Sentenza della Corte (Quarta Sezione) dell' 11 giugno 2026.#NKO AO National Settlement Depository (NSD) contro Consiglio dell'Unione europea.#Impugnazione – Misure restrittive adottate in considerazione dell’aggressione militare contro l’Ucraina – Decisione 2014/145/PESC – Articolo 2, paragrafo 1, lettera f) – Regolamento (UE) n. 269/2014 – Articolo 3, paragrafo 1, lettera f) – Congelamento dei fondi e delle risorse economiche – Nozione di “sostegno materiale o finanziario al governo della Federazione russa” – Obbligo di motivazione – Interpretazione – Diritto di proprietà – Limitazioni – Principio di proporzionalità – Presa in considerazione della situazione dei clienti della ricorrente e dei loro interessi economici.#Causa C-801/24 P.

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Con la sua impugnazione la NKO AO National Settlement Depository (NSD) chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea dell’11 settembre 2024, NSD/Consiglio (T‑494/22, in prosieguo: la sentenza impugnata, EU:T:2024:607), mediante la quale quest’ultimo ha respinto il suo ricorso inteso all’annullamento:

nella misura in cui tutti questi atti (in prosieguo: gli «atti controversi») la riguardano.

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Il contesto di fatto e di diritto della controversia è esposto ai punti da 2 a 20 della sentenza impugnata e può essere riassunto e illustrato come segue.

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La ricorrente è una società di diritto russo depositaria autorizzata, che fornisce servizi di archiviazione e custodia di titoli in qualità di depositario centrale in Russia. Essa fornisce anche servizi finanziari, segnatamente in quanto istituto di credito non bancario titolare di una licenza per la prestazione di servizi di regolamento bancario.

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La causa in esame si inserisce nel contesto delle misure restrittive adottate dall’Unione europea dall’anno 2014 in risposta alle azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina.

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Il 17 marzo 2014, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, sulla base dell’articolo 29 TUE, la decisione 2014/145/PESC, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2014, L 78, pag. 16).

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In pari data, il Consiglio ha adottato, sulla base dell’articolo 215, paragrafo 2, TFUE, il regolamento (UE) n. 269/2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2014, L 78, pag. 6).

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A seguito dell’invasione dell’Ucraina da parte delle forze armate della Federazione russa il 24 febbraio 2022, il Consiglio ha adottato, il 25 febbraio 2022, la decisione (PESC) 2022/329, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2022, L 50, pag. 1, e rettifica in GU 2022, L 241, pag. 17), e il regolamento (UE) 2022/330, che modifica il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2022, L 51, pag. 1).

8

I considerando 5 e da 9 a 11 della decisione 2022/329 così recitano:

(…)

9

L’articolo 2, paragrafo 1, lettera f), della decisione 2014/145, come modificata dalla decisione 2022/329 (in prosieguo: la «decisione 2014/145»), così recita:

«Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a, o posseduti, detenuti o controllati da:

(…)

(…)

e le persone fisiche o giuridiche, entità od organismi ad ess[i] associati elencat[i] nell’allegato».

10

L’articolo 2, paragrafo 5, della decisione 2014/145 prevede, in sostanza, che il congelamento dei fondi e delle risorse economiche di una persona fisica o giuridica, di un’entità o di un organismo non osta a che tale persona, entità o organismo effettui un pagamento dovuto nell’ambito di un contratto concluso prima della data in cui tale persona, entità o organismo è stato inserito nell’elenco di cui all’allegato di tale decisione, purché lo Stato membro interessato abbia determinato che il pagamento non è percepito, direttamente o indirettamente, da una persona fisica o giuridica, da un’entità o da un organismo inseriti in detto elenco.

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Ai sensi dell’articolo 6, terzo comma, di detta decisione, la stessa è costantemente riesaminata e deve essere, se del caso, prorogata o modificata qualora il Consiglio ritenga che i suoi obiettivi non siano stati raggiunti.

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L’articolo 3, paragrafo 1, lettera f), del regolamento n. 269/2014, come modificato dal regolamento 2022/330 (in prosieguo: il «regolamento n. 269/2014»), prevede un criterio identico al criterio f), al fine di congelare, conformemente all’articolo 2, paragrafo 1, di tale regolamento, i fondi e le risorse economiche appartenenti alle persone fisiche o giuridiche, alle entità o agli organismi che soddisfino tale criterio.

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L’articolo 6, paragrafo 1, di detto regolamento prevede che, a condizione che un pagamento da parte di una persona fisica o giuridica, di un’entità o di un organismo di cui all’allegato I del medesimo regolamento sia dovuto in forza di un contratto o di un accordo concluso o di un’obbligazione sorta per la persona fisica o giuridica, l’entità o l’organismo in questione prima della data di inserimento di tale persona fisica o giuridica, entità o organismo in tale allegato, le autorità nazionali competenti possono autorizzare lo svincolo di taluni fondi o risorse economiche congelati, dopo aver accertato che tali fondi o risorse economiche saranno usati per un pagamento da una persona fisica o giuridica, da un’entità o da un organismo di cui a tale elenco e che il pagamento non viola il divieto di mettere, direttamente o indirettamente, fondi o risorse economiche a disposizione delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi elencati in tale allegato o di persone, entità o organismi ad essi associati.

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L’articolo 14, paragrafo 4, del regolamento n. 269/2014 indica che l’elenco di cui all’allegato I di quest’ultimo è riesaminato periodicamente e almeno ogni dodici mesi.

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L’articolo 1 del regolamento (UE) n. 833/2014 del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2014, L 229, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE) 2022/328 del Consiglio, del 25 febbraio 2022 (GU 2022, L 49, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento n. 833/2014»), prevede quanto segue:

«Ai fini del presente regolamento si applicano le definizioni seguenti:

(…)

(…)».

16

Nella sua versione iniziale, l’articolo 4, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 833/2014 era così formulato:

«È soggetta ad autorizzazione da parte dell’autorità competente interessata la fornitura di:

(…)

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Come precisava, in sostanza, nella sua versione iniziale, l’articolo 3, paragrafo 3, di tale regolamento, l’allegato II di quest’ultimo comprende determinate tecnologie adatte per il settore petrolifero da utilizzare per la prospezione e la produzione di petrolio in acque profonde, per la prospezione e la produzione di petrolio nell’Artico o per progetti relativi allo scisto bituminoso in Russia.

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Il considerando 2 del regolamento (UE) n. 909/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 2014, relativo al miglioramento del regolamento titoli nell’Unione europea e ai depositari centrali di titoli e recante modifica delle direttive 98/26/CE e 2014/65/UE e del regolamento (UE) n. 236/2012 (GU 2014, L 257, pag. 1), così recita:

«Visto che si collocano in una posizione chiave all’interno del processo di regolamento, i sistemi di regolamento titoli operati dai [depositari centrali di titoli] sono di importanza sistemica per il funzionamento dei mercati mobiliari. (…)».

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Il 3 giugno 2022, alla luce della gravità della situazione in Ucraina, il Consiglio ha adottato gli atti iniziali controversi.

20

Il considerando 2 di tali atti enuncia quanto segue:

«L’Unione continua a sostenere senza riserve la sovranità e l’integrità territoriale dell’Ucraina e continua a condannare azioni e politiche che compromettono l’integrità territoriale dell’Ucraina».

21

Con la decisione 2022/883 e il regolamento di esecuzione 2022/878, il nome della ricorrente è stato aggiunto, con il numero 101, rispettivamente all’elenco delle entità di cui all’allegato della decisione 2014/145 e a quello di cui all’allegato I del regolamento n. 269/2014 (in prosieguo: gli «elenchi controversi»), per i seguenti motivi:

«NSD è un ente finanziario russo non bancario e depositario centrale di titoli della Russia. È il più grande depositario di titoli in Russia in base al valore di mercato dei titoli azionari e di debito detenuti in custodia e l’unico ad avere accesso al sistema finanziario internazionale.

È riconosciuto dal governo e dalla Banca centrale russa come un ente finanziario russo di importanza sistemica. Svolge un ruolo fondamentale in ciò che attiene al funzionamento del sistema finanziario russo e al collegamento di quest’ultimo con il sistema finanziario internazionale e consente pertanto direttamente e indirettamente al governo russo di realizzare le sue attività, attuare le sue politiche e mobilitare le sue risorse.

È quasi interamente di proprietà della Borsa di Mosca, che ha la missione di fornire un accesso esaustivo ai mercati finanziari russi. La Borsa di Mosca è a sua volta, per il suo ruolo e i suoi azionisti, sotto un elevato grado di controllo da parte del governo russo. NSD è pertanto un’entità o un organismo che fornisce un sostegno materiale o finanziario al governo della Federazione russa, responsabile dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina».

22

Il 3 giugno 2022, il Consiglio ha inoltre pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea un avviso all’attenzione delle persone, delle entità e degli organismi oggetto delle misure restrittive di cui alla decisione 2014/145/PESC del Consiglio, modificata dalla decisione (PESC) 2022/883 del Consiglio, e al regolamento (UE) n. 269/2014 del Consiglio, attuato dal regolamento di esecuzione (UE) 2022/878 del Consiglio, concernenti misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2022, C 219 I, pag. 1). Tale avviso indicava, in particolare, che le persone, le entità e gli organismi interessati potevano presentare al Consiglio, unitamente ai documenti giustificativi, una richiesta di riesame della decisione che aveva incluso i loro nomi negli elenchi controversi.

23

Con lettera del 4 agosto 2022, la ricorrente ha chiesto al Consiglio di fornire la motivazione e gli elementi di prova che giustificavano la sua iscrizione negli elenchi controversi.

24

Il 10 agosto 2022 il Consiglio ha trasmesso alla ricorrente il fascicolo WK 7236/2022/EXT 1, sul quale aveva basato la sua decisione.

25

Con lettera del 22 dicembre 2022, il Consiglio ha informato la ricorrente che intendeva mantenere le misure restrittive adottate nei suoi confronti, le ha trasmesso il fascicolo WK 17708/2022 INIT e l’ha invitata a comunicargli le sue osservazioni entro il 12 gennaio 2023.

26

Il 13 marzo 2023, il Consiglio ha adottato gli atti iniziali di mantenimento controversi, dai quali risulta che il nome della ricorrente è stato mantenuto negli elenchi controversi, adducendo gli stessi motivi di cui supra, al punto 21 della presente sentenza.

27

Con lettera del 14 marzo 2023, il Consiglio ha informato la ricorrente dell’adozione di tali atti e l’ha invitata a comunicargli le sue osservazioni entro il 1o giugno 2023.

28

Con lettera del 10 luglio 2023, il Consiglio ha informato la ricorrente che intendeva mantenere le misure restrittive adottate nei suoi confronti, le ha trasmesso il fascicolo WK 7807/2023 REV2 e l’ha invitata a comunicargli le sue osservazioni entro il 25 luglio 2023.

29

Il 13 settembre 2023, il Consiglio ha adottato gli ulteriori atti di mantenimento controversi, dai quali risulta che il nome della ricorrente è stato mantenuto negli elenchi controversi, adducendo gli stessi motivi di cui supra, al punto 21 della presente sentenza.

30

Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 12 agosto 2022, la ricorrente ha proposto un ricorso diretto all’annullamento degli atti iniziali controversi nella parte in cui la riguardano.

31

Con decisione del presidente della Prima Sezione del Tribunale del 7 novembre 2023 la Commissione europea è stata autorizzata a intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio.

32

Con due memorie di adattamento depositate il 25 aprile e il 24 novembre 2023, la ricorrente ha chiesto, in sostanza, l’annullamento degli atti controversi nella parte in cui la riguardano.

33

Con la sentenza impugnata il Tribunale ha respinto tutti i motivi dedotti dalla ricorrente a sostegno del suo ricorso, vertenti, in sostanza, il primo, su una violazione dell’obbligo di motivazione, il secondo, su un errore manifesto di valutazione, il terzo, su una violazione sproporzionata dei diritti fondamentali e, il quarto, sull’insufficienza delle prove.

34

Con la sua impugnazione la ricorrente chiede, in sostanza, che la Corte voglia:

35

Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, chiede che la Corte voglia:

36

A sostegno della sua impugnazione, la ricorrente deduce tre motivi, vertenti, in sostanza, il primo, su un errore di diritto in cui sarebbe incorso il Tribunale nella parte in cui ha dichiarato che il Consiglio aveva rispettato il suo obbligo di motivazione degli atti controversi, il secondo, su un errore di interpretazione del criterio f) e, il terzo, su un errore di diritto nel dichiarare – il Tribunale – che le misure restrittive erano conformi al principio di proporzionalità.

37

Con il suo primo motivo la ricorrente allega, in sostanza, che il Tribunale ha commesso un errore di diritto dichiarando che il Consiglio aveva rispettato il suo obbligo di motivazione degli atti controversi.

38

In primo luogo, essa rileva, da un lato, che, al punto 39 della sentenza impugnata, il Tribunale ha ricordato la sua giurisprudenza secondo cui la motivazione di un atto del Consiglio che impone una misura restrittiva deve identificare i motivi specifici e concreti per i quali quest’ultimo riteneva, nell’esercizio del suo potere discrezionale, che una siffatta misura dovesse essere adottata. Dall’altro lato, al punto 42 di tale sentenza, riguardante il carattere sufficiente della motivazione degli atti controversi, il Tribunale avrebbe dichiarato che, poiché non è necessario che la motivazione specifichi tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, l’argomento della ricorrente secondo cui tali atti non individuano né il momento né le circostanze dell’aiuto fornito al governo russo e non menzionano un’operazione specifica al riguardo non può essere accolto. La ricorrente qualifica tale ragionamento come «contraddittorio», in quanto costituirebbe un riconoscimento implicito, da parte del Tribunale, del carattere lacunoso della motivazione di detti atti, in violazione della giurisprudenza da esso stesso richiamata al punto 39 di detta sentenza.

39

Tale ragionamento sarebbe quindi viziato da un errore di diritto, in quanto avrebbe l’effetto di convalidare atti privi di una motivazione conforme ai requisiti di cui all’articolo 296 TFUE.

40

In secondo luogo, la ricorrente allega che le considerazioni invocate a sostegno della motivazione degli atti controversi, quali esposte al punto 41 della sentenza impugnata, costituiscono solo elementi di contesto privi di nesso con un qualsiasi sostegno materiale o finanziario al governo russo. Con tali elementi il Consiglio si sarebbe limitato a precisare l’identità dell’entità interessata dalle misure restrittive di cui trattasi, il suo oggetto sociale nonché la struttura del suo azionariato. Tuttavia, l’assenza di elementi di fatto relativi a un tale sostegno materiale o finanziario impedirebbe di verificare se la motivazione degli atti controversi sia sufficientemente precisa e concreta.

41

Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, contesta l’argomento della ricorrente.

42

Secondo una costante giurisprudenza, l’obbligo di motivare un atto pregiudizievole, che costituisce un corollario del principio del rispetto dei diritti della difesa, ha lo scopo, da un lato, di fornire all’interessato indicazioni sufficienti per giudicare se l’atto sia fondato oppure se sia eventualmente inficiato da un vizio che consente di contestarne la validità dinanzi al giudice dell’Unione e, dall’altro, di consentire a quest’ultimo di esercitare il suo controllo di legittimità dell’atto stesso (sentenza del 15 novembre 2012, Consiglio/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punto 49 e giurisprudenza citata).

43

La motivazione di un atto del Consiglio che impone una misura restrittiva, come quelle di cui trattasi nel caso di specie, deve identificare i motivi specifici e concreti per cui il Consiglio considera, nell’esercizio del suo potere discrezionale, che l’interessato debba essere oggetto di una misura siffatta (sentenza del 15 novembre 2012, Consiglio/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punto 52).

44

Tuttavia, la motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE dev’essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e al contesto nel quale è stato adottato. L’obbligo di motivazione dev’essere valutato in funzione delle circostanze concrete, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi addotti e dell’interesse che i destinatari o altre persone che l’atto riguarda direttamente ed individualmente possono avere alle relative spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti né rispondere in modo dettagliato alle considerazioni formulate dall’interessato in occasione della sua consultazione prima dell’adozione dello stesso atto, in quanto l’adeguatezza della motivazione dev’essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi (sentenze del 15 novembre 2012, Consiglio/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punto 53 e giurisprudenza citata, nonché del 22 aprile 2021, Consiglio/PKK, C‑46/19 P, EU:C:2021:316, punto 48 e giurisprudenza citata).

45

In particolare, un atto che arreca pregiudizio è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti (sentenza del 15 novembre 2012, Consiglio/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punto 54).

46

In primo luogo, da un lato, il Tribunale ha giustamente considerato, al punto 40 della sentenza impugnata, che gli atti controversi indicavano il contesto nel quale erano stati adottati, nonché i fondamenti giuridici su cui si basavano.

47

In particolare, esso ha rilevato, in sostanza, come dal preambolo di tali atti risultasse che la gravità della situazione in Ucraina nonché il proseguimento delle azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza di tale paese giustificavano l’iscrizione e il mantenimento delle persone interessate, tra cui la ricorrente, negli elenchi controversi.

48

Dall’altro lato, il Tribunale ha constatato, al punto 41 della sentenza impugnata, che i motivi di iscrizione del nome della ricorrente negli elenchi controversi precisavano, in particolare, che quest’ultima è il principale depositario di titoli della Russia, che essa dispone di un accesso al sistema finanziario internazionale e che è riconosciuta come un ente finanziario di rilevanza sistemica che svolge un ruolo essenziale nel funzionamento del sistema finanziario russo, di modo che essa consente direttamente o indirettamente al governo russo di svolgere le sue attività e politiche e di mobilitare le sue risorse. Tali motivi menzionavano altresì che la ricorrente è quasi interamente di proprietà della Borsa di Mosca, la quale, a sua volta, è ampiamente sotto il controllo di tale governo.

49

Tenuto conto del contesto in cui gli atti controversi sono stati adottati e della motivazione contenuta in tali atti, la ricorrente, in quanto depositario centrale di titoli in Russia, come essa stessa riconosce nel suo ricorso di impugnazione, qualificandosi come «elemento importante e centrale del sistema finanziario russo», non poteva ragionevolmente ignorare le ragioni per le quali il Consiglio ha adottato misure restrittive nei suoi confronti.

50

Pertanto, il Tribunale ha correttamente dichiarato, al punto 41 della sentenza impugnata, che l’esposizione delle circostanze di fatto negli atti controversi costituisce una motivazione sufficientemente chiara e precisa per consentire, da un lato, alla ricorrente di comprendere le ragioni per cui il suo nome è stato inserito, e in seguito mantenuto, negli elenchi controversi e, dall’altro, al Tribunale di esercitare il suo controllo sulla legittimità di tali atti.

51

Inoltre, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, il Tribunale non ha affatto riconosciuto, sia pure implicitamente, al punto 42 della sentenza impugnata, una qualsivoglia insufficienza di motivazione degli atti controversi. Esso, infatti, basandosi sulla giurisprudenza della Corte menzionata al punto 44 della presente sentenza, ha unicamente dichiarato, in sostanza, che l’argomento della ricorrente secondo cui tali atti non individuano né il momento né le circostanze dell’aiuto fornito al governo russo e non menzionano un’operazione specifica al riguardo non può rimettere in discussione né il carattere sufficiente né la coerenza della motivazione di detti atti.

52

Ne consegue che l’argomento della ricorrente, come sintetizzato ai punti 38 e 39 della presente sentenza, si basa su una lettura erronea della sentenza impugnata.

53

In secondo luogo, la ricorrente allega che le considerazioni invocate a sostegno della motivazione degli atti controversi costituiscono solo elementi di contesto privi di nesso con un qualsiasi sostegno materiale o finanziario al governo russo, che non consentono di procedere a una verifica del carattere sufficientemente preciso e concreto della motivazione di tali atti.

54

A tal riguardo, occorre ricordare che l’obbligo di motivazione previsto all’articolo 296 TFUE costituisce una formalità sostanziale che deve essere distinta dalla questione della fondatezza della motivazione, la quale attiene alla legittimità nel merito dell’atto controverso. Infatti, la motivazione di un atto consiste nell’esprimere formalmente le ragioni su cui si fonda tale atto. Qualora tali ragioni siano viziate da errori, questi ultimi inficiano la legittimità nel merito di detto atto, ma non la motivazione di quest’ultimo, che può essere sufficiente pur illustrando ragioni errate. Ne consegue che le censure e gli argomenti diretti a contestare la fondatezza di un atto non sono pertanto pertinenti nell’ambito di un motivo vertente sul difetto o sull’insufficienza di motivazione (sentenza del 18 giugno 2015, Ipatau/Consiglio, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, punto 37 e giurisprudenza citata).

55

Orbene, nel caso di specie, sotto il pretesto di una violazione dell’obbligo di motivazione, la ricorrente mira, in realtà, a rimettere in discussione la fondatezza dei punti della motivazione su cui si basano gli atti controversi. Pertanto, il suo argomento, esposto al punto 40 della presente sentenza, deve essere respinto.

56

Tenuto conto di quanto precede, si deve respingere il primo motivo di impugnazione in quanto infondato.

57

Il secondo motivo si suddivide in due parti, vertenti, la prima, su un errore di diritto che il Tribunale avrebbe commesso nell’interpretazione della nozione di «sostegno materiale o finanziario al governo della Federazione russa», ai sensi del criterio f), e, la seconda, su un errore di diritto consistente nel fatto che il Tribunale avrebbe, a torto, alleggerito l’onere della prova incombente al Consiglio.

58

Con la prima parte del suo secondo motivo, la ricorrente contesta al Tribunale di aver accolto un’interpretazione «ampia, vaga ed erronea» della nozione di «sostegno materiale o finanziario al governo della Federazione russa», ai sensi del criterio f). A suo avviso, tale nozione esige un’interpretazione restrittiva, nel senso che essa contemplerebbe unicamente le forme di sostegno consistenti nella concreta consegna di beni o nel trasferimento di fondi a beneficio diretto del governo russo. In particolare, il criterio f) avrebbe lo scopo di sanzionare unicamente le persone, gli organismi e le entità che «finanziano» tale governo, responsabile dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina, con esclusione di coloro che «contribuiscono ad agevolare» un siffatto finanziamento.

59

A tal riguardo, la ricorrente sostiene, in primo luogo, che la sentenza del 7 aprile 2016, Central Bank of Iran/Consiglio (C‑266/15 P, EU:C:2016:208, punto 44), sulla quale il Tribunale si è basato, per analogia, al punto 57 della sentenza impugnata, al fine di interpretare il criterio f), non è pertinente. Infatti, pur presentando somiglianze con il criterio f), il criterio di inserimento di cui trattasi nella causa che ha dato luogo a tale sentenza, vertente sul «sostegno al governo iraniano», non gli sarebbe tuttavia identico, cosicché il Tribunale non poteva utilmente fondarsi su detta sentenza.

60

In secondo luogo, la ricorrente allega che la nozione di «sostegno materiale o finanziario», ai sensi del criterio f), deve essere interpretata analogamente a quella di «assistenza finanziaria» di cui all’articolo 4, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 833/2014. Essa fa valere, a tal fine, la sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punti da 176 a 184), nella quale la Corte avrebbe escluso da tale nozione di «assistenza finanziaria» il trattamento di un pagamento da parte di una banca o di un altro istituto finanziario.

61

In tale contesto, la ricorrente sostiene che, in quanto depositaria centrale di titoli, il suo ruolo consiste unicamente nel fornire i mezzi tecnici necessari all’organizzazione delle emissioni di titoli di Stato. Non si può ritenere che una siffatta attività rientri nella nozione di «sostegno materiale o finanziario», ai sensi del criterio f). Peraltro, dalla sentenza impugnata non risulterebbe affatto che essa abbia fornito un sostegno materiale o finanziario diretto al governo russo, mediante il trasferimento di entrate allo Stato.

62

Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, contesta l’argomento della ricorrente.

63

Il criterio f) prevede il congelamento di tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a, oppure posseduti, detenuti o controllati da, «persone fisiche o giuridiche, entità o organismi che forniscono un sostegno materiale o finanziario al governo della Federazione russa, resosi responsabile dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina, ovvero che ne traggono vantaggio», nonché appartenenti a, oppure posseduti, detenuti o controllati da, «le persone fisiche o giuridiche, entità od organismi ad ess[i] associati elencat[i] nell’allegato».

64

Al punto 57 della sentenza impugnata, il Tribunale, facendo riferimento, per analogia, alla sentenza del 7 aprile 2016, Central Bank of Iran/Consiglio (C‑266/15 P, EU:C:2016:208, punto 44), ha dichiarato, in sostanza, che la nozione di «sostegno materiale o finanziario al governo della Federazione russa», ai sensi del criterio f), non richiede che le persone o entità interessate forniscano un sostegno direttamente o indirettamente collegato all’annessione della Crimea o alla destabilizzazione dell’Ucraina. Infatti, secondo il Tribunale, tale sostegno deve essere inteso come qualsiasi sostegno che, in virtù della sua rilevanza quantitativa o qualitativa, possa fornire al suddetto governo risorse o strutture di natura materiale o finanziaria che gli consentano di proseguire le sue azioni di destabilizzazione dell’Ucraina.

65

A tal riguardo occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, la determinazione del significato e della portata dei termini per i quali il diritto dell’Unione non fornisce alcuna definizione e non rinvia al diritto degli Stati membri va operata conformemente al loro significato abituale nel linguaggio corrente, tenendo conto al contempo del contesto in cui essi sono utilizzati e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essi fanno parte (v. sentenze del 27 gennaio 1988, Danimarca/Commissione, 349/85, EU:C:1988:34, punto 9, e del 12 febbraio 2026, Stichting Koskea, C‑490/24, EU:C:2026:89, punto 24 e giurisprudenza citata).

66

Per quanto riguarda, in primo luogo, la formulazione del criterio f), occorre osservare che né l’articolo 2, paragrafo 1, lettera f), della decisione 2014/145 né alcun’altra disposizione di tale decisione contengono una definizione del termine «sostegno» e neppure rinviano al diritto degli Stati membri per determinarne la portata.

67

Orbene, secondo il suo significato abituale nel linguaggio corrente, il termine «sostegno» designa, in generale, l’apporto di un aiuto o di un concorso all’azione o alla causa altrui, al fine di rafforzarla o di agevolarne la realizzazione.

68

Tale accezione ampia del termine «sostegno» è confermata dalla circostanza che la formulazione del criterio f) non prevede alcun requisito relativo alle forme o alle modalità del sostegno fornito, a parte la precisazione secondo cui quest’ultimo deve essere «materiale o finanziario». Esso non distingue neppure a seconda che tale sostegno sia fornito direttamente o indirettamente.

69

Ne consegue che, a livello letterale, l’applicazione di tale criterio non è subordinata alla concreta fornitura di beni né all’esistenza di un trasferimento di fondi a beneficio diretto del governo russo.

70

Per quanto riguarda, in secondo luogo, il contesto in cui si inserisce il criterio f), occorre rilevare che, nell’ipotesi in cui tale criterio dovesse essere interpretato, come sostiene la ricorrente, nel senso che esso riguarda unicamente le persone, gli organismi e le entità che «finanziano» il governo russo, responsabile dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina, con esclusione di coloro che «contribuiscono ad agevolare» un siffatto finanziamento, la portata e l’effetto utile del criterio f) sarebbero rimessi in discussione, in quanto il «sostegno materiale o finanziario» fornito al governo russo non si limita al solo finanziamento di quest’ultimo, ma copre anche qualsiasi contributo idoneo, per la sua rilevanza quantitativa o qualitativa, ad agevolare il finanziamento di tale governo. Una tale interpretazione equivarrebbe, infatti, a consentire l’elusione delle misure restrittive imposte introducendo una distinzione artificiosa tra le entità che forniscono un sostegno finanziario a detto governo e quelle che «contribuiscono ad agevolare» un siffatto finanziamento.

71

Quanto all’argomento della ricorrente secondo cui la nozione di «sostegno materiale o finanziario», ai sensi del criterio f), deve essere interpretata analogamente a quella di «assistenza finanziaria» di cui all’articolo 4, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 833/2014, occorre ricordare che, conformemente all’articolo 1, lettera o), di detto regolamento, tale nozione di «assistenza finanziaria» presuppone, in sostanza, che la persona, l’entità o l’organismo interessato eroghi o si impegni a erogare fondi propri o risorse economiche proprie.

72

Orbene, come rilevato dall’avvocata generale al paragrafo 39 delle sue conclusioni, l’articolo 4, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 833/2014, da un lato, e l’articolo 2, paragrafo 1, lettera f), della decisione 2014/145, dall’altro, hanno ambiti di applicazione materiale distinti. Infatti, la prima di tali disposizioni riguarda specificamente e unicamente i beni e le tecnologie elencati nell’allegato II del regolamento n. 833/2014, in relazione ai quali la concessione di finanziamenti o di assistenza finanziaria a persone, entità o organismi in Russia, pur non essendo espressamente vietata, necessita di un’autorizzazione previa da parte dell’autorità competente dello Stato membro interessato. La seconda di dette disposizioni, dal canto suo, enuncia uno dei criteri di inserimento che comporta il congelamento dei fondi o delle risorse economiche appartenenti alle persone, alle entità o agli organismi designati dal Consiglio come rispondenti al criterio stesso.

73

Pertanto, l’interpretazione del criterio f) non può dipendere dalla nozione di «assistenza finanziaria» ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 833/2014. Per lo stesso motivo, l’interpretazione data dalla Corte a tale nozione nella sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), è irrilevante nel caso di specie.

74

Per quanto riguarda, in terzo luogo, gli obiettivi perseguiti dal criterio f) e dalla normativa di cui tale criterio fa parte, occorre rilevare che, come risulta dal considerando 11 della decisione 2022/329, detto criterio è stato introdotto il giorno successivo all’invasione dell’Ucraina da parte delle forze armate della Federazione russa, poiché tale invasione è stata qualificata, come enunciano i considerando 9 e 10 di tale decisione, come «non provocata» nonché come «palese violazione dell’integrità territoriale, della sovranità e dell’indipendenza dell’Ucraina» sia dal Consiglio sia dall’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

75

Tenuto conto della gravità di tale invasione e del fatto che il Consiglio aveva affermato un mese prima, come risulta dal considerando 5 di detta decisione, che qualsiasi ulteriore aggressione militare dell’Ucraina da parte della Federazione russa avrebbe avuto gravissime conseguenze, in particolare in termini di costi, sotto forma di misure restrittive sia settoriali che individuali, occorre considerare che, come enunciato, in sostanza, dal Tribunale al punto 56 della sentenza impugnata, il Consiglio ha inteso, con l’adozione del criterio f), esercitare un’ulteriore pressione sulla Federazione russa e aumentare i costi delle sue azioni volte a compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, affinché tale Federazione ponga fine alla sua aggressione militare contro tale paese e, più in generale, alle sue azioni e politiche per destabilizzarlo.

76

A tal riguardo, come indicato, in sostanza, dall’avvocata generale al paragrafo 42 delle sue conclusioni, il criterio f) non potrebbe contribuire in modo effettivo alla realizzazione di tali obiettivi se dovesse essere interpretato nel senso che esso si riferisce soltanto a un sostegno sotto forma di finanziamento o di fornitura diretti di risorse materiali a tale governo.

77

Infatti, al fine di garantire detti obiettivi, occorre interpretare il criterio f) nel senso che esso si riferisce a qualsiasi sostegno idoneo, per la sua rilevanza quantitativa o qualitativa, a fornire al governo russo risorse o strutture di natura materiale o finanziaria che gli consentano di proseguire le sue azioni di destabilizzazione dell’Ucraina, senza che sia necessario stabilire un nesso diretto o indiretto tra tale sostegno e tali azioni. Siffatta interpretazione è idonea a garantire la capacità dell’Unione di esercitare una pressione su tale governo, in quanto consente di prendere in considerazione persone fisiche o giuridiche, entità e organismi che, senza trasferire essi stessi fondi o beni direttamente a detto governo, esercitano nondimeno un ruolo cruciale nella messa a disposizione, nella circolazione o nella messa in sicurezza delle risorse materiali o finanziarie di cui quest’ultimo beneficia.

78

Come rilevato dal Tribunale al punto 88 della sentenza impugnata, i depositari centrali di titoli, quali la ricorrente, sono enti di rilevanza sistemica essenziali, in particolare, per l’attuazione efficace della politica monetaria, la credibilità di un programma di gestione del debito pubblico, la gestione delle garanzie nonché la sicurezza e l’efficienza dei mercati dei titoli. A quest’ultimo proposito la ricorrente stessa riconosce, nel suo ricorso di impugnazione, di fornire mezzi tecnici necessari alla prestazione di servizi finanziari nell’ambito dell’emissione di titoli di Stato e che la maggior parte degli investimenti finanziari russi nell’Unione transitano per i suoi servizi. Del resto, il diritto dell’Unione sancisce esplicitamente l’importanza sistemica dei depositari centrali di titoli nel regolamento n. 909/2014, in particolare al considerando 2 di quest’ultimo.

79

Sulla base delle considerazioni esposte ai punti da 66 a 78 della presente sentenza, occorre constatare che il Tribunale non è incorso in un errore di diritto dichiarando, al punto 57 della sentenza impugnata, che la nozione di «sostegno materiale o finanziario al governo della Federazione russa», ai sensi del criterio f), non richiede che le persone o le entità interessate forniscano un sostegno direttamente o indirettamente collegato all’annessione della Crimea o alla destabilizzazione dell’Ucraina, e che tale sostegno deve invece essere inteso come qualsiasi sostegno che, in virtù della sua rilevanza quantitativa o qualitativa, può fornire a tale governo risorse o strutture di natura materiale o finanziaria che gli consentano di proseguire le sue azioni di destabilizzazione dell’Ucraina.

80

Di conseguenza, la prima parte del secondo motivo di impugnazione deve essere respinta in quanto infondata.

81

Con la seconda parte del suo secondo motivo, la ricorrente sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto dichiarando, al punto 50 della sentenza impugnata, che il Consiglio adempie all’onere della prova che gli incombe qualora evochi dinanzi al giudice dell’Unione un complesso di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti che consentano di dimostrare l’esistenza di un collegamento sufficiente tra la persona o l’entità sottoposta a una misura di congelamento dei suoi fondi e il regime o, in generale, le situazioni combattute.

82

A suo avviso, il ricorso a un siffatto livello probatorio può essere ammesso solo se una decisione del Consiglio lo prevede. Orbene, poiché l’ipotesi non sussiste nel caso di specie, il Tribunale avrebbe erroneamente alleggerito l’onere della prova incombente al Consiglio.

83

In ogni caso, la ricorrente allega che nulla osterebbe a un’evoluzione della giurisprudenza di cui al punto 50 della sentenza impugnata, consistente nell’abbandonare il ricorso a tale livello probatorio, al fine di rafforzare lo Stato di diritto in un contesto caratterizzato dall’adozione di norme che essa qualifica come «sempre più arbitrarie».

84

La Commissione eccepisce l’irricevibilità della seconda parte del secondo motivo, con la motivazione che la ricorrente non ha esposto, con la chiarezza e la precisione richieste, l’errore di diritto che il Tribunale avrebbe commesso. Quanto al merito, sia il Consiglio sia la Commissione sostengono che il Tribunale si è conformato alla giurisprudenza costante della Corte relativa al livello probatorio applicabile in materia di misure restrittive.

85

Conformemente a costante giurisprudenza, dall’articolo 256, paragrafo 1, secondo comma, TFUE, dall’articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea nonché dall’articolo 168, paragrafo 1, lettera d), e dall’articolo 169, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte si evince che un’impugnazione deve indicare in modo preciso gli elementi contestati della sentenza di cui si chiede l’annullamento nonché gli argomenti di diritto dedotti a specifico sostegno di tale domanda, pena l’irricevibilità dell’impugnazione o del motivo in questione (sentenze del 4 ottobre 2024, thyssenkrupp/Commissione, C‑581/22 P, EU:C:2024:821, punto 57 e giurisprudenza citata, nonché del 15 gennaio 2026, Anbouba/Consiglio, C‑494/24 P, EU:C:2026:9, punto 34 e giurisprudenza citata).

86

Nel caso di specie, occorre constatare che la ricorrente ha identificato con precisione il punto della sentenza impugnata che intende criticare con la seconda parte del suo secondo motivo e che essa ha esposto gli errori di diritto che il Tribunale avrebbe asseritamente commesso in tale punto, cosicché tale seconda parte è ricevibile.

87

Occorre quindi respingere l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione.

88

Al punto 50 della sentenza impugnata, il Tribunale ha ricordato la sua giurisprudenza secondo cui, in sostanza, la valutazione della solidità della base fattuale adottata dal Consiglio in una decisione con la quale sono state prese o mantenute misure restrittive deve essere effettuata esaminando gli elementi di prova e di informazione non in maniera isolata, bensì nel contesto nel quale essi si inseriscono. Secondo tale giurisprudenza, il Consiglio adempie all’onere della prova che gli incombe qualora evochi dinanzi al giudice dell’Unione un complesso di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti che consentano di dimostrare l’esistenza di un collegamento sufficiente tra la persona o l’entità sottoposta ad una misura di congelamento dei suoi fondi e il regime o, in generale, le situazioni combattute.

89

A tal riguardo, occorre rilevare, da un lato, che detta giurisprudenza trae origine da quella della Corte (v., in particolare, sentenze del 21 aprile 2015, Anbouba/Consiglio, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punti 52 e 54; del 28 luglio 2016, Tomana e a./Consiglio e Commissione, C‑330/15 P, EU:C:2016:601, punto 82, nonché del 1o agosto 2025, Timchenko/Consiglio, C‑702/23 P, EU:C:2025:605, punto 39).

90

Dall’altro lato, nessuna norma del diritto dell’Unione esige che il Consiglio precisi, nelle decisioni con cui impone misure restrittive, il livello probatorio applicabile in materia.

91

Non si può quindi contestare al Tribunale di essersi basato sui principi enunciati al punto 50 della sentenza impugnata.

92

Inoltre, per quanto riguarda il criterio f), un collegamento sufficiente tra la persona o l’entità sottoposta a una misura di congelamento di fondi e il regime o, in generale, le situazioni combattute è dimostrato quando, come rilevato al punto 77 della presente sentenza, l’entità interessata fornisce al governo russo qualsiasi sostegno idoneo, per la sua rilevanza quantitativa o qualitativa, a fornire a tale governo risorse o strutture di natura materiale o finanziaria che gli consentano di proseguire le sue azioni di destabilizzazione dell’Ucraina, senza che sia necessario stabilire un nesso diretto o indiretto tra tale sostegno e tali azioni.

93

Tale conclusione non è inficiata dall’argomento della ricorrente secondo cui la giurisprudenza di cui al punto 50 della sentenza impugnata dovrebbe evolvere abbandonando il ricorso a un livello probatorio fondato su un «complesso di indizi», al fine di rafforzare lo Stato di diritto. Infatti, il livello probatorio richiesto dal giudice dell’Unione in materia di misure restrittive è adeguato alla natura cautelare, temporanea e reversibile di tali misure, la cui validità è sempre subordinata al permanere delle circostanze di fatto e di diritto che hanno condotto alla loro adozione (v., in tal senso, sentenza del 9 febbraio 2023, Boshab/Consiglio, C‑708/21 P, EU:C:2023:84, punto 59). Un tale livello probatorio è, inoltre, ininfluente sul fatto che il controllo giurisdizionale della legittimità dei motivi su cui si fonda la decisione di inserire o di mantenere il nome di una persona nell’elenco delle persone sottoposte a misure restrittive implica una verifica dei fatti allegati nell’esposizione delle motivazioni che sottende detta decisione, di modo che tale controllo non si limiti alla valutazione dell’astratta verosimiglianza dei motivi dedotti, ma consista invece nell’accertare se questi motivi, o per lo meno uno di essi, considerato di per sé sufficiente a suffragare detta decisione, siano fondati (v., in tal senso, sentenza del 20 aprile 2023, Consiglio/El-Qaddafi, C‑413/21 P, EU:C:2023:306, punto 107 e giurisprudenza citata).

94

Ne consegue che detto livello probatorio consente al giudice dell’Unione di procedere a un controllo completo ed effettivo della base fattuale delle misure restrittive adottate dal Consiglio, senza tuttavia imporre a quest’ultimo un onere probatorio incompatibile con gli imperativi di urgenza che presiedono all’introduzione di siffatte misure e con il carattere preventivo di queste ultime.

95

Pertanto, la seconda parte del secondo motivo di impugnazione deve essere respinta in quanto infondata.

96

Di conseguenza il secondo motivo di impugnazione deve essere interamente respinto in quanto infondato.

97

Il terzo motivo si suddivide in due parti, vertenti, la prima, su un errore di diritto che il Tribunale avrebbe commesso astenendosi dal valutare, nell’ambito dell’esame dell’asserita lesione sproporzionata dei diritti fondamentali della ricorrente, la situazione giuridica dei clienti di quest’ultima nonché gli effetti prodotti nei loro confronti dalle misure restrittive di cui trattasi, e, la seconda, su un errore di diritto per aver il Tribunale dichiarato che tali misure erano conformi al principio di proporzionalità.

98

Con la prima parte del suo terzo motivo la ricorrente sostiene che il Tribunale non ha preso in considerazione, nell’ambito dell’esame dell’asserita lesione sproporzionata dei suoi diritti fondamentali, la situazione dei suoi clienti e gli effetti prodotti dalle misure restrittive di cui trattasi sui loro interessi economici, in particolare sulla loro capacità di disporre dei propri investimenti e di gestirli, nonché il danno che essi avrebbero subito, sebbene tali clienti non siano in alcun modo coinvolti nel conflitto armato tra la Federazione russa e l’Ucraina.

99

A tal riguardo, da un lato, essa sostiene che la giurisprudenza citata al punto 129 della sentenza impugnata, secondo la quale, in sostanza, la violazione di un diritto soggettivo può essere invocata solo dalla persona il cui diritto è stato asseritamente violato, e non da terzi, non è pertinente nel caso di specie. Infatti, tale giurisprudenza non sarebbe stata elaborata né nel contesto di misure restrittive né in quello dell’esame del rispetto del principio di proporzionalità.

100

Orbene, l’esame del rispetto del principio di proporzionalità implicherebbe necessariamente di tener conto di tutti gli effetti delle misure restrittive di cui trattasi, il che avrebbe dovuto indurre il Tribunale a valutare l’asserita violazione dei diritti fondamentali della ricorrente sotto il profilo del diritto di proprietà dei suoi clienti.

101

La ricorrente precisa, tuttavia, di chiedere l’annullamento delle misure restrittive di cui trattasi non per una violazione del diritto di proprietà dei suoi clienti, bensì per le conseguenze economiche totalmente sproporzionate e controproducenti di tali misure rispetto agli obiettivi che esse stesse perseguono, le quali inciderebbero sui suoi clienti e i suoi utenti.

102

Dall’altro lato, essa sostiene che, in assenza di un meccanismo effettivo di deroghe nel regolamento n. 269/2014 che consenta di autorizzare lo svincolo di fondi o di risorse economiche congelati, le misure restrittive di cui trattasi arrecano un grave pregiudizio al diritto di proprietà dei suoi clienti. Essa aggiunge che, in pratica, l’attuazione delle deroghe da parte delle autorità nazionali competenti è subordinata a condizioni particolarmente rigorose e che tali autorità non hanno pubblicato, o hanno pubblicato solo tardivamente, le modalità precise applicabili alla presentazione e al trattamento delle domande di svincolo di fondi o di risorse economiche congelati, rendendo con ciò eccessivamente difficile l’accesso a tali deroghe. Per questo i suoi clienti non sarebbero stati in grado di ottenere lo scongelamento dei loro capitali o delle loro risorse economiche.

103

Il Consiglio eccepisce l’irricevibilità della prima parte del terzo motivo, in quanto essa costituisce un argomento nuovo, con il quale la ricorrente invocherebbe, per la prima volta, in sede di impugnazione, una violazione autonoma del principio di proporzionalità quale principio generale del diritto dell’Unione, indipendente dalle asserite violazioni dei diritti fondamentali da essa dedotte in primo grado. Tale argomento nuovo modificherebbe quindi l’oggetto della controversia sottoposta al Tribunale. In ogni caso, il Consiglio e la Commissione sostengono che il terzo motivo è infondato.

104

Occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 170, paragrafo 1, seconda frase, del regolamento di procedura, l’impugnazione non può modificare l’oggetto del giudizio svoltosi dinanzi al Tribunale.

105

Pertanto, secondo una giurisprudenza consolidata, la competenza della Corte nell’ambito dell’impugnazione è limitata alla valutazione della soluzione giuridica che è stata fornita ai motivi e agli argomenti discussi dinanzi al giudice di primo grado. Una parte non può quindi sollevare per la prima volta dinanzi alla Corte un motivo che non ha dedotto dinanzi al Tribunale, dato che ciò equivarrebbe a consentirle di sottoporre alla Corte, la cui competenza in materia d’impugnazione è limitata, una controversia più ampia di quella di cui è stato investito il Tribunale. Ciò premesso, un ricorrente è legittimato a proporre un’impugnazione deducendo dinanzi alla Corte motivi ed argomenti tratti dalla medesima sentenza impugnata e volti a censurarne, in diritto, la fondatezza (sentenza del 6 ottobre 2021, Sigma Alimentos Exterior/Commissione, C‑50/19 P, EU:C:2021:792, punti 38 e 39 nonché giurisprudenza citata).

106

Nel caso di specie, con la prima parte del suo terzo motivo, la ricorrente contesta al Tribunale di non aver preso in considerazione, nell’ambito dell’esame dell’asserita lesione sproporzionata dei suoi diritti fondamentali, la situazione dei suoi clienti né gli effetti prodotti nei loro confronti dalle misure restrittive di cui trattasi, e contesta la valutazione secondo cui essa non poteva invocare, a sostegno del suo ricorso di annullamento, un diritto di proprietà di cui non era titolare. Tale argomento trae origine dalla stessa sentenza impugnata, in particolare dall’esame del terzo motivo dedotto a sostegno di tale ricorso, vertente su una lesione sproporzionata dei diritti fondamentali della ricorrente.

107

Pertanto, con tale prima parte, la ricorrente rimette in discussione le conseguenze di diritto che il Tribunale ha tratto dalla soluzione da esso stesso fornita riguardo a un motivo dibattuto al suo cospetto, cosicché, contrariamente a quanto sostiene il Consiglio, detta parte non costituisce un argomento nuovo e non modifica l’oggetto della controversia di cui il Tribunale è stato investito.

108

Di conseguenza, l’eccezione di irricevibilità sollevata dal Consiglio deve essere respinta.

109

L’argomento della ricorrente secondo cui il Tribunale non avrebbe preso in considerazione, nell’ambito dell’esame dell’asserita lesione sproporzionata dei suoi diritti fondamentali, la situazione dei suoi clienti e gli effetti prodotti dalle misure restrittive di cui trattasi sui loro interessi economici non può essere accolto.

110

A tal riguardo, occorre precisare, in via preliminare, che, al punto 129 della sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato, in sostanza, che la ricorrente non poteva invocare, a sostegno del suo ricorso di annullamento, un diritto di proprietà di cui non è titolare. Orbene, dall’argomento sviluppato dalla ricorrente nell’ambito della prima parte del suo terzo motivo risulta che essa contesta le misure restrittive di cui trattasi non per una violazione del diritto di proprietà dei suoi clienti, bensì per le conseguenze economiche di tali misure, che essa considera come totalmente sproporzionate e controproducenti rispetto agli obiettivi dichiarati delle misure stesse, le quali inciderebbero, in modo prevedibile e comprovato, sui suoi clienti e i suoi utenti, che non sarebbero oggetto di alcuna misura restrittiva individuale.

111

Pertanto, l’argomento della ricorrente deve essere inteso nel senso che esso riguarda, in sostanza, una violazione del principio di proporzionalità. In tali circostanze, non è necessario risolvere, nel caso di specie, la questione se la ricorrente possa far valere la violazione di un diritto di proprietà di cui non è titolare.

112

Ciò precisato, occorre rilevare che il Tribunale ha effettivamente preso in considerazione le conseguenze economiche prodotte dalle misure restrittive di cui trattasi, anche sui clienti della ricorrente, esaminando se queste ultime siano proporzionate rispetto all’obiettivo perseguito.

113

A tal riguardo, il Tribunale ha, in un primo momento, constatato, al punto 129 della sentenza impugnata, che i clienti della ricorrente disponevano di mezzi di ricorso presso i giudici nazionali, dinanzi ai quali essi potevano, segnatamente, far valere una violazione del loro diritto di proprietà, sancito dall’articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).

114

Inoltre, ai punti 132 e 133 della sentenza impugnata, il Tribunale ha correttamente dichiarato che, nel decidere su una richiesta di sblocco di fondi congelati in conformità alle deroghe previste dalla decisione 2014/145 e dal regolamento n. 269/2014, un’autorità nazionale è tenuta a rispettare la Carta, conformemente all’articolo 51, paragrafo 1, di quest’ultima (v., per analogia, sentenza del 12 giugno 2014, Peftiev e a., C‑314/13, EU:C:2014:1645, punto 24). Esso ne ha dedotto che, se un cliente della ricorrente, che non è inserito negli elenchi controversi, presenta una domanda di sblocco dei suoi fondi o delle sue risorse economiche, congelati a causa dell’inserimento della ricorrente in tali elenchi, spetta alle autorità nazionali assicurarsi che l’ingerenza nel diritto di proprietà di tale cliente rispetti le condizioni previste all’articolo 52 della Carta.

115

In un secondo momento, il Tribunale ha esaminato il sistema di deroghe diretto ad autorizzare lo svincolo di determinati fondi o risorse economiche congelati, quale previsto dal regolamento n. 269/2014, al fine di verificare se tale sistema potesse consentire alla ricorrente di restituire i titoli dei suoi clienti detenuti nei suoi conti congelati presso depositari stabiliti nell’Unione.

116

A tal riguardo, esso ha anzitutto ricordato, al punto 149 della sentenza impugnata, che, secondo la deroga prevista all’articolo 2, paragrafo 5, della decisione 2014/145, il congelamento di fondi o risorse economiche di una persona, entità o organismo non vieta a tale persona, entità o organismo di effettuare un pagamento dovuto in forza di un contratto concluso prima della data in cui tale persona, entità o organismo è stato inserito nell’elenco di cui all’allegato di tale decisione, qualora lo Stato membro interessato abbia accertato che il pagamento non era ricevuto, direttamente o indirettamente, da una persona fisica o giuridica, da un’entità o da un organismo inseriti in tale elenco.

117

Il Tribunale ha poi rilevato, in sostanza, al punto 150 della sentenza impugnata, che, conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 269/2014, a condizione che un pagamento da parte di una persona fisica o giuridica, di un’entità o di un organismo di cui all’allegato I di tale regolamento sia dovuto in forza di un contratto o di un accordo concluso o di un’obbligazione sorta per la persona fisica o giuridica, l’entità o l’organismo in questione prima della data di inserimento di tale persona fisica o giuridica, entità o organismo in tale allegato, le autorità nazionali competenti possono autorizzare lo svincolo di taluni fondi o risorse economiche congelati, purché sia dimostrato che tali fondi o risorse economiche saranno usati da una persona fisica o giuridica, da un’entità o da un organismo di cui a tale allegato e che il pagamento non viola il divieto di mettere fondi o risorse economiche a disposizione, direttamente o indirettamente, delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi elencati in tale allegato o di persone, entità o organismi ad essi associati.

118

Nell’ambito così definito, il Tribunale ha dichiarato, in sostanza, ai punti 151 e 152 della sentenza impugnata, e senza che ciò sia contestato dalla ricorrente, che, nei limiti in cui fondi o risorse economiche possono essere sbloccati per consentire a una persona, a un’entità o a un organismo di effettuare un «pagamento» in forza di un contratto o di un accordo concluso con un terzo prima della data della sua iscrizione negli elenchi controversi, la nozione di «pagamento», ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 269/2014, deve essere oggetto di un’interpretazione estensiva e non può essere limitata ai soli pagamenti sotto forma di trasferimento di una somma di denaro. Infatti, un’interpretazione restrittiva di tale nozione sarebbe in contraddizione con la possibilità stessa di sbloccare i fondi o le risorse economiche congelati della ricorrente. Esso ne ha concluso che la deroga prevista all’articolo 2, paragrafo 5, della decisione 2014/145 e all’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 269/2014 autorizza le autorità nazionali a procedere allo scongelamento di tali fondi o di tali risorse economiche al fine di consentire alla ricorrente di effettuare un pagamento sotto forma di restituzione dei titoli dei suoi clienti che deteneva nei suoi conti congelati presso i depositari di titoli stabiliti nell’Unione.

119

Infine, per quanto riguarda l’argomento della ricorrente secondo cui le deroghe previste dal regolamento n. 269/2014 non avrebbero consentito ai suoi clienti di ottenere lo scongelamento dei loro capitali o delle loro risorse economiche a causa di condizioni troppo restrittive imposte dalle autorità nazionali o dell’azione tardiva di tali autorità, occorre rilevare, al pari del Tribunale al punto 155 della sentenza impugnata, che, nell’ambito di un ricorso ai sensi dell’articolo 263 TFUE, il giudice dell’Unione non è competente a pronunciarsi sulla legittimità di un atto adottato da un’autorità nazionale (sentenza del 17 settembre 2014, Liivimaa Lihaveis, C‑562/12, EU:C:2014:2229, punto 48 e giurisprudenza citata).

120

Sulla base di tutte le suesposte considerazioni, occorre respingere la prima parte del terzo motivo di impugnazione in quanto infondata.

121

Con la seconda parte del suo terzo motivo la ricorrente contesta, in sostanza, i punti da 134 a 146 della sentenza impugnata, nei quali il Tribunale ha dichiarato che le condizioni previste all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta per giustificare un’ingerenza nel suo diritto di proprietà e nella sua libertà d’impresa erano soddisfatte.

122

A tal riguardo, essa sostiene, in primo luogo, che, con la sua iscrizione negli elenchi controversi, il Consiglio ha, in realtà, inteso congelare i beni di tutti gli investitori russi, senza provvedere alla loro iscrizione individuale e con il livello di identificazione richiesto. Un siffatto approccio costituirebbe uno sviamento di potere, tale da viziare gli atti controversi di una violazione manifesta e irrimediabile del principio di proporzionalità.

123

In secondo luogo, la ricorrente sostiene che le misure restrittive adottate nei suoi confronti non hanno carattere temporaneo, bensì permanente, dal momento che tali misure sarebbero rimaste in vigore più di due anni dopo la data della loro adozione, senza che sia intervenuta alcuna evoluzione politica in Russia. Essa contesta, peraltro, al Tribunale di non aver tenuto conto, ai punti 137 e 139 della sentenza impugnata, dell’efficacia concreta di dette misure.

124

In terzo e ultimo luogo, la ricorrente sostiene che la sua mera qualità di titolare nominale di conti presso depositari stabiliti nell’Unione non può essere sufficiente per qualificarla come detentore di fondi e di risorse economiche, ai sensi dell’articolo 2 del regolamento n. 269/2014.

125

Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, contesta l’argomento della ricorrente.

126

In primo luogo, per quanto riguarda l’argomento della ricorrente secondo cui la sua iscrizione negli elenchi controversi deriverebbe dalla volontà del Consiglio di congelare indistintamente i beni di tutti gli investitori russi, senza iscrizione individuale né identificazione sufficiente di questi ultimi, in violazione del principio di proporzionalità, occorre constatare che tale argomento è dedotto per la prima volta in sede di impugnazione. Orbene, conformemente alla giurisprudenza citata al punto 105 della presente sentenza, siffatto argomento deve essere respinto in quanto irricevibile.

127

In secondo luogo, per quanto riguarda l’argomento della ricorrente vertente sul carattere asseritamente permanente delle misure restrittive di cui trattasi, è sufficiente osservare che, conformemente all’articolo 6, terzo comma, della decisione 2014/145, questa è costantemente riesaminata e deve essere, se del caso, prorogata o modificata qualora il Consiglio ritenga che i suoi obiettivi non siano stati raggiunti. Analogamente, ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 4, del regolamento n. 269/2014, l’elenco di cui all’allegato I di tale regolamento è riesaminato periodicamente e almeno ogni dodici mesi.

128

Ne consegue che, come rilevato dal Tribunale al punto 136 della sentenza impugnata, tali misure presentano un carattere temporaneo e reversibile.

129

Tale valutazione non è rimessa in discussione dall’argomento della ricorrente secondo cui tale carattere temporaneo e reversibile sarebbe inficiato dal mantenimento di dette misure per più di due anni dopo la data della loro adozione, senza che sia intervenuta alcuna evoluzione politica in Russia. Infatti, secondo la giurisprudenza, la legittimità delle misure restrittive non è subordinata all’accertamento dei loro effetti immediati, ma richiede unicamente che esse non siano manifestamente inadeguate alla luce dell’obiettivo che l’istituzione competente intende perseguire (sentenza del 17 settembre 2020, Rosneft e a./Consiglio, C‑732/18 P, EU:C:2020:727, punto 97).

130

Conformemente a tale giurisprudenza, occorre respingere l’argomento della ricorrente con cui essa contesta al Tribunale di non aver tenuto conto, ai punti 137 e 139 della sentenza impugnata, dell’efficacia concreta delle misure restrittive di cui trattasi.

131

A tal riguardo è sufficiente rilevare, come ha fatto il Tribunale al punto 139 della sentenza impugnata, che, poiché l’obiettivo perseguito dal Consiglio con l’adozione di tali misure era di ridurre le entrate dello Stato russo e di fare pressione sul governo russo al fine di ridurre la sua capacità di finanziare le sue azioni che mettono a repentaglio l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, l’approccio consistente nel colpire gli operatori economici che, al pari della ricorrente, forniscono sostegno materiale o finanziario a tale governo, è coerente con tale obiettivo e non può, pertanto, essere considerato manifestamente inappropriato alla luce dell’obiettivo perseguito (v., per analogia, sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punto 147).

132

Orbene, nel caso di specie, la ricorrente non afferma né, pertanto, dimostra che dette misure fossero manifestamente inappropriate rispetto al suddetto obiettivo.

133

In terzo e ultimo luogo, per quanto riguarda l’argomento della ricorrente con cui essa contesta di poter essere qualificata come detentore di fondi o di risorse economiche, ai sensi dell’articolo 2 del regolamento n. 269/2014, occorre rilevare che una critica così imprecisa e che, in particolare, non riguarda espressamente alcun punto della sentenza impugnata non consente alla Corte di valutarne la fondatezza e, pertanto, non soddisfa i requisiti posti dalla giurisprudenza richiamata al punto 85 della presente sentenza. Tale argomento deve essere quindi respinto in quanto irricevibile.

134

Sulla base di tutte le suesposte considerazioni, occorre respingere la seconda parte del terzo motivo di impugnazione in quanto, in parte, infondata e, in parte, irricevibile.

135

Di conseguenza, il terzo motivo di impugnazione deve essere integralmente respinto in quanto, in parte, infondato e, in parte, irricevibile.

136

Poiché nessuno dei motivi di impugnazione dedotti dalla ricorrente può essere accolto, l’impugnazione dev’essere respinta nel suo complesso.

137

Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura, quando l’impugnazione è respinta, la Corte statuisce sulle spese.

138

Conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, di tale regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, di detto regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.

139

La ricorrente, essendo rimasta soccombente, deve essere condannata a farsi carico, oltre che delle proprie spese, di quelle sostenute dal Consiglio, conformemente alla domanda del medesimo.

140

Ai sensi dell’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo regolamento, le spese sostenute dagli Stati membri e dalle istituzioni intervenuti nella causa restano a loro carico. Pertanto, la Commissione si farà carico delle proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara e statuisce: