfügten, desto mehr verursache deren Nutzung einen überproportional erhöhten Diskussions- und damit Zeitaufwand in den kommunalen Vertretungen. Je weniger Fraktionen gebildet werden könnten und je mehr Befugnisse durch die Fraktionen gefiltert würden, desto effizienter und effektiver werde das Verfahren in der jeweiligen Vertretungskörperschaft.

62 Die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen sei auch erforderlich, weil ein milderes Mittel nicht zur Verfügung stehe. Die Einführung einer wahlrechtlichen Sperrklausel sei ein schwerwiegenderer Eingriff und zudem verfassungsrechtlich bedenklich. Eine Delegation auf den kommunalen Satzungsgeber hätte zumindest Vorwürfe einer gezielten Benachteiligung bestimmter politischer Minderheiten durch Anhebung der Fraktionsmindestgröße durch die jeweilige kommunale Vertretungskörperschaft selbst nicht ausschließen können.

63 Schließlich seien die neuen Fraktionsmindestgrößen angemessen. Die Chancen fraktionsloser Gemeindevertreter, sich in der Vertretung in prinzipiell gleicher Weise betätigen zu können wie die fraktionszugehörigen Gemeindevertreter, würden durch die beanstandete Regelung nicht nennenswert beeinträchtigt. Die kumulierten positiven Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit der Gemeindevertretungen seien demgegenüber erheblich.

64 Auch der Schutz nationaler Minderheiten stehe der Anhebung der Fraktionsmindestgrößen nicht entgegen. Diese richte sich keinesfalls spezifisch gegen deren Interessen. Art. 6 Abs. 2 LV könne allenfalls dann verletzt sein, wenn sich daraus eine konkrete Pflicht des Gesetzgebers zur Privilegierung nationaler Minderheiten ergäbe. Allein das Fehlen einer Ausnahmegenehmigung für Minderheitenparteien begründe aber noch keinen Verfassungsverstoß.

65 Die Gesetzesänderungen im Bereich von Bürgerbegehren und -entscheiden seien ebenfalls mit der Landesverfassung vereinbar. Anders als für die Ebene des Landes enthielten weder Grundgesetz noch Landesverfassung für die Ebene der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften ausdrückliche Vorgaben für die Balance zwischen direkt-demokratischen und repräsentativen Entscheidungsstrukturen. Art, Maß und Verfahren solcher Abstimmung unterlägen grundsätzlich der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers. Die aus dem Demokratieprinzip folgenden Anforderungen verhinderten lediglich die Normierung solcher Quoren, die den Charakter direkt-demokratischer Elemente als Abstimmungen im Sinne von Art. 2 Abs. 1, Abs. 2 LV konterkarierten. Eine solche Intensität hätten die vorliegend angegriffenen Änderungen jedoch nicht. Ein logischer Fehler, der die Systemgerechtigkeit der Quoren in Zweifel ziehen würde, sei nicht erkennbar. Auch die übrigen Änderungen seien mit der Landesverfassung vereinbar.

66 5. Der Schleswig-Holsteinische Gemeindetag, der Schleswig-Holsteinische Landkreistag und der Städteverband Schleswig-Holstein hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

67 a) Der Schleswig-Holsteinische Gemeindetag hat mitgeteilt, dass er sich im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens dafür eingesetzt habe, dass der Gesetzgeber die Regelung der Fraktionsmindestgröße selbst treffe und dies nicht der Regelung durch die kommunalen Vertretungen überlasse. Eine Regelung durch die Kommunen selbst hätte letztlich bedeutet, dass eine bestimmte Mehrheit in der Gemeindevertretung die politischen Handlungsmöglichkeiten einer Minderheit beeinflusse. So werde ein unnötiges Gegeneinander in die Gemeindevertretungen hineingetragen. Es sei zudem wichtig, dass landesweit einheitliche Regelungen gälten.

68 b) Der Schleswig-Holsteinische Landkreistag hat darauf hingewiesen, dass der Gesetzgeber mit der Anhebung der Fraktionsmindestgrößen ein Anliegen aufgegriffen habe, das von ihm schon seit längerem vorgetragen worden sei. Dabei gehe es um eine Stärkung der demokratisch gewählten Kreistage in ihrer Handlungsfähigkeit. Eine starke Zersplitterung der Kreistage durch Bildung zahlreicher sehr kleiner Fraktionen führe im Ergebnis zu einer deutlich erschwerten Mehrheitsfindung und deutlich längeren Sitzungszeiten. Die (Vor-)Abstimmung zwischen sehr zahlreichen, zum Teil sehr kleinen Fraktionen innerhalb und außerhalb der Sitzungen des Kreistages und seiner Ausschüsse erfordere für das kommunalpolitische Ehrenamt in den Kreisen einen zusätzlichen erhöhten Zeitaufwand, der insbesondere in den Kreisen mit langen An- und Abreisezeiten zu und von den Sitzungen eine Vereinbarkeit des Ehrenamtes mit beruflichen, familiären oder sonstigen sorgenden Verpflichtungen oder Freizeitaktivitäten erheblich erschwere und die Übernahme entsprechender ehrenamtlicher Aufgaben zunehmend unattraktiv erscheinen lasse. Die Bildung von Kleinstfraktionen werde außerdem zum Teil gezielt genutzt, „im Interesse einer Destabilisierung der ehrenamtlich-demokratischen Strukturen die kommunalpolitische Arbeit zu sprengen“. Die moderate Anhebung der Fraktionsmindestgröße erscheine deshalb geeignet, erforderlich und angemessen.

69 Auch die Änderungen bei Bürgerbegehren und -entscheid stellten einen guten Kompromiss dar. Sie brächten das Verhältnis zwischen den Elementen direkter und repräsentativer Demokratie in einen angemessenen Ausgleich.

70 Die Anträge sind teilweise unzulässig (hierzu I.). Soweit sie zulässig sind, sind sie unbegründet (hierzu II.).

71 Die Anträge sind unzulässig, soweit sie gegen Art. 1 Nr. 1 Buchstabe b und Buchstabe f sowie gegen Art. 2 Nr. 1 Buchstabe a und Buchstabe e des Änderungsgesetzes gerichtet sind. Dem gesetzlichen Begründungserfordernis ist insoweit nicht genügt.

72 Nach § 20 Abs. 1 Satz 2 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes (LVerfGG) sind verfahrenseinleitende Anträge zu begründen und sind die erforderlichen Beweismittel anzugeben. In dieser Begründung ist substantiiert darzutun, aus welchen rechtlichen Erwägungen die angegriffene Norm mit einer Norm der Landesverfassung für unvereinbar gehalten wird

(vgl. für Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht zum gleichlautenden § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG BVerfG, Urteil vom 24. November 2010 - 1 BvF 2/05 -, BVerfGE 128, 1, juris Rn. 116 m. w. N.; ebenso VerfGH Sachsen, Beschluss vom 24. März 2021 - Vf. 121-II-20 -, juris Rn. 24; VerfGH Thüringen, Beschluss vom 4. Februar 2022 - 5/22 -, juris Rn. 80 f.).

73 Hierbei ist ein Mindestmaß an Ausführungen zu den verfassungsrechtlichen Maßstäben sowie zur Frage, warum die angegriffenen Regelungen mit diesen nicht im Einklang stehen, erforderlich.

(vgl. StGH Hessen, Beschluss vom 26. April 2023 - P.St. 2895 -, juris Rn. 58 m. w. N. aus der Rechtsprechung anderer Landesverfassungsgerichte).

74 Pauschale, vage und nicht konkretisierte Erwägungen genügen dem Begründungserfordernis jeweils nicht

(vgl. Rozek, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand Januar 2022, § 76 Rn. 61).

75 Entgegen dieser Vorgaben haben die Antragstellerinnen zur Frage der Verfassungsmäßigkeit von Art. 1 Nr. 1 Buchstabe b und Buchstabe f sowie Art. 2 Nr. 1 Buchstabe a und Buchstabe e des Änderungsgesetzes nichts ausgeführt. Der in der mündlichen Verhandlung ergänzte Zusatz zu ihren Anträgen „soweit damit Regelungen der Fraktionsstärke und Regelungen der Bürgerbeteiligung betroffen sind“ nimmt diese Regelungen nicht vom Verfahrensgegenstand aus.

II.

76 Die im Übrigen zulässigen Anträge sind nicht begründet. Sowohl die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen (hierzu 1.) als auch die Änderungen der Vorschriften über Bürgerbegehren und Bürgerentscheid (hierzu 2.) sind mit der Landesverfassung vereinbar.

77 1. Die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen verstößt weder gegen das Demokratieprinzip (Art. 2 LV) und den daraus folgenden Grundsatz der gleichen Mitwirkungsbefugnis der kommunalen Vertreterinnen und Vertreter in den jeweiligen Vertretungen (hierzu a) noch gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 54 Abs. 1 LV, hierzu b). Auch Wahlrechtsgrundsätze (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 4 Abs. 1 LV, hierzu c) werden dadurch ebenso wenig verletzt wie der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien (hierzu d). Eine Verletzung der Grundrechte der Vertretungsmitglieder durch die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen kommt von vornherein nicht in Betracht (hierzu e).

78 a) Aus dem in der Landesverfassung niedergelegten Demokratieprinzip folgt der Grundsatz der gleichen Mitwirkungsbefugnis der kommunalen Vertreterinnen und Vertreter in den jeweiligen Vertretungen (hierzu aa>). Mit diesem ist die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen vereinbar (hierzu bb>).

79 aa) Einen Grundsatz der gleichen Mitwirkungsbefugnis hat das Landesverfassungsgericht bereits für die Abgeordneten des Landtags aus dem Demokratieprinzip abgeleitet

(vgl. Urteil vom 25. März 2022 - LVerfG 4/21 -, LVerfGE 33, 571 = JuS 2022, 562, juris Rn. 72).

80 Für die Mitglieder der kommunalen Vertretungen kann nichts anderes gelten. Nach Art. 2 Abs. 1 LV geht alle Staatsgewalt vom Volk aus. Art. 2 Abs. 2 Satz 2 LV legt fest, dass es durch seine gewählten Vertretungen im Lande, in den Gemeinden und Gemeindeverbänden sowie durch Abstimmungen handelt. Diese Bestimmungen verleihen dem Demokratieprinzip als einer der Grundentscheidungen der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein Ausdruck

(vgl. Urteil vom 25. März 2022 - LVerfG 4/21 -, LVerfGE 33, 571 = JuS 2022, 562, juris Rn. 68 ff.).

81 Während Art. 2 Abs. 1 LV das Erfordernis demokratischer Legitimation aller Staatsgewalt umschreibt, ordnet Art. 2 Abs. 2 LV an, wie diese demokratische Legitimation zu vermitteln ist

(vgl. Becker, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 2 Rn. 6).

82 Die „gewählten Vertretungen“ in den Gemeinden und Gemeindeverbänden im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Satz 2 LV sind demnach auf kommunaler Ebene – wie der Landtag auf Landesebene – die unmittelbaren Repräsentationsorgane des Volkes. Sie erfüllen ihre Repräsentationsfunktion grundsätzlich in ihrer Gesamtheit, durch die Mitwirkung aller ihrer Mitglieder, also nicht durch einzelne Mitglieder, durch eine Gruppe von Mitgliedern oder durch die Mehrheit in der jeweiligen Vertretung. Die Wahrnehmung der Repräsentationsfunktion durch die kommunalen Vertretungen als Ganze setzt entsprechende Mitwirkungsbefugnisse aller ihrer Mitglieder voraus. Diese verfügen damit grundsätzlich über die gleichen Rechte und Pflichten

(vgl. Urteil vom 25. März 2022 - LVerfG 4/21 -, LVerfGE 33, 571 = JuS 2022, 562, juris Rn. 72 ).

83 Die rechtliche Gleichheit des Vertretungsmandats ist jedoch nicht schrankenlos gewährleistet, sondern kann durch andere Rechtsgüter von Verfassungsrang begrenzt werden

(vgl. Urteil vom 25. März 2022 - LVerfG 4/21 -, LVerfGE 33, 571 = JuS 2022, 562, juris Rn. 89 ).

84 bb) Davon ausgehend ist die Festlegung einer Fraktionsmindestgröße ebenso wie deren Anhebung durch das angegriffene Gesetz mit dem Demokratieprinzip vereinbar. Die rechtliche Stellung des einzelnen (fraktionsangehörigen oder fraktionslosen) Vertretungsmitglieds wird dadurch nicht beeinträchtigt (hierzu <1>). Soweit sich daraus faktische Unterschiede für die Betätigung der Vertretungsmitglieder innerhalb der jeweiligen Vertretung ergeben (hierzu <2>), ist dagegen verfassungsrechtlich nichts zu erinnern (hierzu <3>). Den Gesetzgeber trafen auch keine weitergehenden Ermittlungs- oder Begründungspflichten (hierzu <4>).

85 (1) Durch die Festlegung bzw. die quantitative Anhebung der Fraktionsmindestgröße wird die qualitative Stellung fraktionsloser Vertretungsmitglieder nicht verändert. Eine Anhebung führt nur dazu, dass möglicherweise die Zahl fraktionsloser Vertretungsmitglieder steigt

(vgl. Urteil vom 28. Juni 2023 - LVerfG 3/23 -, SchlHA 2023, S. 251 <252 f.>).

86 Diese fraktionslosen Mitglieder stehen statusrechtlich nicht den Fraktionen, sondern den übrigen, einer Fraktion angehörenden Abgeordneten gleich. Sie können nicht verlangen, wie eine Fraktion behandelt zu werden

(vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188, juris Rn. 129 m. w. N. ).

87 Deshalb (und weil die entsprechenden Vorschriften in Gemeinde- und Kreisordnung schon nicht Antragsgegenstand sind) sind die den Fraktionen durch Gemeinde- und Kreisordnung eingeräumten Rechte nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

88 Eine verfassungsrechtlich geschützte Rechtsposition „faktischer Fraktionen“ – womit die Antragstellerinnen wohl den Zusammenschluss von zwei Vertretungsmitgliedern meinen, die zwar den Willen zur Fraktionsbildung haben, aber nicht die gesetzliche Mitgliederzahl erreichen – ist im Übrigen nicht erkennbar. Das von ihnen ohne genaue Fundstelle als Beleg angeführte Werk von Meyer spricht lediglich an einer Stelle im Hinblick auf die in der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung erwähnten Gruppen ohne Fraktionsstatus im Rat oder einer Bezirksvertretung von „faktischen Kleinstfraktionen“

(Meyer, Recht der Ratsfraktionen, 11. Aufl., Stand Februar 2021, S. 80 = PdK Bund C1).

89 (2) Die fraktionslosen Vertretungsmitglieder sind durch eine Fraktionsmindestgröße und deren Anhebung in ihrer Rechtsstellung demnach allenfalls reflexhaft betroffen. Dieser reflexhaften tatsächlichen Betroffenheit ist jedoch auf der Ebene der jeweiligen Vertretungen bzw. durch die Verwaltung der jeweiligen Gebietskörperschaft entgegenzuwirken. Wenn und soweit aus der Arbeit der Fraktionen ihren Mitgliedern Vorteile erwachsen, die sie nicht nur für die Mitwirkung in der Fraktion, sondern auch für ihre eigene politische Arbeit nutzen können, ist dies – etwa hinsichtlich des Zugangs zu (politisch aufbereiteten) Informationen – im Hinblick auf die fraktionslosen Vertretungsmitglieder auszugleichen

(vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, juris Rn. 135 ).

90 Auch die in § 32a Abs. 4 GO bzw. § 27a Abs. 4 KrO gesetzlich geregelte fakultative Gewährung von Zuschüssen an die Fraktionen darf nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht dazu führen, dass die in diesen Fraktionen zusammengeschlossenen Mandatsträger bei der Wahrnehmung ihres Mandats gegenüber fraktionslosen Mandatsträgern ungleich bevorzugt werden. Wo dies unvermeidliche Folge der Fraktionsbildung ist, bedarf es kompensatorischer – nicht notwendig geldwerter – Maßnahmen zugunsten der Fraktionslosen, um die Gleichheit der Mandatswahrnehmung wiederherzustellen

(vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 -, juris Rn. 20; OVG Bautzen, Urteil vom 24. Mai 2019 - 4 C 10/17 -, juris Rn. 26 f.).

91 Ob diese Anforderungen in der jeweiligen Vertretung bzw. Gebietskörperschaft erfüllt werden, ist jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Streitigkeiten darüber wären vor den Verwaltungsgerichten zu klären.

92 (3) Die Einräumung von Rechten an Fraktionen, die einzelnen oder auch mehreren fraktionslosen Abgeordneten gemeinsam nicht zustehen, ist jedenfalls eine verfassungsrechtlich zulässige Begrenzung der Gleichheit des Vertretungsmandats. Die Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungen als unmittelbare Repräsentationsorgane des alle Staatsgewalt ausübenden Volkes auf kommunaler Ebene ist ein Rechtsgut von Verfassungsrang

(vgl. Urteil vom 25. März 2022 - LVerfG 4/21 -, juris Rn. 89, 92 ).

93 Diesem Rechtsgut dient die Festlegung einer Fraktionsmindestgröße (hierzu ). Gegen deren Anhebung von mindestens zwei Mitgliedern auf mindestens drei Mitglieder bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken (hierzu ).

Landesverfassungsgericht Schleswig-Holstein, 2024-02-02, LVerfG 4/23

Regest

Testo completo

Landesverfassungsgericht Schleswig-Holstein — LVerfG 4/23 — Urteil

Leitsatz

Tenor

Gründe

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