Conclusioni dell'avvocato generale Reischl del 28 aprile 1977. # NV Roomboterfabriek "De Beste Boter" e Josef Hoche, Butterschmelzwerk contro Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung. # Domande di pronuncia pregiudiziale: Verwaltungsgericht Frankfurt am Main - Germania. # Cause riunite 99 e 100/76.

«a)

Se l'art. 18, n. 2, lett. a), del regolamento (CEE) della Commissione 16 giugno 1972, n. 1259, che prevede di mettere a disposizione di talune imprese di trasformazione della Comunità burro a prezzo ridotto (GU n. L 139 del 17.6.1972, pag. 18) — nella versione del regolamento di emendamento della Commissione 10. 5. 1973, n. 1237 (GU n. L 128 del 15. 5. 1973, pag. 1) — vada intepretato nel senso che la prova da fornirsi, ai fini dello svincolo del deposito cauzionale di trasformazione, debba considerarsi acquisita qualora dal documento da rilasciarsi dall'autorità nazionale ai sensi dell'art. 18, n. 2, lett. a), del regolamento n. 1259/72, risulti che l'aggiudicatario — il quale non fabbrica prodotti di trasformazione ai sensi dell'art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 1259/72 — abbia adempiuto i suoi obblighi ex art. 6, n. 1 lett. a), b), d), e), del suddetto regolamento, ovvero anche in questo caso lo svincolo presupponga che i prodotti di trasformazione, stando a quanto risulta dal documento sopra menzionato, possiedano i requisiti di cui all'art. 6, n. 1, lett. c)».

(Nella causa 99/76, tale questione è completata dalla frase: «in particolare siano stati fabbricati entro il termine di 6 mesi di cui all'art. 6, n. 1, lett. c), ultima parte»).

«b)

Se l'art. 18, n. 2, lett. a), del suddetto regolamento, in caso di soluzione della precedente questione (sub a) nel senso della seconda alternativa, sia compatibile col diritto comunitario di rango superiore, in particolare col principio di proporzionalità.»

1.

Per quanto concerne, innanzitutto, il problema del se, qualora l'aggiudicatario non fabbrichi direttamente i prodotti finiti contemplati dall'art. 6, n. 1, lett. c), sia sufficiente, ai fini dello svincolo della cauzione di trasformazione, che venga fornita la prova che il burro concentrato è stato rivenduto con i relativi oneri di trasformazione, oppure anche in questo caso lo svincolo presupponga che i prodotti di trasformazione possiedano effettivamente i requisiti di cui all'art. 6, n. 1, lett. c) (e cioè abbiano determinate proprietà e siano stati fabbricati entro il termine stabilito), dico subito che, a mio parere, esso può essere risolto solo nel senso della seconda alternativa.

Ciò risulta dalla lettera stessa della normativa di cui trattasi.

Secondo l'art. 18, n. 2, del regolamento n. 1259/72, nella versione di cui al regolamento n. 1237/73, in casi come quello di specie — in cui tutte le operazioni di trasformazione vengono effettuate nello Stato membro venditore — il deposito cauzionale di trasformazione è svincolato se l'aggiudicatario dimostra, mediante la produzione di documenti determinati dallo Stato membro venditore, che le condizioni stabilite dall'art. 6 del regolamento sono state soddisfatte. L'art. 6, n. 1, impone all'aggiudicatario di impegnarsi a far trasformare il burro acquistato in burro concentrato ed a farvi aggiungere, nel corso di tale operazione, determinate sostanze; l'aggiudicatario, inoltre, è tenuto a far trasformare il burro concentrato soltanto nei prodotti tassativamente indicati (prodotti di pasticceria, gelati, preparati in polvere per la confezione di gelati); infine, tale trasformazione, com'è chiaramente precisato dallo stesso articolo, deve essere effettuata entro il termine di — attualmente — 6 mesi a decorrere dal giorno della presa in consegna. Da quanto sopra deriva che per «condizione», ai sensi dell'art. 18, deve intendersi la fabbricazione di un determinato prodotto di trasformazione entro il termine prescritto; il controllo effettuato, conformemente alla normativa in esame, dello Stato membro interessato si estende a tutte le fasi di tale fabbricazione e i certificati rilasciati dallo stesso Stato membro devono attestare che detta «condizione» è stata soddisfatta.

Come ha dimostrato la Commissione, tale interpretazione trova conferma nello spirito e nello scopo manifestamente perseguito dal regolamento. Questo — come s'è visto — mira a decongestionare il mercato del burro mediante lo smaltimento delle eccedenze accumulate presso gli enti d'intervento. È pertanto indispensabile che il burro proveniente da tali eccedenze venga impiegato per gli scopi prescritti, cioè che non venga immesso sul mercato normale provocando così un aumento degli interventi. Inoltre è necessario, per evidenti motivi, che il termine fissato per la trasformazione sia rispettato. Esso, infatti, è stato stabilito, in primo luogo, per far sì che ciascun concorrente ottenga solo i quantitativi di burro che è effettivamente in grado di trasformare; in tal modo, il burro può essere ceduto a un gran numero di acquirenti e quindi si evita il rischio che venga accantonato per fini speculativi. L'esistenza di detto termine consente inoltre di valutare, entro un periodo abbastanza breve, i risultati dell'azione intrapresa dalle autorità comunitarie per lo smaltimento delle eccedenze e quindi di orientarla opportunatamente e di apportarvi le modifiche necessarie. Infine, i controlli riguardanti le varie fasi della trasformazione possono essere effettuati entro un ragionevole lasso di tempo e l'onere amministrativo imposto agli Stati membri resta contenuto entro limiti accettabili.

Per contestare la tesi sopra esposta è vano richiamarsi — come hanno fatto le attrici — al preambolo del regolamento n. 1259/72, nel quale è affermato che «è necessario instaurare un regime di controllo volto a garantire che il burro non venga deviato dalla sua destinazione», e che, «tale controllo deve essere effettuato dal momento dell'uscita dall'ammasso e fino alla trasformazione del burro». A mio avviso, infatti, è evidente che un accenno siffatto, formulato in modo sbrigativo e generico e figurante nel preambolo del regolamento, non può avere, ai fini dell'interpretazione, un'importanza pari a quella di argomenti che trovano il loro fondamento nella lettera stessa, nonché nello spirito e nello scopo della normativa da interpretare. Esso pertanto, non autorizza certo a concludere che, a norma del regolamento, il controllo riguardi solo la prima fase della trasformazione e che il successivo impiego del burro concentrato ottenuto dal burro — vale a dire la realizzazione dello scopo vero e proprio del provvedimento — possa restare in non cale.

Del pari, contro l'interpretazione difesa dalla Commissione e dal Bundesanstalt non si può invocare l'art. 6, n. 1, lett. e), del regolamento n. 1259/72, in forza del quale l'aggiudicatario deve provvedere a che «in ogni ulteriore rivendita di questo prodotto (cioè del burro acquistato o del burro concentrato) gli obblighi che figurano alle lettere c) e d) risultino nei contratti di vendita». Invero deve ammettersi che tale disposizione potrebbe, tenuto conto dell'interpretazione del regolamento sopra esposta, apparire superflua e che pertanto si potrebbe essere tentati di intenderla nel senso che, in caso di rivendita della merce, è sufficiente che venga trasmesso l'obbligo di trasformarla nel modo prescritto, restando esclusa ogni responsabilità per l'esito della trasformazione. Va però osservato che l'esonero dell'aggiudicatario da tali responsabilità sarebbe manifestamente incompatibile con lo spirito e con lo scopo del regolamento; in tale ipotesi, infatti, non vi sarebbero garanzie sufficienti che la trasformazione prescritta abbia effettivamente luogo e si offrirebbe ai successivi compratori il destro di eludere la normativa di cui trattasi con mille sotterfugi. Siffatti abusi, peraltro, potrebbero essere evitati solo se l'ente d'intervento venditore avesse la possibilità di agire contro i suddetti compratori; una simile possibilità, però non è contemplata. Dal sistema del regolamento risulta anzi che l'aggiudicatario è l'unica controparte dell'ente di intervento e che, come stabilisce l'art. 10, n. 5, i diritti e gli obblighi derivanti dall'aggiudicazione non sono trasferibili. È chiaro che tale soluzione è stata scelta onde evitare che l'ente d'intervento dovesse agire, su basi giuridiche oltremodo incerte, contro un gran numero di imprese di trasformazione e quindi, in definitiva, per garantire la realizzazione dell'obiettivo perseguito dal regolamento. Se ne deve pertanto concludere che l'art. 6, n. 1, lett. e), mira a rafforzare sia la posizione dell'ente d'intervento — giacchè l'aggiudicatario non può sostenere di non essere in grado di garantire l'adempimento dell'obbligo di trasformazione — sia quella dello stesso aggiudicatario, il quale può rivalersi su un eventuale compratore della perdita derivante dall'incameramento della cauzione di trasformazione. Dalla norma suddetta non sarebbe invece lecito desumere che, in caso di rivendita del burro, sia sufficiente, ai fini dello svincolo della cauzione, che l'aggiudicatario provi di aver imposto al compratore, mediante un'apposita clausola contrattuale, l'obbligo di trasformare la merce.

In conclusione, si può affermare, per quanto concerne la prima questione, che, a norma dell'art. 6 del regolamento n. 1259/72, l'aggiudicatario è tenuto a far trasformare il burro nel modo prescritto ed entro il termine stabilito. Poiché tale prestazione — sia che l'aggiudicatario vi provveda direttamente, sia che egli ne incarichi il compratore — costituisce la condizione essenziale per poter fruire della riduzione di prezzo, solo la sua esecuzione può evitare l'incameramento della cauzione di trasformazione, vale a dire il pagamento della differenza fra il prezzo normale di mercato e il prezzo di aggiudicazione.

2.

Secondo l'ordinanza di rinvio, qualora la prima questione sia risolta nel senso sopra indicato, si pone l'ulteriore problema del se la normativa in materia di cauzione emanata dalla Commissione trovi fondamento nei regolamenti di base del Consiglio. Occorre inoltre accertare se detta normativa sia compatibile con il principio giuridico — di rango superiore — della proporzionalità.

3.

In conclusione, Vi propongo di risolvere le questioni sottopostevi dal Verwaltungsgericht di Francoforte nel modo seguente: