90.1996.11•AP/EP zoning for consortium land partly annulled
90.1996.11Outro Tribunal20 de fev. de 1997Partially Granted
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The consortium appealed against a government decision approving a zoning revision that placed its parcel in AP/EP zone for parking and leisure. The court held the appeal admissible, but only partially upheld it on the merits. It found that the public interest in a new parking/leisure area did not outweigh the consortium’s need to keep the land for its continuing public functions. The government approval was annulled only insofar as it sanctioned the parking/leisure destination. The court rejected the request to move the land into the residential zone and remitted the matter so the municipality could adopt a variant preserving AP/EP status with a use compatible with the consortium’s tasks. No court fees were charged; the municipality had to pay CHF 800 in costs.
Art. 37, 38 LALPT; art. 2 cpv. 3 LPT; AP/EP zoning and municipal autonomy: the approval authority exercises full review of legality and opportunity, but must respect the municipality’s margin of appreciation. It must refuse approval where the zoning solution fails to give sufficient effect to the fundamental aims of planning law or is objectively disproportionate. A restriction on property by AP/EP designation is lawful only if supported by a clear legal basis, a predominant public interest and proportionality. Where the public interest in the planned use is weaker than the owner's continuing public function, the AP/EP designation may be upheld only with a modified, compatible purpose (consid. 2-5).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1996.11
Data decisione, Autorità: 20.02.1997, TPT
Incarto n. 90.96.00011
Lugano 20 febbraio 1997
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto il ricorso del 14 febbraio 1996 di
Consorzio __________ __________ __________, __________,
contro
la risoluzione __________ gennaio 1996 nr. __________ del Consiglio di Stato che approva la revisione del PR del Comune di __________ settori 2 e 3 e alcune varianti del PP centro storico;
visto la risposta del Consiglio di Stato del 21 marzo 1996 e le osservazioni 29 aprile 1996 del Comune di __________
ritenuto
in fatto
a. Con risoluzione n. __________del __________gennaio 1996 il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR del Comune di __________ - settori 2 e 3 e delle varianti del PP del centro storico, respingendo il ricorso con cui il Consorzio Correzione __________ __________ aveva contestato l’inserimento della part. __________ di sua proprietà in zona AP/EP allo scopo di ricavarvi un posteggio e di usarne la parte restante quale terminale dell’area di svago alle golene della __________.
b. La risoluzione governativa viene avversata in questa sede per le stesse ragioni addotte nella prima. Viene segnatamente contestata la pubblica necessità di creare un nuovo posteggio in aggiunta agli ampi spazi destinati a questo scopo e ad area verde, ampiamente sufficienti a coprire le necessità dei residenti e degli utenti della zona di svago golenale.
Il fondo è già edificato con magazzini per ora dati in locazione ad un’impresa ma sicuramente occorrenti al consorzio per l’espletamento delle sue funzioni d’interesse pubblico. Anteporre a questo evidente interesse pubblico quello puramente ipotetico invocato dal comune non può che sconfinare nell’arbitrio e configura peraltro un’inaccettabile disparità di trattamento per rapporto ai proprietari dei fondi siti nella stessa zona, risparmiati dal provvedimento.
Mancano in definitiva i minimi presupposti per imporre il vincolo in contestazione e pertanto i ricorrenti ne chiedono l’annullamento e di converso l’inserimento della particella n. __________nella contigua zona residenziale pedemontanta, con i parametri edilizi ivi vigenti. Protestate spese e ripetibili.
c. Nelle sue osservazioni il comune ribadisce la necessità di riservare il fondo quale area al servizio del quartiere residenziale di __________ e quale terminale e zona di transizione dell’area di svago situata sulla golena del __________ __________.
Chiede la reiezione del gravame.
d. Nella sua risposta il Consiglio di Stato si limita a richiamare le osservazioni formulate nella risposta al ricorso di prima istanza concludenti alla conferma della decisione impugnata e propone quindi il rigetto dell’impugnativa.
e. Nell’udienza del 19 novembre 1996 il rappresentante del Municipio precisa che il Consorzio verrà mantenuto anche ad arginatura compiuta ed avrà compiti gestionali, in particolare di manutenzione. In considerazione di ciò l’esecutivo comunale conviene con una modifica del contenuto del vessato vincolo AP/EP sulla particella __________sub m, P, Q, R che ne garantisca l’uso secondo gli scopi specifici del comprensorio con le rispettive possibilità edificatorie.
considerato
in diritto
Contro queste decisioni è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio a norma dell’art. 38 cpv. 1 LALPT.
L’art. 38 cpv. 4 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b) e i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la legittimazione attiva dei ricorrenti, già insorti in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 cpv. 2 LALPT, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re comune di __________). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 1. giugno 1995 in re Comune di __________, 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55)
Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.)
La LPT riprende e sviluppa tale postulato.
Il suolo dev’essere utilizzato con misura, prescrive l’art. 1, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio.
Il paesaggio va tutelato sia mantenendo superfici coltive sufficienti per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Funzionalità e razionalità, da una lato, ordine e armonia, dall’altro sono i contrapposti criteri ai quali deve ispirarsi la pianificazione. La realtà su cui è chiamata ad operare, complessa e contraddittoria, non può essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
Solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi pubblici e privati in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. in tema DTF 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
Rettamente non è stata posta in discussione la base legale, rintracciabile nei principi pianificatori fondamentali del diritto federale, enunciati dagli art. 1 e 3 LPT e recepiti nel diritto cantonale dagli art. 25 e 28 cpv. 1 e cpv. 2 lett. d LALPT.
Quanto all’interesse pubblico è un concetto dinamico che evolve in una con la società riflettendone esigenze e aspirazioni (cfr. DFT in ZBl 1976 pag. 362, cit.; Rhinow/Krähenmann Schweizerische Verwaltungrechtsprechung Nr. 57).
In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua parte significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Si può dire che v'è interesse pubblico ad un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde ad un bisogno importante, chiaramente recepito dalla collettività (cfr. G. Müller, Commentaire de la Const. féd. No. 34).
Ciò risponde a un interesse pubblico che in concreto supera a non dubitarne quello di aggiungere qualche posteggio in capo alla passeggiata golenale o qualche metro quadrato di verde in più per lo svago. Non per nulla i rappresentanti del Municipio all’udienza del 15 novembre 1996 si sono dichiarati d’accordo con un mutamento di contenuto del vincolo AP-EP rinunciando alla destinazione iniziale. Il terreno deve servire agli scopi del Consorzio che ne é peraltro il proprietario e deve poter essere edificato in conformità; compatibilmente, s’intende, con le caratteristiche del luogo che per la natura del terreno consente solo costruzioni leggere che peraltro devono potersi inserire in modo armonioso in un paesaggio destinato ad una grande frequentazione. Farà certo migliore figura di vecchi capannoni d’impresa.
Che questa soluzione risponda a esigenze di proporzionalità non richiede dimostrazione.
Per questi motivi e in parziale accoglimento del ricorso la risoluzione impugnata dev’essere annullata laddove approva che il PR Sezione 2 del comune di Locarno inserisca la particella 2621 in zona AP-EP a scopo posteggio e area di svago.
La domanda ricorsuale di togliere il vincolo e di immettere il fondo in zona residenziale pedemontana non può essere accolta ma la gravosità del vincolo può essere sensibilmente alleviata riservando il sedime per l’attività propria del Consorzio secondo modalità che il comune, cui gli atti vanno ritornati, stabilirà a mezzo variante di PR assieme alla regolamentazione delle possibilità edificatorie.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
§) di conseguenza la risoluzione governativa impugnata è annullata in quanto approva l’attribuzione della particella 2621 ad una zona AP-EP destinata a posteggi e area di svago. Gli atti vengono ritornati al comune affinché appronti una variante che pur mantenendo l’attribuzione del fondo alla zona AP-EP preveda uno scopo compatibile con l’attività del Consorzio e disciplini di conseguenza l’edificabilità.
Non si prelevano tasse né spese di giudizio. Il Comune corrisponderà fr. 800.-- di ripetibili al ricorrente.
Intimazione: - Avv. __________ __________, __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Whether the consortium had standing and the appeal was timely.
The appeal was admissible: the appellants had standing as prior objectors and the filing was timely.
Article 38 LALPT grants standing to prior appellants on the same grounds; the appeal was filed within the legal time limit.
Whether the AP/EP designation for parcel 2621 could be approved as a parking and leisure area.
The designation was not sustainable in that form and was annulled to that extent.
The public interest in parking and leisure was outweighed by the consortium’s need for facilities for its continuing public tasks; proportionality favored a different AP/EP content compatible with the consortium's activity.
Whether the parcel should instead be placed in the residential zone.
No. The court did not grant transfer to the residential zone.
Although the contested AP/EP use was excessive, the court considered it sufficient to keep the land in AP/EP while redefining its purpose through a zoning amendment.
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