Protection zone upheld for wet meadow biotopeGerado por IA

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Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 90.1996.54

Data decisione, Autorità: 09.06.1997, TPT

Incarto n. 90.96.00054

Lugano 9 giugno 1997

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

vicecancelliere

Tito Ponti

visto il ricorso del 22 maggio 1996 di

__________ __________, __________,

contro

la risoluzione 17 aprile 1996 del Consiglio di Stato che approva le varianti al PR di __________ e respinge i ricorsi di prima istanza

viste le osservazioni 31 luglio 1996 del Consiglio di Stato e 8 luglio 1996 del Municipio di __________

letti ed esaminati gli atti,

esperiti i necessari accertamenti;

r i t e n u t o

in fatto

a. __________ __________ é proprietaria della part. n.__________ RFD di __________, situata in località __________.

La proprietà é costituita da un vasto appezzamento di natura prativa posto sotto una collina; sulla parte alta del fondo sorgono alcuni edifici, tra i quali l’abitazione della ricorrente; nella parte inferiore sgorga invece un piccolo ruscello ed il terreno é in parte paludoso.

b. Il PR di __________ é stato adottato dal Consiglio di Stato il 18 ottobre 1988; in seguito é stato oggetto di varianti approvate il 26 gennaio 1993.

Nelle sedute del 29.12.1994 e 13.2.1995 il Consiglio comunale di Cademario ha deciso l’adozione di un’ulteriore serie di varianti. In quella sede, la zona di protezione della natura denominata “ZPN2”, proposta dal Municipio sul fondo dell’insorgente per tutelare un prato umido, é stata ridotta ad una piccola striscia lungo il ruscello che transita a valle del mappale.

c. Con decisione 17 aprile 1996 il Consiglio di Stato ha approvato le varianti di PR proposte dal Comune. Operando una modifica d’ufficio, ha tuttavia ripristinato l’originario perimetro della “ZPN 2” fino a comprendere l’intera proprietà __________.

Dopo aver ricordato il prevalente interesse pubblico alla conservazione del prato umido esistente, ha osservato come il vincolo non pregiudichi la continuazione dell’utilizzo a scopo agricolo del fondo.

d. Dissentendo da tale decisione __________ __________ é insorta dinanzi al TPT, chiedendo di stralciare la zona di protezione naturalistica istituita sul suo fondo e di attribuirlo alla zona agricola.

A sostegno della sua impugnativa osserva che la presenza di tale vincolo ostacolerebbe il prosieguo dell’attività agricola sinora espletata (pascolo bovino) e che in realtà non vi sarebbe nessun biotopo degno di tutela sul f.n. __________.

e. Nelle sue osservazioni il Municipio di __________ postula l’accoglimento del gravame. Il Consiglio di Stato, al contrario, ne chiede la reiezione, ricordando come lo studio delle componenti naturali del territorio, eseguito da uno specialista, ha individuato sul fondo dell’insorgente la presenza di un’importante (e vieppiù raro) biotopo costituito da un prato umido.

f. In data 24 ottobre 1996 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione l’arch. __________, rappresentante dell’Ufficio cantonale protezione della natura, si é impegnato ad illustrare alla proprietaria le possibili forme di utilizzazione agricola compatibili con il vincolo naturalistico istituito. Per il resto le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.

g. Con scritto del 29 aprile 1997 l’Ufficio protezione natura ha fatto pervenire le proprie osservazioni all’insorgente e al Tribunale; in esse si afferma che lo sfalcio autunnale del prato e la pratica del pascolo estensivo sarebbero compatibili con il vincolo di tutela naturalistica della zona, a condizione che non vengano toccate le aree più umide stimate in ca. 12,5 are.

h. Preso atto delle precisazioni dell’UPN, l’insorgente ha comunicato al TPT di non avere nessuna osservazione in merito e di voler mantenere il proprio ricorso.

c o n s i d e r a t o

in diritto

1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, la potestà ricorsuale dell’insorgente dall’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT. Presentato nei termini statuiti dall’art. 38 cpv. 1 LALPT, il gravame è ricevibile in ordine.

2. Per consolidata giurisprudenza e concorde dottrina il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 24 LALPT; Rep. 1989, pag. 424, consid. 2b). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).

Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DFT 116 Ia 226 seg. consid. 2a).

(Cfr. sul tema Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).

Il TPT, dal canto suo, non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se come nella fattispecie col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR; cfr. DTF 23.6.1995 1P.135/1995 in re Fond. University of philosophy conc. PR Breganzona).

Il ricorso al TPT è solo proponibile contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALP).

Concetti tutti e principi che hanno trovato puntuale conferma nella sentenza del TF del 1. giugno 1995 in re Comune di __________.

3. protezione della natura

• base legale

3.1 La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 24 sexies Cost che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei suoi compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il disposto costituzionale conferisce alla Confederazione la facoltà di legiferare sulla protezione della fauna e della flora. Direttamente protette dalla Costituzione sono unicamente, a seguito dell'iniziativa di __________, le paludi e le zone palustri di particolare bellezza e di importanza nazionale (protezione sancita anche dalla modifica 24.3.1995 degli art. 23 e 24 LPN, in vigore dal 1.1.1997).

La protezione della natura e del paesaggio è specificamente disciplinata dalla legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1.7.1966, fondata sul citato art. 24sexies Cost.

Giusta l'art. 18 cpv. 1 LPN "l'estinzione di specie animali e vegetali indigene dev'essere prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi) e altri provvedimenti adeguati. Secondo il cpv. 1bis (introdotto dall'art. 66 no. 1 della L del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente, in vigore dal 1.1.1985) devono essere segnatamente protetti le zone ripuali, le praterie a carice (= prati umidi) e le paludi, le fitocenosi forestali rare, le siepi, i boschetti in terreni aperti, i prati secchi e altri siti che nell'equilibrio naturale hanno una funzione compensatrice o presentano condizioni favorevoli alle biocenosi (risalto ns.)".

Secondo l'art. 18a cpv. 1 LPN (introdotto dal n. 1 della LF del 19 giugno 1987, in vigore dal 1. febbraio 1988) il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, determina i biotopi d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione e indica gli scopi della protezione. Il secondo capoverso fa tassativo ordine ai Cantoni di disciplinare la protezione e la manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale, di prendere tempestivamente gli opportuni provvedimenti e di badare alla loro esecuzione.

Quanto ai biotopi d'importanza regionale e locale spetta ai cantoni, a norma dell'art. 18b cpv. 1 LPN (pure introdotto dalla LF del 19 giugno 1987) provvedere alla loro protezione e manutenzione. Si tratta secondo la giurisprudenza di un mandato imperativo (DTF 118 Ib 488, 117 Ib 243 ss, 116 Ib 203 ss; 114 Ib 268 ss).

I biotopi non sono direttamente designati dall'art. 18 LPN; la loro protezione non deriva direttamente dal diritto federale (DTF 116 Ib 209 ss, consid. 5).

La Confederazione - e, trattandosi di biotopi d'importanza regionale e locale, i Cantoni - devono anzitutto stabilire quali sono gli spazi vitali da proteggere. Ciò presuppone la ponderazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, in gioco.

3.2 La natura e il paesaggio sono parimenti protetti dalla legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT), fondata sull'art. 22quater Cost.

L'art. 3 cpv. 2 LPT proclama che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre conservare i siti naturali. Tale funzione è svolta in ambito comunale dal PR: l'art. 17 LPT prevede infatti l'istituzione di zone protette comprendenti tra l'altro “i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione” (cpv. 1 lett. d). Al posto delle zone protette il diritto cantonale può prevedere altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).

L’art. 28 LALPT cpv. 2 dispone alla lett. f che le rappresentazioni grafiche dei PR abbiano in particolare a fissare “le zone di protezione dei beni naturalistici, paesaggistici e storico-culturali” e, alla lett. h, “i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o della vista panoramica”.

I conflitti tra i diversi interessi, pubblici e privati, devono essere coordinati e composti a livello pianificatorio: il piano direttore, di cui i cantoni devono dotarsi ai sensi dell'art. 6 LPT, offre a questo fine la piattaforma ideale.

E’ del pari possibile affidare la protezione della natura a piani di utilizzazione cantonale (PUC), ma si tratta di istituto poco frequentato dal diritto cantonale.

E' finalmente nel Piano regolatore (da conformarsi al piano direttore, ai sensi dell'art. 9 LPT e, in generale al diritto cantonale) che i biotopi degni di protezione devono trovare adeguata tutela. Lo strumento deputato è qui l'istituzione di zone di protezione giusta il cennato art. 17 LPT, ma sono possibili altre misure. Nella scelta degli strumenti i cantoni godono in effetti di un'ampia libertà (DTF 118 Ib 490) e possono far capo alle procedure di cui già dispongono (DTF 116 Ib 215).

Occorre a questo punto ricordare che l’Ordinanza sulla protezione della natura e del paesaggio (OPN) del 16 gennaio 1991 specifica all’art. 26 quali sono i compiti assegnati ai cantoni dalla LPN. Nelle loro attività d’incidenza territoriale (art. 1 OPT) essi devono prendere in considerazione le misure per le quali la confederazione accorda aiuti finanziari o sussidi e soprattutto devono vigilare affinché i piani e le prescrizioni disciplinanti l’utilizzazione ammissibile del suolo secondo la legislazione sulla pianificazione del territorio tengano conto delle misure di protezione. Nel Canton Ticino sono tuttora in vigore il Decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del lontano 16 gennaio 1940, il relativo regolamento di applicazione del 22 gennaio 1974 e il regolamento sulla protezione della flora e della fauna del 1. luglio 1975. Le relative normative conferiscono al Consiglio di Stato la competenza di assicurare la tutela dei rispettivi beni.

Ciò può avvenire direttamente con gli strumenti del PR comunale, sia per iniziativa del Consiglio di Stato (art. 31 LALPT) sia, con la sua intesa, del comune.

E’ su questa base che il comune di __________ ha istituito le zone di protezione della natura, tra le quali la ZPN2, e le ha disciplinate a norma dell’art. 29 NAPR.

4. Interesse pubblico - proporzionalità

La ricorrente non contesta, giustamente, la base legale del provvedimento; nega invece che vi siano i presupposti sostanziali per poterlo giustificare. In particolare non riconosce la qualità di “prato umido” al suo fondo, citando che altrove nel Comune di __________ esistono dei terreni assai più qualificati del suo per un eventuale protezione naturalistica.

4.1 Lo studio delle componenti naturali dell’Ufficio protezione natura, dopo aver riferito che gli obiettivi del PD postulano “la salvaguardia dell’ambiente di vita animale e vegetale per il maggior numero possibile di comunità (biocenosi) e quindi per tutte le specie animali che le compongono”, avverte al pto. 3.2.2 che “i prati umidi si distinguono a causa della presenza costante di specie erbacee igrofile, legate cioè alla costante umidità del suolo. Le speci più comuni appartengono ai generi Carex, Juncus e Scirpus ..Questi biotopi, presenti prevalentemente in zone in cui si pratica un’agricoltura di tipo estensivo, sono diventati rari in tutta la Svizzera a causa della loro sistematica bonifica, soprattutto avvenuta negli anni 30. Avendo un alto valore ecologico i prati umidi vengono esplicitamente protetti tramite la LPN.”

In concreto, con riferimento al comprensorio di __________, il rapporto precisa: “Nella parte superiore del comune, nelle località __________ e __________ troviamo due prati umidi. Il primo (quello sul fondo della ricorrente) si trova a ridosso del limite della zona edificabile, lungo il ruscello e ha dimensioni ragguardevoli (5000 mq)”. La valutazione del prato umido esistente sul mapp. n. __________RFD é ripresa, con maggiore dovizia di particolari, a pag. 17 del Rapporto. Qui si evidenzia come una potenziale zona di conflitto é caratterizzata dalla presenza di una discarica di materiali edili (che funge da posteggio di mezzi meccanici) tra il menzionato ruscello e la strada cantonale. Ora, l’estensione di questa discarica (constatata “de visu” anche durante il sopralluogo), tramite il continuo apporto di nuovo materiale, costituisce una grave minaccia per il vicino prato umido, che “deve essere assolutamente mantenuto allo stato naturale”. Il Rapporto continua affermando che “gli ambienti umidi sono biotopi particolari protetti per legge, in cui vivono delle specie vegetali ed animali che non hanno possibilità di sopravvivere in altri ambienti. “Queste zone, un tempo frequenti in tutto il Cantone, vanno scomparendo sempre più a causa della loro bonifica. Il prato umido sopra citato ha notevole valore in quanto si trova fuori del limite della zona edificabile ed é posto tra il bosco situato a monte ed il ruscello posto a valle. Questa sua situazione é senz’altro favorevole in quanto dovrebbe minimizzare il pericolo di una sua manomissione.”

Non fa dubbio, alla luce di queste circostanze (che, per quanto possibile, sono state verificate in sede di sopralluogo), che ci sono le premesse di fondo per l'istituzione della zona contestata.

A questo punto bisogna operare la ponderazione degli interessi.

L’interesse pubblico alla protezione del biotopo in questione si scontra con quello privato della proprietaria ricorrente a poter liberamente disporre del suo fondo. Va però subito rilevato che il part. __________non è mai stato ritenuto edificabile. Non è dunque togliendo il vincolo che il fondo può essere edificato. La ricorrente fa però valere il conflitto tra la zona di protezione e l’attività agricola finora espletata sul fondo, vale a dire il pascolo bovino. Ora, le precisazioni fornite dall’UPN a tale riguardo sono rassicuranti; lo sfalcio annuale del prato, da effettuarsi in autunno, é infatti ritenuto compatibile con il vincolo istituito, come pure la pratica del pascolo estensivo, a patto di escluderlo dalle zone più umide del prato (stimate in 12,5 are) per il tramite di una cinta mobile. A ciò si aggiunga che per la gestione del prato umido la proprietaria potrebbe usufruire di un contributo della Confederazione e del Cantone stimato tra i 300 e gli 800 franchi annui, ciò che costituisce un reddito non privo di interesse per un fondo non coltivato.

Tutto ben considerato l’interesse pubblico a proteggere il prato umido in discussione prevale su quello privato e merita tutela in questa sede né vi sono peraltro motivi per porne in dubbio la proporzionalità. Il provvedimento è idoneo a conseguire lo scopo, non si vede quale altra misura meno incisiva potrebbe raggiungere lo stesso risultato e infine tra scopo e mezzo per conseguirlo corre un rapporto ragionevole (zumutbar).

Per questi motivi,

viste le normative alla fattispecie applicabili;

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é respinto.

2. La ricorrente é condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 500.-- (cinquecento).

3. Intimazione: - __________. __________, __________

• Municipio di __________ - Consiglio di Stato, ____________
• Sezione pianificazione urbanistica, ____________

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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