- Urtheil vom 29. Oktober 1880 in Sachen
Stocker.
A. Am 7. Februar 1879 erließ der Regierungsrath des Kan
tons St. Gallen eine Verordnung betreffend Mobiliarleihge
schäfte, in welcher das Geschäft des Leihens auf Mobiliarpfän
der bedeutenden Beschränkungen unterworfen und unter staatliche
Aufsicht gestellt wurde. Insbesondere wurde bestimmt (Art. 1, 2
und 11 der citirten Verordnung), daß, wer ein Mobiliarleih
geschäft betreiben wolle, dafür mit einem Patente vom Regie
rungsrathe versehen sein müsse und daß ein derartiges Patent
nur solchen Personen ertheilt werde, die volle Gewähr für poli
zeilich klaglose Führung des Geschäftes bieten, sowie im Fer
nern, daß Pfandleihern, welche wiederholt wegen Mißachtung
dieser Verordnung bestraft worden seien, oder welche sich einer
wucherischen Ausbeutung des Publikums schuldig machen, das
Patent vom Regierungsrathe entzogen werden könne.
B. Rekurrent Josef Jakob Stocker wirkte ein solches Patent
aus. Am 4. August 1880 beschloß indeß der Regierungsrath des
Kantons St. Gallen, in Betracht, daß die Geschäftsführung
Stocker's, welcher laut eigenem Zugeständnisse bei kleinern Dar
lehen gegen Hinterlage einen Zins bis auf 5% per Monat zu
beziehen pflege, augenscheinlich eine wucherische Ausbeutung des
Publikums involvire, in Anwendung von Art. 11 der Verord
nung vom 7. Februar 1879, es sei dem J. Jakob Stocker das
Patent für sein Mobiliarleihgeschäft entzogen.
C. Gegen diesen Beschluß ergriff Josef Jakob Stocker den Re
kurs an das Bundesgericht, mit der Behauptung: Die Verord
nung vom 7. Februar 1879 sei, weil dem Regierungsrathe jede
Kompetenz zu deren Erlaß mangle, verfassungswidrig. Nach Art.
43 und 51 der st. gallischen Kantonalverfassung nämlich sei nur
der Große Rath als gesetzgebende Behörde befugt, auf dem Ge
setzeswege allgemein verbindliche Bestimmungen zu erlassen, welche
die Rechte und Pflichten der Privaten, der öffentlichen Genossen
schaften, der Gemeinden und des Staates u. s. w. allgemein
bestimmen, während dem Regierungsrathe nur Recht und Pflicht
zustehe, die Gesetze und Beschlüsse des Großen Rathes zu voll
ziehen. In Abschnitt 9 der Kantonsverfassung sei zudem das
Prinzip der Trennung der Gewalten deutlich ausgesprochen.
Durch Erlaß der fraglichen Verordnung habe nun der Regie
rungsrath die ihm verfassungsmäßig zugewiesenen Kompetenzen
überschritten und in das Gebiet der legislativen Gewalt über
gegriffen, da er in derselben ein bestimmtes Gewerbe in allge
mein verbindlicher Weise zu reglementiren unternommen habe,
wozu offenbar, wie auch die Vorgänge bei staatlicher Ordnung
anderer Geschäftszweige, wie des Wirthschafts-, Versicherungs
agenturen- und Auswanderungswesens, sowie des Hausir- und
Marktverkehrs zeigen, nur der Gesetzgeber befugt sei. Zudem sei
zu bemerken, daß die st. gallische Gesetzgebung den Begriff des
Wuchers nicht kenne, der Regierungsrath also durch 11 der
angefochtenen Verordnung einen neuen Rechtsbegriff geschaffen
habe und zwar ohne ihn näher zu bestimmen, was Unsicherheit
in der Handhabung des Rechtes hervorrufen müsse. Ueberdem
sei die angefochtene Verfügung des Regierungsrathes auch ma
teriell unbegründet, da der Geschäftsbetrieb des Rekurrenten, wie
des Nähern ausgeführt wird, keineswegs auf wucherischer Aus
beutung des Publikums beruhe. Demgemäß werde Aufhebung
der angefochtenen regierungsräthlichen Schlußnahme als verfas
sungswidrig beantragt.
D. Einem Gesuche des Rekurrenten um einstweilige Sistirung
der Ausführung seiner Schlußnahme vom 4. August 1880, da
er im Falle sei, gegen den fraglichen Beschluß bei den zustän
digen Bundesbehörden Beschwerde zu führen, hat der Regierungs
rath des Kantons St. Gallen am 30. August 1880 entsprochen.
In seiner Vernehmlassung auf die Rekursschrift dagegen trägt
er auf Abweisung des Rekurses an, indem er geltend macht:
Die Verordnung vom 7. Februar 1879 sei von keiner Seite
her angefochten worden und auch Rekurrent habe sich den Vor
schriften derselben durch Lösung des vorgeschriebenen Patentes
freiwillig unterzogen. Der Regierungsrath sei übrigens in seiner
Eigenschaft als oberste Polizeibehörde zu deren Erlaß vollkom
men kompetent gewesen, wie sich auch insbesondere aus der noch
zu Recht bestehenden Bestimmung des Art. 193 des Polizei
strafgesetzbuches vom Jahre 1808 ergebe, welche dahin laute:
"Durch gegenwärtiges Gesetz bleibt der Regierung unbenommen,
da, wo Zeitumstände, Vorfallenheiten, besondere Gewerbe u. s. w.
Gefahren herbeiführen, wider welche durch vorliegendes Straf
gesetz nicht bereits hinlänglich vorgesorgt ist, diesfallsige zweck
dienliche Anordnungen mit Strafbestimmungen gegen die Ueber
treter festzustellen." Die Einwendungen des Rekurrenten sodann,
daß speziell Art. 11 der fraglichen Verordnung durch die Schluß
nahme des Regierungsrathes vom 4. August 1880 unrichtig an
gewendet worden sei, da eine wucherische Ausbeutung des Pu
blikums nicht vorliege, seien einerseits unstichhaltig, anderseits
entziehen sich dieselben der Kognition des Bundesgerichtes.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
- Rekurrent begründet seine Beschwerde aus einem doppelten
Gesichtspunkte: In erster Linie bestreitet er die Verfassungs
mäßigkeit der vom Regierungsrathe des Kantons St. Gallen am
7. Februar 1879 erlassenen Verordnung, weil der Regierungs
rath durch deren Erlaß seine verfassungsmäßigen Kompetenzen
überschritten und in diejenigen der gesetzgebenden Behörde ein
gegriffen habe, und greift demnach auch den zu seinen Ungunsten
gefaßten Beschluß des Regierungsrathes vom 4. August 1880,
welcher diese Verordnung zur Anwendung bringt, als verfassungs
widrig an. In zweiter Linie sodann bestreitet er, daß durch den
fraglichen Beschluß des Regierungsrathes der 11 der Verord
nung vom 7. Februar 1879 richtig angewendet worden sei.
2. Was nun vorerst den letztern Beschwerdepunkt anbelangt,
so entzieht sich derselbe, da es sich dabei überall nicht um Ver
letzung verfassungsmäßig gewährleisteter Rechte, sondern lediglich
um die richtige Anwendung des kantonalen Rechtes handelt, ge
mäß Art. 59 des Bundesgesetzes über Organisation der Bun
desrechtspflege, der Kognition des Bundesgerichtes. Dagegen ist
das Bundesgericht zur Prüfung der Beschwerde in ersterer Rich
tung allerdings kompetent. Denn Rekurrent beschwert sich nicht
etwa darüber, daß die angefochtene Verordnung den bundesver
fassungsmäßig gewährleisteten Grundsatz der Gewerbefreiheit ver
letze, worüber nach Art. 59 Ziff. 3 des Bundesgesetzes über Or
ganisation der Bundesrechtspflege nicht das Bundesgericht, son
dern der Bundesrath zu entscheiden hätte, sondern vielmehr dar
über, daß durch Erlaß und Anwendung der fraglichen Verord
nung das kantonale Verfassungsrecht verletzt werde, bezw. der
Regierungsrath dadurch in verfassungswidriger Weise in die
Kompetenzen der gesetzgebenden Behörde eingegriffen habe.
3. Ist somit das Bundesgericht zu Beurtheilung der Beschwerde
in der angegebenen Richtung allerdings kompetent, so erscheint
es dagegen als angemessen, den Rekurrenten mit derselben vor
erst an die oberste kantonale Behörde, den Großen Rath, zu
verweisen. Denn:
a. Es kann keineswegs gesagt werden, daß Rekurrent dadurch
daß er anfänglich gegen die Verordnung vom 7. Februar 1879
sich nicht beschwerte, sondern vielmehr sich derselben insoweit
unterwarf, daß er das vorgeschriebene Patent löste, von vorn
herein darauf verzichtet habe, gegen eine weitergehende Anwen
dung der Bestimmungen fraglicher Verordnung sich zu beschweren,
bezw. jede weitere Anwendung dieser Verordnung zum Vorn
herein anerkannt habe. Eine solche Folgerung wäre vielmehr
durchaus ungerechtfertigt.
b. Da somit die vorliegende Beschwerde materiell geprüft
werden muß und es sich bei derselben in erster Linie um die
Kompetenzen der gesetzgebenden Behörde des Kantons St. Gallen
handelt, so muß es für das Bundesgericht von Wichtigkeit sein,
die Auslegung zu kennen, welche diese Behörde den einschlägi
gen Bestimmungen der st. gallischen Kantonalverfassung gibt,
wobei dann aber neben den vom Rekurrenten als verletzt be
zeichneten Artikeln insbesondere auch der Art. 22 der Verfassung,
wonach Beschränkungen der Gewerbefreiheit durch die Gesetz
gebung festzustellen sind, in Betracht kommen muß.
c. Das Recht in derartigen Fällen, wo es sich lediglich um
Verletzung der Bestimmungen einer kantonalen Verfassung han
delt, den Beschwerdeführer zunächst an die oberste kantonale Be
hörde zu verweisen, hat sich das Bundesgericht jederzeit gewahrt
(vergl. z. B. Entscheidg. i. S. Niederer vom 17. September 1880)
und es kann vorliegend um so weniger einem Bedenken unter
liegen, von diesem Rechte Gebrauch zu machen, als der Regie
rungsrath des Kantons St. Gallen durch seinen Beschluß vom
30. August d. J. in eine einstweilige Sistirung seiner angefoch
tenen Schlußnahme vom 4. gl. M. eingewilligt hat.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Auf den Rekurs wird zur Zeit nicht eingetreten, sondern der
Rekurrent mit seiner Beschwerde vorerst an den Großen Rath
des Kantons St. Gallen gewiesen.