Ordinanza della Corte (Ottava Sezione) del 27 gennaio 2026.#OMV Petrom Marketing contro Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA e a.#Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Curtea de Apel Timişoara.#Rinvio pregiudiziale – Articolo 99 del regolamento di procedura della Corte – Risposta che non dà adito a ragionevoli dubbi – Risposta chiaramente desumibile dalla giurisprudenza – Rete transeuropea dei trasporti – Regolamento (UE) n. 1315/2013 – Infrastruttura del trasporto stradale – Articolo 19, lettera d) – Spazi di parcheggio – Articolo 39, paragrafo 2, lettera c) – Aree di sosta – Regolamento (CE) n. 561/2006 – Articolo 8 bis – Informazioni relative alle aree di parcheggio sicure e protette – Normativa nazionale che vieta la costruzione di aree di servizio afferenti alle autostrade, incluse le aree di parcheggio protette, su terreni di proprietà privata – Articolo 56 del TFUE – Inapplicabilità – Situazione puramente interna.#Causa C-439/25.

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La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione del considerando 6, dell’articolo 19, lettera d), e dell’articolo 39, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (UE) n. 1315/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2013, sugli orientamenti dell’Unione per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti e che abroga la decisione n. 661/2010/UE (GU 2013, L 348, pag. 1), dell’articolo 8 bis del regolamento (CE) n. 561/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, relativo all’armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada e che modifica i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 3821/85 e (CE) n. 2135/98 e abroga il regolamento (CEE) n. 3820/85 del Consiglio (GU 2006, L 102, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE) n. 2020/1054 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 luglio 2020 (GU 2020, L 249, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento n. 561/2006»), nonché dell’articolo 56 TFUE.

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[Così rettificato con ordinanza del 20 maggio 2026] Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra, da un lato, la OMV Petrom Marketing SRL (in prosieguo: la «OMV»), e, dall’altro, la Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA (Società nazionale per l’amministrazione della infrastruttura stradale, Romania) (in prosieguo: la «CNAIR») nonché ZR e a LN, avente ad oggetto la validità di taluni atti amministrativi con i quali la CNAIR ha approvato la costruzione, su terreni di proprietà privata situati ai bordi dell’autostrada A1 nel comune di Pecica (Romania), di un’area di parcheggio protetta, di una stazione di servizio di rifornimento di carburante, di una stazione di ricarica rapida per autoveicoli elettrici e di un’area di ospitalità con servizi.

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Ai sensi dell’articolo 56, primo comma, TFUE, «le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all’interno dell’Unione [europea] sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro che non sia quello del destinatario della prestazione».

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L’articolo 8 bis del regolamento n. 561/2006 prevede quanto segue:

«1.   La Commissione [europea] provvede affinché i conducenti che effettuano il trasporto di merci e di passeggeri su strada possano accedere facilmente alle informazioni sulle aree di parcheggio sicure e protette. La Commissione pubblica un elenco di tutte le aree di parcheggio che sono state certificate, allo scopo di offrire ai conducenti servizi adeguati, ossia:

L’elenco di tali aree di parcheggio è pubblicato su un sito web ufficiale unico, regolarmente aggiornato.

(…)

3.   Tutte le aree di parcheggio che sono state certificate possono recare indicazione di tale certificazione, conformemente alle norme e alle procedure dell’Unione.

In conformità dell’articolo 39, paragrafo 2, lettera c), del regolamento [n. 1315/2013], gli Stati membri devono incoraggiare la creazione di spazi di parcheggio per gli utenti commerciali della strada.

(…)».

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Il regolamento n. 1315/2013 è stato abrogato, a partire dal 18 luglio 2024, dal regolamento (UE) 2024/1679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 giugno 2024, sugli orientamenti dell’Unione per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti, che modifica il regolamento (UE) 2021/1153 e il regolamento (UE) n. 913/2010 e abroga il regolamento (UE) n. 1315/2013 (GU L, 2024/1679). Tenuto conto della data dei fatti della controversia principale, esso resta nondimeno applicabile ratione temporis alla presente controversia.

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Il considerando 6 del regolamento n. 1315/2013 enunciava:

«Occorre che la politica della rete transeuropea dei trasporti tenga conto dell’evoluzione della politica dei trasporti e della proprietà delle infrastrutture. Gli Stati membri sono tuttora i principali soggetti responsabili della creazione e della manutenzione dell’infrastruttura di trasporto. Tuttavia, altri soggetti, anche partner del settore privato, sono diventati anch’essi rilevanti per la realizzazione di una rete transeuropea multimodale dei trasporti e per i relativi investimenti, fra cui autorità regionali e locali, gestori delle infrastrutture, concessionari e autorità portuali e aeroportuali».

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L’articolo 1 di tale regolamento, recante il titolo «Oggetto», al suo paragrafo 1 così disponeva:

«Il presente regolamento stabilisce orientamenti per lo sviluppo di una rete transeuropea dei trasporti comprendente una struttura a doppio strato che consiste nella rete globale e nella rete centrale; quest’ultima è istituita sulla base della rete globale».

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L’articolo 19 di tale regolamento, rubricato «Priorità per lo sviluppo dell’infrastruttura stradale», era così formulato:

«Nel promuovere progetti di interesse comune relativi all’infrastruttura stradale e oltre alle priorità generali di cui all’articolo 10 è data priorità a quanto segue:

(…)

(…)».

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L’articolo 39 del regolamento n. 1315/2013, rubricato «Requisiti concernenti l’infrastruttura», al paragrafo 2 enuncia quanto segue:

«L’infrastruttura della rete centrale soddisfa tutti i requisiti di cui al capo II. Inoltre, fatto salvo il paragrafo 3, l’infrastruttura della rete centrale soddisfa i seguenti requisiti:

(…)

c) per l’infrastruttura del trasporto stradale:

(…)

(…)».

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L’articolo 2, paragrafi da 1 a 3, della Ordonanța Guvernului nr. 43/1997, privind regimul drumurilor (decreto legislativo n. 43/1997, relativo alla disciplina delle strade) del 28 agosto 1997 (ripubblicato nel Monitorul Oficial al României, Parte I, n. 237 del 29 giugno 1998), nella versione applicabile al procedimento principale (in prosieguo: la «OG n. 43/1997»), così dispone:

«1.   Le strade fanno parte del sistema nazionale di trasporto.

2.   Le strade sono vie di comunicazione terrestre appositamente attrezzate per la circolazione dei veicoli e dei pedoni.

3.   Costituiscono parte integrante delle strade: (…), gli spazi per parcheggio, fermata e sosta (…), gli spazi di servizio o di controllo (…)».

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L’articolo 6, paragrafo 1, lettera a), dell’OG n. 43/1997 stabilisce quanto segue:

«1.   Le strade di interesse nazionale sono di proprietà pubblica dello Stato e includono le strade nazionali, che assicurano i collegamenti con la capitale del paese, con i capoluoghi dei distretti, con le mete di interesse nazionale, fra di loro e con i paesi vicini, e possono essere classificate come:

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Tra il luglio 2020 e il dicembre 2021, la CNAIR ha adottato diversi atti di approvazione della costruzione su due terreni di proprietà privata di ZR e di LN, situati ai bordi dell’autostrada A1 nel comune di Pecica, di un’area di servizio comprendente un’area di parcheggio protetto, una stazione di servizio di rifornimento di carburante, talune stazioni di ricarica rapida per autoveicoli elettrici e un’area di ospitalità con servizi.

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Il 15 dicembre 2021, il sindaco del comune di Pecica ha rilasciato a ZR e a LN le autorizzazioni edilizie per tali aree.

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[Così rettificato con ordinanza del 20 maggio 2026] Il 17 dicembre 2021, ZR e LN hanno venduto i terreni in questione alla OMV e le hanno ceduto tutti i diritti derivanti dalle relative autorizzazioni. Divenuta proprietaria di tali terreni, la OMV ha iniziato i lavori di costruzione di dette aree conformemente alle autorizzazioni rilasciate.

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[Così rettificato con ordinanza del 20 maggio 2026] Nell’aprile 2022, la CNAIR ha citato in giudizio ZR e LN al fine di ottenere, da un lato, l’annullamento dei pareri, degli accordi e delle autorizzazioni che essa aveva loro rilasciato in relazione alla costruzione di queste aree, nonché di tutti gli atti adottati su tale base, e, dall’altro, il ripristino dei terreni allo stato precedente. La OMV ha chiesto di essere ammessa come interveniente in tale procedimento.

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Con sentenza del 3 aprile 2024, il Tribunalul Arad (Tribunale superiore di Arad, Romania) ha respinto il ricorso della CNAIR in quanto infondato, dichiarando, in sostanza, che il diritto nazionale consente la costruzione di aree di sosta e di parcheggio su terreni privati.

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Con sentenza del 5 novembre 2024, la Curtea de Apel Timişoara (Corte d’appello di Timişoara, Romania) ha accolto il ricorso della CNAIR e ha annullato la sentenza del 3 aprile 2024. Basandosi sull’articolo 2, paragrafi da 1 a 3, e sull’articolo 6, paragrafo 1, lettera a), dell’OG n. 43/1997, essa ha considerato che le aree di servizio afferenti alla rete autostradale, comprese le aree di parcheggio protette, costituiscono parte integrante delle strade di interesse nazionale e devono, pertanto, essere costruite su terreni di demanio pubblico dello Stato.

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[Così rettificato con ordinanza del 20 maggio 2026] La OMV ha proposto dinanzi a tale giudice, che è il giudice del rinvio e che statuisce in ultima istanza, un ricorso per revocazione avverso la sentenza del 5 novembre 2024, sostenendo che quest’ultima avesse violato varie disposizioni dei regolamenti n. 561/2006 e n. 1315/2013 nonché il principio della libera prestazione dei servizi garantito dall’articolo 56 TFUE.

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Per quanto riguarda l’asserita violazione delle disposizioni dei regolamenti n. 561/2006 e n. 1315/2013, il giudice del rinvio constata che tali regolamenti non contengono alcuna norma relativa alla natura – pubblica o privata – dei terreni destinati ad accogliere le aree di parcheggio o di servizio afferenti alla rete autostradale. Esso nutre tuttavia dubbi in ordine alla questione se il diritto dell’Unione osti a una normativa nazionale che prevede un divieto di costruire aree di questo tipo su terreni di proprietà privata e si chiede, pertanto, se l’articolo 8 bis del regolamento n. 561/2006 nonché l’articolo 19, lettera d), e l’articolo 39, paragrafo 2, lettera c), del regolamento n. 1315/2013 debbano essere interpretati nel senso che riconoscono un diritto di costruire simili aree su terreni di questo tipo.

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Tale giudice osserva altresì che il considerando 6 del regolamento n. 1315/2013 non menziona diritti che siano riconosciuti a «partner del settore privato» nel settore delle reti transeuropee dei trasporti. Inoltre, l’importanza di tali partner nella realizzazione di una rete transeuropea dei trasporti multimodali non a suo avviso sufficiente per escludere l’istituzione, da parte di uno Stato membro, di un divieto di costruire, su terreni di proprietà privata, aree di parcheggio o di servizio afferenti alla rete autostradale.

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[Così rettificato con ordinanza del 20 maggio 2026] Per quanto riguarda l’asserita violazione dell’articolo 56 TFUE, il giudice del rinvio rileva che, da un lato, la OMV è una persona giuridica rumena che fornisce i suoi servizi nel territorio rumeno e, dall’altro, che la costruzione nonché la gestione di aree di parcheggio e di servizio su tale territorio costituiscono una situazione puramente interna alla Romania, e ciò a maggior ragione in quanto i cittadini di altri Stati membri che potrebbero in futuro essere destinatari dei servizi forniti dalla OMV su tali aree non si recherebbero in Romania per beneficiare di tali servizi, accessori al transito stradale. Tale giudice sottolinea, peraltro, che il divieto di costruire aree di questo tipo su terreni di proprietà privata adiacenti alle autostrade si applica indistintamente a tutti gli operatori, a prescindere dalla loro nazionalità o da quella dei destinatari di detti servizi e non sembra favorire indirettamente i prestatori di servizi stabiliti in Romania.

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In considerazione, da un lato, del carattere definitivo dell’emananda sentenza nel procedimento principale nonché, dall’altro, del carattere fondamentale della libera prestazione dei servizi nell’Unione, della complessità del settore di cui trattasi e dell’esistenza di norme specifiche del diritto dell’Unione in materia di trasporto su strada, il giudice del rinvio ritiene utile interrogare la Corte sull’applicabilità dell’articolo 56 TFUE a una situazione come quella di cui al procedimento principale, in cui un prestatore di servizi rumeno intende fornire servizi accessori al trasporto stradale sulle autostrade rumene a destinatari che possono essere cittadini di altri Stati membri.

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In siffatto contesto, la Curtea de Apel Timișoara (Corte di appello di Timișoara, Romania) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

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Quando la risposta a una questione pregiudiziale può essere chiaramente desunta dalla giurisprudenza o non dà adito a nessun ragionevole dubbio, la Corte può, in forza dell’articolo 99 del suo regolamento di procedura, su proposta del giudice relatore e sentito l’avvocato generale, statuire in qualsiasi momento con ordinanza motivata.

25

Nel caso di specie, occorre applicare l’articolo 99 del regolamento di procedura poiché, da un lato, la risposta alla prima e alla seconda questione non dà adito a nessun ragionevole dubbio e, dall’altro, la risposta alla terza questione può essere chiaramente desunta dalla giurisprudenza della Corte.

26

Con le prime due questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 19, lettera d), e l’articolo 39, paragrafo 2, lettera c), del regolamento n. 1315/2013, in combinato disposto con il considerando 6 di tale regolamento, nonché l’articolo 8 bis del regolamento n. 561/2006 ostino a una normativa nazionale che vieta la costruzione, su terreni di proprietà privata, di aree di servizio afferenti alla rete autostradale.

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Occorre anzitutto ricordare che il regolamento n. 1315/2013 stabilisce, conformemente al suo articolo 1, paragrafo 1, orientamenti per lo sviluppo di una rete transeuropea dei trasporti comprendente una struttura a doppio strato che consiste nella rete globale e nella rete centrale; quest’ultima è istituita sulla base della rete globale.

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L’articolo 19, lettera d), di tale regolamento, che disciplina lo sviluppo della rete globale, impone agli Stati membri di accordare priorità, nell’ambito della promozione di progetti di interesse comune relativi all’infrastruttura stradale, alla predisposizione di appositi spazi di parcheggio per gli utenti commerciali che offrano un adeguato livello di protezione e sicurezza.

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L’articolo 39, paragrafo 2, lettera c), di detto regolamento, contenuto nel suo capo III, che riguarda lo sviluppo della rete centrale, prevede la predisposizione di aree di sosta sulle autostrade ogni 100 km circa, in linea con le esigenze della società, del mercato e dell’ambiente, al fine di fornire tra l’altro agli utenti commerciali spazi di parcheggio adeguati, protetti e sicuri.

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Dalla formulazione di tali disposizioni risulta che esse fissano obiettivi relativi allo sviluppo di aree di sosta e di parcheggio, senza tuttavia enunciare requisiti in ordine alla natura – pubblica o privata – dei terreni sui quali tali aree devono essere costruite.

31

Tale interpretazione non può essere rimessa in discussione dal considerando 6 del regolamento n. 1315/2013, il quale si limita a constatare che entità diverse dagli Stati membri, in particolare «partner del settore privato», partecipano oggi alla realizzazione di una rete transeuropea di trasporto multimodale e agli investimenti necessari. In ogni caso, da una giurisprudenza costante risulta che il preambolo di un atto dell’Unione non ha valore giuridico vincolante e non può essere fatto valere per interpretare le disposizioni stesse dell’atto di cui trattasi in un senso manifestamente in contrasto con la loro formulazione (v., in tal senso, sentenze del 28 giugno 2012, Caronna, C‑7/11, EU:C:2012:396, punto 40, e del 20 gennaio 2022, Air Berlin, C‑165/20, EU:C:2022:42, punto 55).

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Per quanto riguarda, peraltro, l’articolo 8 bis del regolamento n. 561/2006, il suo paragrafo 1 impone alla Commissione di provvedere affinché i conducenti possano accedere facilmente alle informazioni sulle aree di parcheggio sicure e protette, nonché di pubblicare su un sito Internet ufficiale regolarmente aggiornato un elenco delle aree di parcheggio certificate. Il paragrafo 3 di tale articolo 8 bis ricorda che spetta agli Stati membri, conformemente all’articolo 39, paragrafo 2, lettera c), del regolamento n. 1315/2013, incoraggiare la creazione di aree di parcheggio per gli utenti commerciali della strada.

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Si deve necessariamente constatare che, al pari delle disposizioni di cui ai punti 28 e 29 della presente ordinanza, l’articolo 8 bis del regolamento n. 561/2006 non stabilisce alcun requisito relativo alla natura – pubblica o privata – dei terreni sui quali le aree di servizio afferenti alla rete autostradale devono essere costruite. In particolare, esso non impone agli Stati membri di autorizzare la costruzione di tali aree su terreni di proprietà privata.

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In considerazione dei motivi sin qui esposti, alle prime due questioni occorre rispondere che l’articolo 19, lettera d), e l’articolo 39, paragrafo 2, lettera c), del regolamento n. 1315/2013, letti in combinato disposto con il considerando 6 di tale regolamento, nonché l’articolo 8 bis del regolamento n. 561/2006, devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che vieta la costruzione, su terreni di proprietà privata, di aree di servizio afferenti alle autostrade.

35

Con la terza questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 56 TFUE debba essere interpretato nel senso che esso si applica a una società stabilita in uno Stato membro che, avendo intrapreso la costruzione di un’area di servizio afferente alla rete autostradale in tale Stato membro, si veda opporre, nell’ambito di un procedimento giudiziario diretto all’annullamento delle autorizzazioni rilasciate a tal fine, una normativa nazionale che vieta la costruzione di siffatte aree su terreni di proprietà privata.

36

Secondo una giurisprudenza costante, le disposizioni del Trattato FUE in materia di libertà di stabilimento, di libera prestazione di servizi e di libera circolazione dei capitali non sono applicabili a una fattispecie in cui elementi si collocano tutti all’interno di un solo Stato membro (sentenze del 15 novembre 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punto 47 e giurisprudenza citata, e del 2 marzo 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, punto 48).

37

In una situazione di questo tipo, spetta al giudice del rinvio illustrare le ragioni per le quali, malgrado il suo carattere puramente interno, la controversia dinanzi ad esso pendente presenti, con le disposizioni del diritto dell’Unione relative alle libertà fondamentali, un elemento di collegamento che rende l’interpretazione in via pregiudiziale necessaria per la soluzione di tale controversia (v., in tal senso, sentenze del 15 novembre 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punto 55, e del 17 ottobre 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punto 40).

38

La domanda di pronuncia pregiudiziale deve accertare tale elemento di collegamento mediante elementi concreti e certi, ad esclusione di indizi astratti o ipotetici. Pertanto, il giudice del rinvio non può, nel contesto di una situazione puramente interna, limitarsi a presentare elementi che potrebbero consentire di non escludere l’esistenza di un simile collegamento, ma, al contrario, deve fornire elementi obiettivi e concordanti che permettano alla Corte di verificarne l’esistenza (v., in tal senso, sentenze del 2 marzo 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, punto 52 e giurisprudenza citata, nonché del 22 febbraio 2024, Ente Cambiano società cooperativa per azioni, C‑660/22, EU:C:2024:152, punto 28 e giurisprudenza citata).

39

[Così rettificato con ordinanza del 20 maggio 2026] Nel caso di specie, lo stesso giudice del rinvio rileva esso stesso che, da un lato, la OMV è una persona giuridica rumena che presta i suoi servizi nel territorio rumeno e, dall’altro, la costruzione nonché la gestione di aree di servizio afferenti alla rete autostradale su tale territorio costituiscono una situazione puramente interna alla Romania. Esso rileva, peraltro, che il divieto, previsto dalla normativa nazionale, di costruire tali aree su terreni di proprietà privata si applica indistintamente a tutti i prestatori di tali servizi, a prescindere dalla loro nazionalità e da quella dei destinatari dei servizi da essi prestati, e non sembra favorire indirettamente i prestatori di servizi stabiliti in Romania.

40

[Così rettificato con ordinanza del 20 maggio 2026] In un contesto di questo tipo, che, come riconosciuto dallo stesso giudice, è puramente interno allo Stato membro interessato, quest’ultimo aggiunge che i servizi che la OMV intende fornire nelle aree di cui trattasi nel procedimento principale sono accessori al trasporto su strada sulle autostrade rumene, cosicché i cittadini di altri Stati membri che potrebbero esserne destinatari in futuro non si recherebbero in Romania per questo solo motivo.

41

Orbene, ed in ogni caso, un’affermazione secondo cui una parte della clientela futura di un prestatore di servizi proverrà da uno Stato membro diverso da quello del suo stabilimento non è sufficiente a dimostrare l’esistenza di una situazione transfrontaliera, tale da rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 56 TFUE (v., in tal senso, sentenza del 3 dicembre 2020, BONVER WIN, C‑311/19, EU:C:2020:981, punto 25).

42

In considerazione dei motivi sin qui esposti, alla terza questione occorre rispondere che l’articolo 56 TFUE deve essere interpretato nel senso che non si applica a una società stabilita in uno Stato membro che, avendo intrapreso la costruzione di un’area di servizio afferente alla rete autostradale in tale Stato membro, si veda opporre, nell’ambito di un procedimento giudiziario diretto all’annullamento delle autorizzazioni rilasciate a tal fine, una normativa nazionale che vieta la costruzione di siffatte aree su terreni di proprietà privata.

43

Considerata la risposta fornita alla terza questione non occorre rispondere alla quarta questione.

44

Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.

Per questi motivi, la Corte (Ottava Sezione) dichiara: