II. HANDELS-UND GEWERBEFREIHEIT
LIBERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE
30. Orteil vom 94. September 1996 i. S. La.nger
gegen Regierungsra.t Zug.
Art. 1 7 8 Z i f f. 3 OG. .
R e
kur sau t rag: es genügt, wenn er sIch aus der Be-
gründung ergibt (Erw. 1). . .
massgebend ist der aus der Begründung f.olgnnde eigent-
lich gewollte, nicht der formulierte unnchtIge Antrag
(Erw. 1). .. t R k
H e kur s f r ist: Eintreten auf einen verspate en e urs,
wenn die Verspätung durch die urteilende .kantonale In-
stanz selbst verschuldet worden ist und ein privater Rekurs-
gegner , dessen Interessen durch die Entgegennahne des
verspäteten Rekurses allenfalls verletzt werden konnten,
fehlt (Erw. 2).
Art. 31 Bv. h t
Kognition des Bundesgerichts: es a zu
prüfen ob die kantonale Vorschrift (nach Ihrem Wort-
laut oder) in der Auslegung, die dem angefochtenen n
scheid zu Grunde liegt, die Handels-oder GewerbefreIheIt
verletzt (Erw. 5). ," r
B e w i 1 1 i gun g s z w a n g : zulässig seine Emfunrnng ur
alle Präparate, die auf den (menschlichen o,der IerIsche?)
Körper angewendet werden, auch wenn Sie mcht HeII-
oder Vorbeugungsmittel sind (Erw. 3),
für Eutersalben zur Erleichterung des Ausmelkens (Erw. 3),
Ver let z u n g von Art. 3 1 B V; auch ?urch
Massnahmen, die zwar dem öffentlichen Interesse dlene ,
die aber durch eine weniger eingreifende Massnahme llllt
gleicher
Wirkung ersetzt werden könnten (Erw. 5). .
durch das Verbot eines Präparats, wenn der damIt v,er-
bundenen Gefahr der unrichtigen Verwendung durch eme
entsprechende Gebrauchsanweisung vorgebeugt werden kann
(Erw. 5).
A. -Der Rekurrent hatte unter Berufung auf enn Gut-
achten der interkantonalen KontrollsteIle und eIlle ge-
stützt darauf von der Gesundheitsdirektion des Kantons
Handels-und Gewerbefreiheit. N0 30.
Zürich erteilte Bewilligung die zuständigen Behörden der
der interkantonalen Vereinbarung
vom 23. Januar 1900
betr. die Untersuchung und Begutachtung von Geheim-
mitteln etc. beigetretenen Kantone um Gestattung des
Vertriebes seiner Eutersalbe Tetinol ersucht. Der
Sanitätsrat von Zug wies am 6. April 1926 das Gesuch
ab
mit der Beifügung, dass. binnen zehn Tagen beim
Regierungsrat Beschwerde erhoben werden könne. Der
Rekurrent reichte am 10. April 1926 diese Beschwerde
ein, erhielt aber am 29. Mai 1926 den Bescheid, der
Sanitätsrat sei die letzte kantonale Instanz und auf
seinen Rekurs könne deshalb nicht eingetreten werden.
B. -Hiergegen richtet sich die staatsrechtliche
Beschwerde vom
23. Juli 1926. Zur Begründung wird
ausgeführt: das Tetinol sei weder Geheimmittel noch
medizinische Spezialität im Sinne der Zuger Verordnung
vom 18. September 1912 betr. Verkauf von Arznei-
mitteln etc. und bedürfe deshalb keiner Vertriebsbe-
willigung. Es habe nicht den Zweck, Euterkrankheiten
zu lindern oder zu heilen, sondern diene ausschliesslich
dazu, das Ausmelken zu erleichtern. Aber selbst wenn die
Vertriebsbewilligung erforderlich sein sollte,
so dürfe sie
nicht verweigert werden. Keine der Voraussetzungen
von
17 der Verordnung seien erfüllt. Im übrigen habe
die zürcherische Direktion des Gesundheitswesens als
hierfür vorgesehene Konkordatsbehörde die Bewilligung
erteilt. An diese sei auch
Zug als Konkordatskanton
gebunden.
e. -Die Staatsanwaltschaft von Zug schliesst auf
Abweisung der Beschwerde. Die Euterkrankheiten seien,
so wird geltend gemacht, verschiedener Art und müssten
demgemäss behandelt werden. Eine Salbe, die geeignet
wäre, alle diese Krankheiten zu heilen, existiere nicht.
Werde eine solche angeboten
und verwendet, so verzichte
damit der Tierbesitzer darauf, die Krankheit sachge-
mäss zu behandeln, bis diese unheilbar geworden sei.
Der darin liegenden Gefahr müsse durch Verbot solcher
Mittel vorgebeugt werden. Gegen die Auffassung, das
Tetinol sei kein Geheimmittel im Sinne der Verordnung,
spreche schon
der Umstand, dass der Rekurrent selber
um die Vertriebsbewilligung eingekommen sei. Das Gut-
achten der interkantonalen KontrollsteIle verpflichte die
Kantone nicht.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
- -Nach Art. 178 Ziff. 3 OG hat die staatsrechtliche
Beschwerde die Anträge des Rekurrenten und deren
Begründung zu enthalten. Mit dem vorliegenden Rekurs
wird die Aufhebung des Regierungsratsentscheides vom
- Mai 1926 verlangt, während er nach der Begründung
ausschliesslich gegen den Sanitätsratsentscheid vom
- April 1926 gerichtet ist (der Rekurrent hat nicht be-
hauptet, dass der Regierungsrat zu Unrecht auf den an
ihn gerichteten Rekurs nicht eingetreten sei, was gegen-
über dem Regierungsentscheid einzig geltend gemacht
werden könnte). Die staatsrechtliche Beschwerde ent-
hält also einen Antrag, der nicht begründet ist, und
gibt eine Begründung, der kein bestimmt formulierter
Antrag entspricht. Allein das Bundesgericht hat die
Vorschrift
von Art. 178 Ziff. 3 OG immer so verstanden,
dass der Antrag, wo ein solcher nicht formuliert ist,
sich
auch aus der Begründung ergeben kann. Das muss
richtigerweise auch da gelten, wo zwar ein Antrag
formuliert ist, aber mit dem aus der Begründung fol-
genden, wirklich gewollten
Rekursantrage nicht über-
einstimmt. Die vorliegende Beschwerde ist deshalb
indem Sinne zu verstehen, dass mit ihr das Begehren
um Aufhebung des Sanitätsratsentscheides vom 6. April
1926 gestellt und begründet wird.
-
Der Entscheid des Zuger Sanitätsrats wurde
dem Rekurrenten am 6. April 1926 zugestellt. Der
staatsrechtliche Rekurs dagegen wurde erst am 23. Juli
.1926, also nach Ablauf der sechzigtägigen Rekursfrist
eingereicht. Allein der Sanitätsrat selbst hat den Re-
HandeIs-und Gewerbefreiheit. N0 30. 225:
kurrenten an den Regierungsrat verwiesen und damit
die verspätete Rekurseinreichung verschuldet. Ein pri-
vater Rekursgegner, der allenfalls durch die materielle
Behandlung einer verspätet eingereichten Beschwerde
in seinen Interessen verletzt würde und sich deshalb
auf den Satz, dass Rechtsunkenntnis nicht entschuldige,
berufen
könnte, fehlt. Auf die immerhin binnen sechzig
Tagen
nach Zustellung des Regierungsentscheides ein-
gereichte Beschwerde
ist somit einzutreten, denn erst
mit Eröffnung dieses Erkenntnisses wurde dem Re-
kurrenten der Sanitätsratsentscheid als kantonal letzt-
instanzliche, allein mit staatsrechtlicher Beschwerde
anfechtbare Verfügung bekannt.
. -Der Rekurrent erblickt eine Verfassungswidrig-:
keIt vor allem darin, dass seine Eutersalbe dem Bewil":
ligungszwang unterstellt worden ist. Er hat nun zwar
se.lbnr den Zuger Sanitätsrat um Erteilung dieser Be-
WIllIgung ersucht und es liesse sich deshalb fragen, ob
er damit nicht freiwillig auf seine Einreden gegen die
Unterstellung unter den Bewilligungszwang verzichtet
habe. Jedenfalls erweisen sich diese Einreden auch bei
materieller Prüfung als unbegründet. 16 der Verordnung
vom 18. September 1912 zählt nämlich die Präparate,
deren Vertrieb einer Bewilligung bedarf, nicht abschlies-
send
auf (. Geheimmittel, medizinische Spezialitäten
etc. ) und nach 15 hat der Sanitätsrat endgültig
zu entscheiden, welche Arzneimittel, Apparate etc. zu
den Geheimmitteln und medizinischen Spezialitäten
gehören. Die Verordnung lässt sich also ohne Willkür
so auslegen, dass auch solche Mittel dem BewilIigungs-
zwang
unterstehen, die nicht Geheimmittel oder medi-
zinische
Spezialitäten im strengen Wortsinne sind, sofern
nur ihre vorherige Prüfung einem öffentlichen Interesse
entspricht. Sie verletzt in dieser Auslegung auch nicht etwa
Art. 31 BV. -Bei einem auf den Körper angewendeten
Mittel wie dem Tetinol besteht nun von vorneherein die
Möglichkeit, dass es wenigstens
unter Umständen schäd-
226,
lieh wirke. Seine Überprüfung auf solche möglichen
Wirkungen liegt deshalb
im öffentlichen Interesse,
gleichgültig ob es der Heilung oder Verhütung von
Krankheiten oder etwas anderem dient.
4. -
Der Rekurrent hat sich aber hauptsächlich dar-
über beschwert, dass ihm die Bewilligung für den Vertrieb
der Eutersalbe verweigert worden sei.
Eine Rechtsverweigerung liegt
nun vorerst nicht
darin, dass die Bewilligung trotz des günstigen Gut-
achtens der interkantonalen KontrollsteIle verweigert
worden ist. Denn nach Ziff. 3 der interkantonalen
Ver-
einbarung sind die Kantone nicht an dieses Gutachten
gebunden. Noch weniger massgebend
ist die von der
zürcherischen Gesundheitsdirektion gestützt auf dieses
Gutachten dem
Rekurrenten erteilte Vertriebsbewilli-
gung. Diese gilt
nur für den Kanton Zürich, während die
gleiche Bewilligung für Zug eben verweigert worden ist.
Dagegen waren die Voraussetzungen
von 17 der
Verordnung vom 18. Sept. 1912 für die Verweigerung
der Vertriebsbewilligung nicht erfüllt. Die Zuger Be-
hörden haben nicht behauptet, dass das Tetinol gesund-
heitsschädlich oder für Krankheiten empfohlen worden
sei, die eine sachkundige ärztliche Behandlung erfordere.
Ebensowenig haben sie geltend gemacht, es sei dafür
unwahre oder schwindelhafte. Reklame getrieben worden
oder das Mittel sei
im Preise übersetzt. Das sind aber
abgesehen vom unsittlichen Zweck, der hier von vorne-
herein nicht
in Frage kommt, die einzigen Gründe, aus
denen der Vertrieb eines Mittels verboten werden kann.
Die Gefahr, dass ein
Präparat irrtümlicherweise, ohne
dafür empfohlen zu sein, gegen Krankheiten verwendet
wird, lässt sich ohne
Willkür unter keine der Vorausset-
zungen von
17 subsumieren.
5. -Aber selbst, wenn die vom
Sanitätsrat dem
17 der Verordnung gegebene Auslegung vor Art. 4 BV
haltbar wäre, so würde die Vorschrift in dieser Auslegung
die Handels-
und Gewerbefreiheit verletzen. Art. 31
litt. e BV gestattet Einschränkungen des freien Handels
HandeIs-und,. Gewerbefreiheit. N0 31.
und Gewerbes nur, sofern sie im öffentlichen Interesse
begründet sind. Verboten sind
danach' vorerst solche
einschränkende Polizeirnassnahmen, zu deren
Recht-
fertigung das öffentliche Wohl nicht angerufen werdejl
kann. Das Verbot trüft aber im weitem auch diejenigen
Massnahmen, welche
an sich wohl im öffentlichen In-
teresse liegen, die aber durch eine weniger weitgehende
Massnahme mit gleicher Wirkung ersetzt werden können.
Denn insofern ist die weitergehende Einschränkung im
Gemeinwohl nicht begründet.
Es ist nun zweifellos wünschenswert, dass ein Mittel,
dem keine Heilwirkung zukommt,
nicht gegen Krank-
heiten verwendet wird, die infolgedessen mangels rich-
tiger Behandlung fortschreiten
und unheilbar werden.
Dieser Gefahr wird aber hinreichend vorgebeugt, wenn
der Fabrikant verpflichtet wird, auf der Verpackung,
in Prospekten, Inseraten
und so weiter die ausschliess-
liche Verwendung des Präparates anzugeben und ,allen-
falls ausdrücklich zu vermerken, dass
ihm diese oder
jene Wirkung nicht zukomme. Die Vertriebsbewilligung
für das Tetinol
kann deshalb an die Bedingung geknüpft
werden, dass ausdrücklich
bemerkt werde, die Salbe
erleichtere
nur das Ausmelken der Kühe. Das gänzliche
Verkaufsverbot dagegen geht über das nach Art. 31
litt. e B V Zulässige hinaus.
Demnach erkennt
das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen
und der Entscheid
des Sanitätsrates des
Kantons Zug vom 6. April 1926
im Sinne
der Erwägungen aufgehoben.
31. Urteil vom S. Oktober 1926
i. S. Fra.uenverein Romanshorn gegen 'l'hurga.u.
Art. 31 BV. Die Bewilligung zur Eröffnung eines alkohol-
freien Gasthauses darf nicht lediglich deshalb verweigert
werden, weil das kantonale 'Virtschaftsgesetz einen solchen
Betrieb nicht vorsieht.