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{T 0/2}
1C_75/2008 /daa

Urteil vom 9. September 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Eusebio,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.

Parteien
X.________, Beschwerdeführer,

gegen

Staatsrat des Kantons Freiburg, Chorherrengasse 17, 1701 Freiburg.

Gegenstand
Festsetzung des Anwaltshonorars,

Beschwerde gegen den Entscheid vom 13. Dezember 2007 des Verwaltungsgerichts des Kantons Freiburg,
I. Verwaltungsgerichtshof.

Sachverhalt:

A.
Rechtsanwalt X.________ vertrat den Lehrer A.________ in einem personalrechtlichen Verfahren. Der Staatsrat des Kantons Freiburg entliess den Lehrer am 5. Juli 2005 auf den 31. Oktober 2005 und sprach ihm gleichzeitig eine Abgangsentschädigung zu. In einer Nebenbestimmung dieses Entscheids wurde festgehalten, dass der Staat die erforderlichen Anwaltskosten des Betroffenen übernehme; X.________ wurde eingeladen, seine Honorarnote einzureichen. Der Entscheid erwuchs in Rechtskraft.

B.
Am 6. Januar 2006 stellte X.________ ein Honorar von Fr. 74'720.-- (zuzüglich Auslagenersatz und Mehrwertsteuer) in Rechnung. Die mit der Angelegenheit befasste kantonale Direktion für Erziehung, Kultur und Sport (EKSD) erachtete ein solches Honorar als überhöht. Sie gelangte am 18. Juli 2006 im Namen des Staatsrats an das Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg und ersuchte dieses, das Honorar festzulegen. Mit Verfügung vom 23. November 2006 trat das Verwaltungsgericht auf die Eingabe der EKSD nicht ein und empfahl dem Staatsrat, die Höhe der Parteientschädigung im Rahmen einer (neuen) Verfügung festzusetzen.

C.
Daraufhin gestand der Staatsrat X.________ mit Entscheid vom 13. Februar 2007 ein Honorar von Fr. 34'511.30 (plus Auslagen und Mehrwertsteuer) zu. Auf Einsprache von X.________ hin bestätigte der Staatsrat am 3. April 2007 den Entscheid vom 13. Februar 2007.

Das Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg wies die hiergegen erhobene Beschwerde von X.________ am 13. Dezember 2007 ab.

D.
X.________ führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Im Wesentlichen verlangt er die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Zusprechung eines Honorars von Fr. 74'720.-- (nebst Auslagen und Mehrwertsteuer).

Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde. Der Staatsrat hat sich nicht vernehmen lassen.

Erwägungen:

1.
Auf das Beschwerdeverfahren ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) anwendbar (vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG). Das Hauptverfahren betraf die Auflösung eines öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisses und somit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Hinsichtlich des Kostenentscheids in einer solchen Hauptsache ist grundsätzlich ebenfalls die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig (vgl. BGE 134 I 159 E. 1.1 S. 160 mit Hinweisen). Ausschlussgründe nach Art. 83 und 85 BGG liegen nicht vor. Der angefochtene Entscheid schliesst den kantonalen Instanzenzug ab (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Der Beschwerdeführer ist durch die Herabsetzung seines Honorars besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse; seine Legitimation ist zu bejahen (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde ist - unter dem Vorbehalt rechtsgenüglicher Rügen (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG) - einzutreten.

2.
2.1 Nach den Feststellungen im angefochtenen Entscheid anerkennt der Staatsrat, dem Beschwerdeführer ein Anwaltshonorar zu schulden. Unbestritten sind der Stundenaufwand, die Höhe der Auslagen und der Grundansatz pro Stunde. Weiter besteht gemäss dem Verwaltungsgericht Einigkeit unter den Parteien über die Frage, dass der Stundenansatz gestützt auf den Streitwert zu erhöhen ist. Umstritten ist jedoch die Höhe des Streitwerts.

2.2 Das personalrechtliche Hauptverfahren war am 5. Juli 2005 mit einem erstinstanzlich ergangenen Entscheid des Staatsrats abgeschlossen worden. Das Verwaltungsgericht erwog, eine Parteientschädigung sei nach Art. 137 des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG/FR; SGF 150.1) nur für Verfahren vor einer Verwaltungsjustizbehörde vorgesehen. Der Staatsrat habe aber beim Beschluss vom 5. Juli 2005 als Verwaltungsbehörde und nicht als Justizbehörde im Sinne von Art. 137 VRG/FR gehandelt. Demzufolge sei dem Mandanten des Beschwerdeführers im Rahmen jenes Personalverfahrens an sich keine Parteientschädigung zugestanden.

2.3 Mit den Entscheiden vom 13. Februar 2007 und 3. April 2007 hatte der Staatsrat den Streitwert bei Fr. 120'000.-- angesetzt. Dieser Betrag entspricht einem Jahresgehalt des betroffenen Lehrers. Der Staatsrat erläuterte, das kantonale Recht sehe eine Entschädigung zugunsten des Staatsangestellten im Falle einer ungerechtfertigten Kündigung des Dienstverhältnisses vor. Der vom Beschwerdeführer vertretene Mandant hat nach Meinung des Staatsrats nicht mehr als ein Jahresgehalt als Entschädigung fordern können. Der Staatsrat lehnte es ab, für den Streitwert die Summe der Jahreslöhne des Mandanten bis zu dessen Pensionierung einzubeziehen.

2.4 Demgegenüber hatte der Beschwerdeführer geltend gemacht, der Streitwert müsse richtigerweise den zwanzigfachen Betrag des Jahresgehalts ausmachen. Er behauptete, im Hauptverfahren sei zusätzlich zur Frage der Abgangsentschädigung eine periodische Lohnforderung mit unbestimmtem Endpunkt im Streit gelegen. Dabei berief sich der Beschwerdeführer auf Art. 52 der kantonalen Zivilprozessordnung (ZPO/FR; SGF 270.1). Gemäss dieser Bestimmung berechnet sich der Streitwert periodischer Einkünfte und Leistungen nach ihrem Kapitalwert (Abs. 1). Bei unbestimmter oder unbegrenzter Dauer wird der Kapitalwert durch den zwanzigfachen Betrag des jährlichen Ertrags oder der Leistung bestimmt (Abs. 2).

2.5 Im Ergebnis übernahm das Verwaltungsgericht die Streitwerthöhe gemäss den Parteikostenentscheiden des Staatsrats. Es hielt fest, nach der gesetzlichen Ordnung lasse sich für das Hauptverfahren kein Streitwert festlegen. Aus Gründen des Vertrauensschutzes und des Verbots, den Beschwerdeführer schlechter zu stellen, bleibe es dennoch beim Betrag von Fr. 120'000.--.

3.
Vor Bundesgericht beanstandet der Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt im Hinblick auf die Streitwertberechnung falsch festgestellt sowie das kantonale Recht willkürlich und verfassungswidrig angewendet. Diese Rügen gehen jedoch fehl.

3.1 Die Auslegung des Verwaltungsgerichts von Art. 137 VRG/FR ist nachvollziehbar. Wenn folglich beim personalrechtlichen Hauptverfahren kein gesetzlicher Anspruch auf Parteientschädigung bestand, konnte es insofern keine Rolle spielen, ob jenes Verfahren einen Streitgegenstand und mithin einen Streitwert aufwies. Die diesbezüglichen Einwände des Beschwerdeführers gehen an der Sache vorbei.

3.2 Vielmehr ist dem Verwaltungsgericht beizupflichten, dass der Beschwerdeführer eine Übernahme des Anwaltshonorars lediglich gestützt auf die konkreten behördlichen Zusicherungen verlangen kann. Der Beschwerdeführer bringt selber vor, der Staatsrat sei zwar nicht verpflichtet, aber durchaus berechtigt gewesen, dem Lehrer für das Personalverfahren eine Parteientschädigung zuzusprechen. Im Wesentlichen beschränkt sich die Prüfung des vorliegenden Falls daher auf die Frage, ob das Verwaltungsgericht die unterinstanzliche Streitwertberechnung im Lichte dieser Zusicherungen verfassungskonform beurteilt hat.

3.3 Das Verwaltungsgericht stellte fest, im Entscheid vom 5. Juli 2005 sei noch keine Zusicherung erfolgt, dass das Honorar nach dem Streitwert abgestuft werden solle. Dem widerspricht der Beschwerdeführer nicht konkret. Nach dem Verwaltungsgericht wurde die Bezugnahme auf einen Streitwert für die Höhe des Honorars erstmals in der Eingabe der EKSD vom 18. Juli 2006 an das Verwaltungsgericht zugebilligt. Die vertrauensbegründende Schutzwirkung knüpfte das Verwaltungsgericht jedoch nicht an jenes Schreiben, sondern an die Parteikostenentscheide des Staatsrats an. Entsprechend ging das Verwaltungsgericht nicht weiter auf den Umstand ein, dass die EKSD den Streitwert in der Eingabe vom 18. Juli 2006 höher beziffert hatte, als der Staatsrat es in der Folge tat.

3.4 Der Beschwerdeführer kritisiert den Widerspruch in den behördlichen Streitwertbezifferungen. Er tut indessen nicht hinreichend dar, weshalb es verfassungswidrig sein soll, dass das Verwaltungsgericht im vorliegenden Zusammenhang die Parteikostenentscheide des Staatsrats für massgeblich erklärt hat. Insofern ist die Beschwerde nicht rechtsgenüglich begründet.

3.5 Die Streitwertberechnung des Staatsrats hält der Beschwerdeführer für unvollständig; diese entspreche nicht objektiven Kriterien. Deshalb hätte das Verwaltungsgericht korrigierend eingreifen müssen. Es ist richtig, dass der Staatsrat den Begriff des Streitwerts verwendet hat. Gleichzeitig mass er diesem Begriff mit Blick auf das Hauptverfahren eine besondere Bedeutung bei, die ausdrücklich vom Rechtsverständnis des Beschwerdeführers abwich. Das Verwaltungsgericht war aufgrund jener Erklärung des Staatsrats nicht gehalten, den Begriff des Streitwerts im Sinne des Beschwerdeführers zu verstehen. Es lässt sich auch nicht sagen, dass die Streitwertfestlegung des Staatsrats unvereinbar mit seiner grundsätzlichen Zusicherung vom 5. Juli 2005 ist, wonach die erforderlichen Anwaltskosten übernommen würden.

3.6 Insgesamt gereicht es dem Verwaltungsgericht aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zum Vorwurf, dass es den vom Staatsrat festgesetzten Streitwert geschützt hat.

4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat der Beschwerdeführer die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Staatsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg, I. Verwaltungsgerichtshof, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 9. September 2008

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Féraud Kessler Coendet