Unauthorized change of use and post hoc building permit

52.2003.217Outro Tribunal22 de out. de 2003Dismissed

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Resumo Omnilex

The owner of a parcel in the agricultural zone appealed against a cantonal decision upholding a municipal order to file legalization applications for an enlarged structure, a shed, a dog kennel, and a telon-covered enclosure built outside the building zone without authorization. The court held that converting a tool shed into living/contadino use was a relevant change of destination requiring a permit. It also confirmed that unauthorized out-of-zone works may be subjected to a post hoc permit procedure. The prescription argument concerning possible demolition was considered premature. The appeal was dismissed and court costs of CHF 1,000 were imposed on the appellant.

Sumário Omnilex

Art. 1 cpv. 2 LE, art. 4 lett. a RLE; change of destination and order to file a building application in sanatoria. A change of use is planning-relevant when it modifies the qualitative identity of an existing building in a non-trivial manner or entails different legal and environmental impacts; residential use of a structure authorized as a tool shed generally meets that threshold, especially outside the building zone (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT; art. 24 ss. LPT). A post hoc application order is justified whenever unauthorized, permit-requiring works are likely. Prescription objections to a possible demolition order are premature before legality has been examined and demolition has actually been ordered; for unauthorized out-of-zone constructions, a thirty-year limitation period applies (consid. 3-4).

Texto completo

AIUTO RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 52.2003.217

Data decisione, Autorità: 22.10.2003, TRAM

Incarto n. 52.2003.217

Lugano 22 ottobre 2003

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina

segretaria:

Irène Pavone, vicecancelliera

statuendo sul ricorso 27 giugno 2003 di

patrocinato da: avv. __________

contro

la decisione 11 giugno 2003 del Consiglio di Stato (n. 2508), che respinge l’impugnativa presentata dall’insorgente avverso la decisione 18 marzo 2003 del municipio di __________ (72/2003), con cui è stata ordinata la presentazione di una licenza edilizia in sanatoria per l’ampliamento del sub. A con parziale cambiamento di destinazione da deposito attrezzi in abitazione, la costruzione sub. D, la formazione di un canile e la costruzione chiusa da un telone, costruiti abusivamente sulla part. n. __________ RF di __________, situata fuori della zona edificabile;

viste le risposte:

  • 10 luglio 2003 del Consiglio di Stato;

  • 23 luglio 2003 del municipio di __________;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Il ricorrente __________ è proprietario della part. n. __________ RF di __________, situata in zona agricola.

Dopo vicissitudini note alle parti, che non occorre qui ricordare, il municipio di __________, con risoluzione municipale n. 24/2002 del 5 febbraio 2002, ha intimato al ricorrente l’ordine di demolizione dei sub. C e D siti sul mappale __________ RF. Contro tale decisione, __________ è insorto davanti il Consiglio di Stato, il quale, con decisione 18 settembre 2002, cresciuta pacificamente in giudicato, ha annullato l’ordine di demolizione sub. D per il motivo che era stato impartito senza che fosse stata accertata la conformità dell’opera con il diritto edilizio applicabile, e quello relativo al sub. C, giacché non era stato interpellato preventivamente il Dipartimento del territorio.

B. Successivamente, il municipio, con due decisioni 18 marzo 2003, ha ordinato la demolizione del sub. C (71/2003) e la presentazione della domanda di costruzione in sanatoria per l’ampliamento del sub. A con parziale cambiamento di destinazione da deposito attrezzi in abitazione, la costruzione del sub. D (ripostiglio 2 mq), la formazione di un canile ed infine la costruzione chiusa da un telone (72/2003).

C. Con giudizio 11 giugno 2003, il Consiglio di Stato ha costatato che il ricorso avverso la decisione 71/2003 era diventato privo di oggetto perché il ricorrente aveva demolito il sub C. Ha peraltro confermato la risoluzione municipale n. 72/2003 concernente l’ordine di presentare le domande di costruzione in sanatoria.

Secondo il Governo, le opere interessate, situate fuori zona edificabile, e mai autorizzate, per ammissione del ricorrente stesso (vedi verbale di sopralluogo del 28.05.2003), devono essere sottoposte all’iter autorizzativo in sanatoria ai sensi dell’art. 46 RLE.

D. Con ricorso 27 giugno 2003, __________ è insorto davanti a questo tribunale postulando l’annullamento della risoluzione municipale n. 72/2003. Il ricorrente ribadisce in sostanza gli argomenti esposti davanti al Consiglio di Stato, segnatamente che la costruzione abusiva dello scantinato e ripostiglio al sub. B era stata sanata mediante il pagamento della multa di fr. 200.- inflitta con decisione municipale del 11 maggio 1994. Ritiene pertanto arbitrario il comportamento delle autorità comunali e cantonali che dopo vari anni “si ricredono” e ordinano la procedura in sanatoria.

Inoltre, asserisce che, per quanto concerne il manufatto sub. A (ripostiglio attrezzi e locale contadino), l’azione di ripristino del municipio sarebbe già prescritta da tempo, poiché l’opera, realizzata nel 1986, sarebbe sottoposta al termine quinquennale dell’art. 57 cpv. 5 LE 1973 e non a quello trentennale dell’art. 43 LE 1991.

Il ricorrente non si sofferma sulla problematica del canile e della costruzione chiusa dal telone.

E. Il Consiglio di Stato si oppone all’accoglimento dell’impugnativa, riconfermandosi nelle tesi contenute nel proprio giudizio. Ad identica conclusione giunge il municipio con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.

Considerato, in diritto

  1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE (vedi art. 45 LE). Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente, direttamente e personalmente toccato dal giudizio impugnato (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è dunque ricevibile in ordine.

Il giudizio può inoltre essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).

  1. A titolo preliminare, occorre precisare che, conformemente alle disposizioni transitorie dell’art. 52 cpv. 2 LE 1991, è applicabile al caso di specie la legge edilizia del 13 marzo 1991, in vigore dal 1° gennaio 1993.

  2. 3.1. Controversa in primo luogo è la questione a sapere se, nel cambiamento di destinazione sub. A da ripostiglio per attrezzi (cfr. licenza edilizia comunale del 16.12.1986) a locale per uso abitativo, siano ravvisabili gli estremi di un cambiamento di destinazione soggetto ad autorizzazione (art. 1 cpv. 2 LE) o se invece si tratti di una modifica irrilevante dal profilo del diritto pianificatorio, ambientale e della polizia delle costruzioni.

3.2. L'ordine di presentare una domanda di costruzione in sanatoria costituisce un provvedimento incoercibile, mediante il quale l'autorità amministrativa, accertato che una determinata opera edilizia è stata realizzata od è utilizzata senza la necessaria autorizzazione od in contrasto con l'autorizzazione ricevuta, sollecita il proprietario a collaborare ai fini dell'accertamento della legittimità dell'intervento abusivo (cfr. Scolari, Commentario, II ed., N. 1265).

Siffatto ordine si giustifica non appena risulti verosimile che su un determinato fondo sono state promosse senza alcun’autoriz-zazione attività soggette a permesso di costruzione.

3.3. La licenza edilizia è necessaria segnatamente per le trasformazioni rilevanti, ivi compreso il cambiamento di destinazione (art. 1 cpv. 2 LE; art. 4 litt.a RLE).

Prima di stabilire cosa si debba intendere per "cambiamento di destinazione" è opportuno chiarire il concetto di "destinazione".

Con questo termine si intende generalmente quell'insieme di caratteristiche che definiscono l'identità di una costruzione dal profilo della sua utilizzazione. Costituiscono la destinazione quegli aspetti qualitativi che permettono di identificare un'opera edilizia attraverso lo scopo per il quale viene edificata.

Alla destinazione il diritto pianificatorio attribuisce particolare rilevanza. In ossequio al principio della conformità di zona, sancito dall'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, l'autorizzazione a costruire può, infatti, essere rilasciata soltanto per edifici e impianti conformi alla funzione prevista per la zona d’utilizzazione, ossia per opere edilizie la cui destinazione s’integra convenientemente nella funzione assegnata alla zona in cui sono ubicati.

3.4. Per cambiamento di destinazione rilevante dal profilo del diritto pianificatorio si intende generalmente una modifica delle condizioni di utilizzazione di un edificio o di un impianto esistente atta a produrre ripercussioni diverse e localmente percettibili sull'ordinamento delle utilizzazioni (STA 26 .6.96 in re C.; DFGP; Commento alla LPT, ad art. 22 N. 12; Scolari, Commentario, II. ed., N. 647-649). Dottrina e giurisprudenza considerano rilevanti e quindi atte ad implicare l'avvio di una procedura di rilascio del permesso di costruzione, sia le modifiche dell'utilizzazione che comportano l'applicazione di norme edilizie diverse da quelle applicabili all'uso preesistente, sia le modifiche che determinano o sono atte a determinare un'intensificazione o comunque un'alterazione apprezzabile delle ripercussioni ambientali (STA 28.2.92 in re comune di __________; 27.3.92 in re B.F.SA; 3.1.94 in re comune di __________).

Alla luce del concetto di "destinazione" sopra illustrato sono inoltre da considerare come cambiamento di destinazione anche tutte le modifiche delle condizioni d’utilizzazione di un'opera edilizia che incidono in misura non trascurabile sulla sua identità dal profilo qualitativo, scostandosi dagli scopi per i quali è stata autorizzata e realizzata. Determinante è la modifica dell'identità della costruzione dal punto di vista qualitativo.

3.5. Nell'evenienza concreta, il controverso manufatto è stato realizzato sulla base di una licenza edilizia, rilasciata il 16 dicembre 1986 dal municipio all'insorgente, destinata alla costruzione di un "ripostiglio per attrezzi".

Tuttavia, oltre all’uso previsto, il ricorrente ammette di aver utilizzato il manufatto quale locale contadino e di averlo munito di servizi igienici. In effetti, nell’atto di ricorso davanti al Consiglio di Stato del 2 aprile 2003, afferma che gli è “servito per alterni soggiorni in considerazione del fatto che egli, abitando a __________ ed essendo sprovvisto nel modo più assoluto di licenza di condurre veicoli, necessitasse di un riparo in caso di maltempo e sistemazione provvisoria dopo le giornate trascorse al lavoro sui vari fondi cui deve accudire in zona”. Conferma inoltre questa situazione con il ricorso in oggetto.

3.6. In queste circostanze, non si può negare che la sistemazione a scopo abitativo di un locale destinato originariamente ad un deposito attrezzi, costituisca un cambiamento delle modalità di utilizzazione atto a sovvertire in misura apprezzabile l'identità della costruzione preesistente dal profilo qualitativo.

In effetti, sono evidentemente molto diverse le esigenze poste per la costruzione di un locale destinato al soggiorno di persone di quelle poste per il deposito di attrezzi. Inoltre, considerato che il manufatto sorge in zona non edificabile, deve obbligatoriamente essere esaminato l’adempimento delle particolari condizioni poste alla base delle costruzioni fuori zona edificabile (art. 24 ss. LPT; art. 71 ss. LALPT).

Valutata nel suo insieme la situazione venutasi a creare, appare di conseguenza del tutto sostenibile ravvisare nella modifica delle condizioni di utilizzazione, gli estremi di un cambiamento di destinazione. Considerata nell'ottica dell'identità del fabbricato dal profilo qualitativo, pur non rivestendo un’importante rilevanza, tale modifica appare invero sufficiente per determinare l'esigenza di un controllo preventivo, da esperire nell'ambito di una procedura di rilascio del permesso di costruzione, ai fini dell'accertamento della conformità della nuova utilizzazione per rapporto alla funzione residenziale della zona di situazione.

3.7. L’eccezione di prescrizione dell’ordine di demolizione, sollevata dall’insorgente, dovrà, se del caso, essere esaminata dall’autorità competente al momento in cui, dopo aver accertato la legittimità o meno dell’intervento, dovesse ordinare la demolizione del manufatto.

Sarebbe prematuro esaminare ora quest’aspetto, considerato che non è nemmeno ancora stata avviata la procedura di licenza in sanatoria. Va comunque rilevato, a scanso di contestazioni evitabili, che per le costruzioni realizzate abusivamente fuori della zona edificabile fa comunque stato il termine di prescrizione trentennale (cfr. Scolari, op. cit., N. 1313ss).

  1. 4.1. È inoltre controverso l’ordine di presentare la licenza a posteriori per le seguenti opere:

l’ampliamento del sub. A;

la costruzione sub. D;

la formazione di un canile e

la costruzione chiusa da un telone (vedi foto agli atti),

le quali, come concordemente dichiarato dall’insorgente e dal rappresentante del comune (cfr. verbale d’inchiesta e sopralluogo del 28 maggio 2003), non sono mai state formalmente autorizzate, come d’altronde confermato dagli atti di causa.

Si sottolinea come lo scantinato al sub. B non è oggetto della decisione impugnata e che, pertanto, le osservazioni del ricorrente in merito sono irrilevanti in questa sede.

4.2. Come già detto in precedenza, l'ordine di presentare una domanda di costruzione in sanatoria si giustifica non appena risulti verosimile che su un determinato fondo sono state promosse senza alcun’autorizzazione attività soggette a permesso di costruzione.

Si ricorda inoltre che per gli interventi fuori della zona edificabile, devono obbligatoriamente essere esaminati l’adempimento delle particolari condizioni poste alla base delle costruzioni in questo specifica tipo di zona (segnatamente l’obbligo di ubicazione vincolata, vedi art. 24 ss. LPT; art. 71 ss. LALPT).

4.3. Nel caso concreto, non sono contestati né l’effettiva realizzazione dei manufatti oggetto della decisione impugnata, né il fatto che siano stati costruiti fuori zona edificabile e senza autorizzazione.

Stando così le cose, non può che essere confermata la decisione del municipio n. 72/2003 e di conseguenza l’obbligo per il ricorrente di presentare le domande di licenza edilizia in sanatoria anche per queste opere.

  1. Sulla scorta delle considerazioni sopra esposte, il ricorso va pertanto respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 28 PAmm).

Per questi motivi,

visti gli art. 22, 24 ss. LPT; 71 ss LALPT; 1 cpv. 1, 21, 45, 52 cpv. 2 LE; 4 litt.a, 46 RLE; 18, 28, 43, 46 PAmm e ogni altra norma applicabile;

dichiara e pronuncia:

  1. Il ricorso è respinto.

  2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è a carico del ricorrente.

  3. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La segretaria

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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Palavras-chave

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Questões jurídicas principais extraídas pela Omnilex

Questão jurídica principal

Whether the conversion of a tool shed into living/contadino use constituted a material change of use requiring a permit.

Decisão extraída

Yes. The new residential use qualitatively altered the building's identity and triggered prior authorization, especially because the structure lies outside the building zone.

Fundamentação extraída

A change of destination exists where the use modification appreciably alters the building's qualitative identity or has planning relevance. Residential use differs materially from tool storage and requires review of zone conformity and special rules for out-of-zone construction.

Questão jurídica principal

Whether the municipality could require post hoc permit applications for the expanded sub. A, sub. D, the dog kennel, and the telon-covered enclosure.

Decisão extraída

Yes. Since the works were admittedly built without authorization outside the building zone, an order to file legalization applications was justified.

Fundamentação extraída

A post hoc permit order is appropriate when unauthorized, permit-requiring works are likely present; for out-of-zone structures, compliance with the special conditions of the planning law must be examined.

Questão jurídica principal

Whether the appellant's prescription objection against future demolition action barred the permit order.

Decisão extraída

No decision on prescription was needed at this stage; the objection was premature and would arise only if demolition were later ordered after the legality review.

Fundamentação extraída

The authority had not yet ruled on the legality of the works or ordered demolition. Moreover, for unauthorized out-of-zone buildings a thirty-year limitation period applies.

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