Conclusioni dell'avvocato generale Reischl del 8 febbraio 1977. # Milch-, Fett- und Eier-Kontor GmbH contro Consiglio e Commissione delle Comunità europee. # Causa 44/76.

I —

In primo luogo vanno prese in considerazione alcune obiezioni circa la ricevibilità del ricorso, nonché l'eccezione, sollevata dai convenuti, relativa alla prescrizione, la quale potrebbe rendere superfluo l'esame della controversia nel merito.

1.

È stato anzitutto criticato il fatto che la domanda sia diretta contro le Comunità europee, e quindi anche contro l'Euratom e la CECA.

Com'è stato messo in rilievo in udienza, la ricorrente non ha agito in tal modo perché intenda far valere le proprie pretese anche nei confronti di queste due Comunità. La domanda è invece fondata sull'art. 215 del trattato CEE e si colloca manifestamente nell'ambito dei soli procedimenti previsti per il settore CEE. La formula introduttiva del ricorso è stata in realtà prescelta in quanto le Comunità, a norma dell'art. 20 del trattato di fusione, hanno un bilancio unico, a carico del quale sarebbe quindi dovuto avvenire il risarcimento.

Questo fatto non giustifica tuttavia la prescelta designazione dei convenuti. È certo, infatti, che il trattato di fusione ha previsto — come risulta dall'art. 32 — solo l'unicità degli organi, non quella delle Comunità. Non esiste quindi una persona giuridica «Comunità europee», ma si hanno, come in passato, tre Comunità e, conseguentemente, tre persone giuridiche distinte. D'altra parte, nell'art. 215 del trattato CEE si parla espressamente della responsabilità della Comunità, al singolare. Chi pretenda un risarcimento di danni dalla Comunità economica europea può quindi proporre ricorso unicamente contro quest'ultima.

Poiché, tuttavia, è assolutamente chiaro — come ho già detto — che la ricorrente non intende agire contro le altre Comunità, non ritengo che il ricorso debba essere dichiarato irricevibile per il motivo indicato. È sufficiente, a mio avviso, che nella sentenza venga usata una formula corretta, cioè che vi si parli unicamente di ricorso contro la Comunità economica europea, rappresentata dal Consiglio e dalla Commissione.

2.

La Commissione nutre inoltre dubbi sulla ricevibilità del capo della domanda relativo all'accertamento della responsabilità. Essa mette in rilievo che il procedimento riguarda due concrete operazioni di esportazione, avvenute da tempo. La determinazione dell'entità del danno dovrebbe quindi essere possibile e, trattandosi di un'azione diretta ad ottenere la condanna al risarcimento, l'azione di accertamento dovrebbe essere inammissibile.

La ricorrente ha dichiarato in proposito che il capo della domanda contro il quale vengono sollevate tali obiezioni si riferisce principalmente alle spese determinate dai procedimenti giudiziari intentati in sede nazionale. Poiché questi non sono ancora giunti a termine ed è probabile che, nel loro ambito, debba procedersi all'assunzione di prove, essa non è stata in grado di valutare tutte le spese processuali e di patrocinio, e le altre spese connesse. Inoltre, non è escluso — circostanza di rilievo per quanto riguarda le pretese riguardanti gli interessi — un mutamento dei saggi di sconto.

Mi sembra che tali dichiarazioni possano bastare. È stato infatti chiarito, con la sentenza 2 giugno 1976 (cause 56-60/74, Ditta Kurt Kampffmeyer Mühlenvereinigung KG e altri/Consiglio e Commissione), che in base all'art. 215 del trattato CEE sono possibili, in linea di principio, anche azioni intese ad ottenere una declaratoria di responsabilità. Ciò vale, comunque, per i casi in cui, essendo imminenti dei danni prevedibili con una certa sicurezza, sia già accertata la causa degli stessi. Ed è in questo senso che ha agito la ricorrente. Poiché, d'altra parte, come questa ci ha assicurato, non viene fatto valere alcun danno diverso da quello connesso alle due surricordate esportazioni, ed è quindi sufficientemente chiara la natura del pregiudizio subito, non sussiste alcun motivo di dichiarare irricevibile il capo della domanda relativo all'accertamento di responsabilità.

3.

Per quanto riguarda, infine, l'eccezione relativa alla prescrizione, sollevata dai due organi convenuti, l'art. 43 dello statuto CEE della Corte prevede che le azioni contro la Comunità in materia di responsabilità extracontrattuale si prescrivano in cinque anni a decorrere dal momento in cui avviene il fatto che dà loro origine. Nello stesso articolo è detto inoltre — e ciò è rilevante per quanto riguarda il telex inviato dalla ricorrente alla Commissione il 16 gennaio 1976 — che la prescrizione è interrotta anche dalla preventiva richiesta che il danneggiato può rivolgere all'istituzione competente della Comunità; in tal caso, l'istanza deve essere proposta nel termine di due mesi previsto dall'art. 173; all'occorrenza, si applica l'art. 175, 2o comma.

Al riguardo la Commissione sostiene che, essendo determinante, a norma dell'art. 43, il fatto che dà origine al danno, non già il verificarsi di quest'ultimo, potrebbero esser presi in considerazione soltanto gli atti da essa compiuti dopo il 16 gennaio 1971; per le pretese connesse ad atti anteriori a tale data — come sono quasi tutti quelli cui si riferisce la ricorrente — è intervenuta invece, già nel 1975, la prescrizione. Secondo il Consiglio, va anche sottolineato che il telex summenzionato poteva avere effetti solo nei confronti dell'istituzione cui era stato indirizzato, non già, quindi, nei confronti dello stesso Consiglio. Questo sostiene che, perciò, ci si deve basare unicamente sulla data della domanda giudiziale.

Così facendo, risulta d'altra parte che, cinque anni prima del 17 maggio 1976 — data in cui veniva depositato il ricorso — si erano già verificati tutti i fatti rilevanti quanto alle pretese della ricorrente. Secondo le stesse ammissioni di quest'ultima, andrebbe ritenuto, infatti, che le restituzioni avrebbero dovuto esserle versate al più tardi il 30 aprile 1971. Subito dopo, e in ogni caso prima del 17 maggio, si sarebbe potuto già parlare di danno, non essendo stati effettuati i relativi pagamenti.

A proposito di questo contrasto in merito alla data dalla quale comincia a decorrere il termine di prescrizione, mi sia permesso ricordare anzitutto quanto osservato da Much, nella sua relazione sul tema della responsabilità delle Comunità europee per comportamento illecito dei loro organi («Die Haftung der Europäischen Gemeinschaften für das rechtswidrige Verhalten ihrer Organe», Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, vol. 44, pag. 723 e segg.), circa l'interpretazione dell'art. 43 dello statuto (CEE) della Corte di giustizia. Egli ritiene che la clausola ivi contenuta, relativa alla prescrizione, sia piuttosto imprecisa, se non altro a causa della sua differente formulazione nello statuto rispettivamente allegato ai vari trattati. In particolare, dal testo non si potrebbe desumere esattamente se la prescrizione si ricolleghi al momento in cui viene compiuta l'azione che dà origine al danno, a quello in cui sorge il diritto al risarcimento, ovvero a quello in cui il danneggiato è venuto a conoscenza del danno e dell'organo tenuto al risarcimento in modo da far presumere ch'egli poteva e avrebbe dovuto proporre ricorso per l'accertamento della responsabilità amministrativa. Quest'opinione, a mio parere, va condivisa.

Non vedo poi alcun motivo inderogabile per accogliere l'interpretazione restrittiva, proposta dalle istituzioni convenute; vi sono, al contrario, argomenti che militano a favore di un interpretazione alquanto lata.

Ad esempio, è rilevante anzitutto il fatto che una disciplina analoga a quella che, secondo i convenuti, andrebbe applicata nell'ambito della Comunità, non esiste nell'ordinamento giuridico di alcuno Stato membro. Nella maggioranza degli Stati membri si ha riguardo, per quanto attiene alla decorrenza del termine di prescrizione, al verificarsi del danno. Ciò vale per l'Italia, il Belgio, i Paesi Bassi e, almeno in determinati casi, per l'Inghilterra e l'Irlanda. In altri ordinamenti si va ancora oltre: in essi viene preso in considerazione il momento dal quale il verificarsi del danno avrebbe dovuto essere noto (regime vigente in Danimarca ed in Scozia) o era noto all'interessato (regime francese), o addirittura — come nel diritto tedesco — il momento in cui il danno e la persona tenuta al risarcimento risultino identificabili in modo tale da far ritenere che il danneggiato avrebbe dovuto agire in giudizio.

D'altra parte, anche dalla precedente giurisprudenza si può desumere che questa stessa Corte non è favorevole ad un'interpretazione restrittiva, almeno per quanto riguarda — mi riferisco in proposito alla sentenza 14 dicembre 1962 (cause riunite 46 e 47/59, Meroni e C, Erba, e Meroni e C., Milani, contro l'Alta Autorità della CECA, Racc. 1962, pag. 765) — il trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio; ma poiché la versione francese della parte dell'art. 40 dello statuto CECA della Corte di giustizia che qui interessa coincide con quella dell'art. 43 dello statuto CEE della stessa Corte, tale giurisprudenza può considerarsi pertinente anche nel caso del trattato CEE. Dalla ricordata sentenza si desume che, in realtà, non ci si può basare sul verificarsi del fatto che dà origine al danno; il momento allora preso in considerazione è stato quello della chiusura dei conti nella perequazione del rottame, perché solo a quel punto si era potuto chiarire se l'illecito pagamento di sovvenzioni di perequazione — motivo sul quale veniva fondata l'azione — avesse causato in definitiva un danno e quale fosse l'entità di quest'ultimo.

Ora, se si applicano nella fattispecie i suddetti criteri, e cioè quello secondo cui è decisivo il momento in cui si verifica il danno, lasciando d'altronde in sospeso la questione del se non sia addirittura da preferire la tesi di Much e di Ipsen (Europäisches Gemeinschaftsrecht, § 27/14), per i quali decisiva è la conoscenza del danno da parte del danneggiato e la conseguente possibilità di agire in giudizio, si possono fare, sui singoli capi della domanda in esame, le seguenti considerazioni:

Ciò considerato, si può affermare che l'eccezione relativa alla prescrizione è infondata. Ne consegue l'inutilità di affrontare la questione, ampiamente trattata dal Consiglio, del se il telex indirizzato alla Commissione potesse interrompere la prescrizione anche nei suoi confronti. È possibile, quindi, procedere senz'altro all'esame delle pretese fatte valere dalla ricorrente nei confronti del Consiglio e della Commissione.

1.

Nell'esaminare questi argomenti, si pone anzitutto la questione del se si possa considerare dimostrato che la ricorrente, qualora la situazione si fosse presentata in modo diverso, e cioè se fosse stata precistata la condizione della messa in vendita della merce in territorio marocchino, avrebbe potuto acquistare il diritto alla restituzione vigente per il Marocco.

Ciò dev'essere, a mio avviso, escluso. In proposito è importante rilevare che — come si desume dalla relazione redatta nel maggio 1971 della «Betriebsprüfungsstelle Zoll» (ispettorato delle dogane) competente per la zona di Amburgo — in una riunione tenuta dal «pool» il 3 novembre 1970 era stata constatata la probabilità di inconvenienti per lo smercio delle 9000 tonnellate di burro destinate al Nordafrica. Inoltre, la stessa ricorrente ha dichiarato che, nel periodo 1o febbraio - 4 marzo 1971, dalla Comunità erano state esportate nel Marocco 18000 tonnellate di burro, delle quali — essendo stato già soddisfatto, a quell'epoca, il fabbisogno locale annuo di 11000 tonnellate — solo 88 erano in definitiva rimaste in territorio marocchino. In tali circostanze è improbabile che la ditta Corman, che aveva acquistato il burro dalla ricorrente, avrebbe accettato la clausola secondo cui la merce doveva essere posta in vendita nel Marocco. Nulla fa poi ritenere che la ricorrente avrebbe trovato altri interessati disposti ad accettare tale clausola (ad esempio, com'essa ha sostenuto durante la fase orale del procedimento, forti acquirenti che, rifornitisi grazie a favorevoli condizioni di pagamento, conservassero la merce in magazzino, in vista dell'aumento dei prezzi sul mercato mondiale, per venderla in un secondo momento).

Ciò significa che, in realtà, è molto dubbia la fondatezza del capo della domanda riferentesi al versamento delle somme corrispondenti all'importo delle restituzioni. A prescindere dagli altri capi della domanda, relativi alle spese processuali e di patrocinio, potrebbe quindi venir preso in considerazione al massimo il risarcimento di altri danni, che forse si sarebbero verificati qualora la ricorrente avesse chiesto per il Marocco la prefissazione di restituzioni d'importo inferiore o avesse rinunziato del tutto, eventualmente esponendosi all'incameramento della cauzione, alle operazioni in tale paese.

2.

Punto fondamentale di partenza per la tesi sostenuta dalla ricorrente è, come abbiamo visto, l'asserzione secondo cui questa sarebbe stata convinta, in base ad informazioni fornite dagli organi comunitari convenuti, del fatto che unica condizione per l'acquisto del diritto alla restituzione fosse la prova dell'arrivo della merce a destinazione; in altri termini, la sua buona fede in proposito.

Anche a tale riguardo — e ciò vale per tutte le pretese dell'interessata — si possono, già in linea di principio, nutrire forti dubbi. E ciò anzitutto in considerazione dell'offerta formulata in una lettera del 19 novembre 1970, a firma dell'amministratore pro tempore dell'impresa ricorrente e indirzzata all'ente per il commercio estero Koospol di Praga, lettera che costituisce l'allegato 3 della surricordata relazione della «Betriebsprüfungsstelle Zoll». In proposito, mi sembra irrilevante la circostanza che detto amministratore, rimasto alle dipendenze della ricorrente fino al 20 febbraio 1971, avesse o meno pieni poteri di rappresentanza e che l'operazione di cui trattasi sia stata o meno realizzata. Nel contesto attuale ciò che interessa, infatti, è unicamente come fosse stata valutata la situazione da parte degli organi direttivi dell'impresa ricorrente, e a tal fine può essere indicativa anche una lettera redatta da un solo amministratore. Quanto alla lettera summenzionata, è interessante notare che vi si richiedeva la prova, da parte dell'acquirente, del fatto che la merce avesse raggiunto il paese di destinazione e fosse ivi rimasta. Inoltre l'acquirente avrebbe dovuto fornire garanzie bancarie per una somma corrispondente all'importo delle restituzioni, per il caso che al venditore venisse chiesto il rimborso delle restituzioni stesse per mancata osservanza delle condizioni testé ricordate. A mio avviso, non si vede come si possa presumere — data questa cirostanza, e cioè il timore che venisse eventualmente chiesto il rimborso delle restituzioni nel caso che la merce non rimanesse nel paese di destinazione — l'affidamento della ricorrente sul fatto che, per ottenere la restituzione, bastasse il semplice arrivo nel luogo di destinazione.

A ciò si aggiunge quanto è stato messo in luce nel corso del procedimento circa la prassi seguita dallo Hauptzollamt Amburgo-Jonas, proprio nei confronti della ricorrente e nel periodo precedente alle operazioni ora in esame. Stando ad una comunicazione del ministero federale dell'economia (comunicazione richiamata dalla Commissione ed il cui contenuto coincide con quello di una relazione redatta nell'ottobre 1970 dalla rappresen tanza permanente della Repubblica federale di Germania in merito all'applicazione del regolamento n. 1041/67), deve ritenersi che l'ufficio doganale principale di Amburgo, anche se in linea di massima si è limitato ad esigere la prova dell'arrivo della merce, già dal 1968 ha richiesto in molti casi, trattandosi dell'esportazione di prodotti lattiero-caseari, documenti a riprova di ulteriori circostanze (trattasi, in pericolare, di copie dei documenti doganali d'importazione, di fatture e documenti di trasporto, nonché certificati comprovanti l'arrivo della merce, vidimati dagli uffici doganali, e di attestati veterinari). Per quanto riguarda in particolare le operazioni effettuate dalla ricorrente, per il burro esportato in Polonia ed in Ungheria negli anni 1969 e 1970 l'interessata produceva, a richiesta dello Hauptzollamt, e precisamente in quanto esisteva il sospetto ch'essa volesse eludere il divieto di pagamento delle restituzioni per il commercio «interzonale», certificati di uffici doganali a riprova dell'importazione e dello sdoganamento, nonché certificati d'importazione rilasciati dall'ente statale polacco per il commercio (copia di questi documenti ci è stata trasmessa dalla Commissione, con le sue risposte del 6 gennaio 1977). Anche questa circostanza è in contraddizione col fatto che la ricorrente, alla fine del 1970, ritenesse ancora che il diritto alla restituzione fosse semplicemente subordinato alla prova dell'arrivo della merce.

Ammesso, come mi sembra potersi affermare, che i summenzionati documenti siano sufficientemente probanti, le pretese fatte valere dalla ricorrente andrebbero respinte già in considerazione degli elementi di cui ho testé fatto cenno.

3.

Non mi fermerò, tuttavia, a questo punto; intendo invece esaminare ancora la questione del se le informazioni fornite dai convenuti fossero atte, come asserisce la ricorrente, ad indurre in errore gli esportatori, facendo loro ritenere di dover provare, nell'ambito della disciplina relativa alle restituzioni, unicamente l'arrivo della merce.

In proposito si deve procedere:

Prima di affrontare questi argomenti, vorrei comunque ricordare che, al Consiglio, viene fatto carico unicamente di non aver disciplinato in modo chiaro la situazione, nel regolamento n. 876/68, o di aver omesso d'incaricare la Commissione, in conformità all'art. 152 del trattato CEE, dell'elaborazione di una univoca disciplina. Quanto alle pretese fatte valere contro il Consiglio, sono solo questi, perciò, i punti rilevanti.

Inoltre, le varie pretese della ricorrente vanno esaminate separatamente. Va infatti tenuto presente che, in relazione al capo principale della domanda, vertente sul pagamento delle restituzioni, possono essere presi in considerazione al massimo i fatti verificatisi prima dell'arrivo delle merci in Marocco, e cioè sino alla fine del febbraio 1971 (si deve presumere che fino a quel momento la ricorrente avesse piena facoltà di disporre delle merci stesse). I fatti avvenuti dopo la primavera del 1971 sono quindi rilevanti solo per quanto si riferisce alle pretese concernenti il pagamento delle spese di patrocinio, nonché di quelle giudiziarie e di procedimento amministrativo.

4.

Per concludere, restano da fare, tuttavia, altre due osservazioni. La prima si riferisce all'asserzione che la Commissione avrebbe omesso di far conoscere l'elenco delle società specializzate e riconosciute in materia di controllo, ai sensi dell'art. 8 del regolamento n. 1041/67, o di provvedere in modo che tale elenco venisse pubblicato da parte dei competenti uffici tedeschi. La seconda si riferisce alla domanda incidentale proposta dalla ricorrente in forza dell'art. 91 del regolamento di procedura.

III —

In base a quanto precede, propongo che il ricorso della ditta Milch-, Fett- und Eier-Kontor GmbH contro la Comunità economica europea, rappresentata dal Consiglio e dalla Commissione, venga respinto e che le spese del giudizio, escluse quelle relative alla fase incidentale, che dovrebbero essere sopportate dalla Commissione, vadano poste a carico della ricorrente.