Municipal zoning appeal dismissed; office change upheldGerado por IA

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Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 90.1998.33

Data decisione, Autorità: 30.04.2002, TPT

Incarto n. 90.1998.00033

Lugano 30 aprile 2002

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente, Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna

vicecancelliera

Matea Pessina

statuendo sul ricorso del 26 gennaio 1998 del

Comune di _________, _________, rappr. da: Municipio di _________, __________ _________, avv. __________. __________, __________ __________,

contro

la risoluzione __________ dicembre 1997 (n° __________) del Consiglio di Stato, che approva la revisione del PR di _________,

viste le osservazioni 19 giugno 1998 della Divisione della pianificazione territoriale,

letti ed esaminati gli atti,

esperiti i necessari accertamenti,

r i t e n u t o,

in fatto:

a. Nella seduta dell'8 novembre 1996 l'Assemblea comunale di __________ha adottato la revisione generale del PR, attribuendo in particolare alla categoria "strada di servizio" (calibro = ml. 4.00) la tratta che dal nucleo di _________ conduce a quello di _________.

b. Con ris. gov. __________ dicembre 1997, n° __________, il Consiglio di Stato ha approvato la revisione, apportando una serie di modifiche d'ufficio (cfr. p.to 5 del disp., Riassunto, p. 24, e all. 1-6), fra cui l'inserimento della tratta in questione nella categoria "strada di servizio esistente" senza modifica del calibro stradale.

c. Avverso le modifiche decretate al p.to 5 del dispositivo, il comune è insorto davanti al TPT, invocando una lesione della propria autonomia.

Il Consiglio di Stato, in sede di risposta, ha chiesto la reiezione del gravame.

d. In data 22 luglio 1998 si è tenuta l'udienza in contraddittorio e il sopralluogo, delle cui risultanze si dirà, se necessario all'evasione del presente gravame, nei considerandi di diritto.

e. Con scritto 18 dicembre 2001 il comune ha comunicato di mantenere l'impugnativa limitatamente alla contestazione relativa alla strada -.

c o n s i d e r a t o,

in diritto:

1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione. La LALPT legittima a ricorrere il comune (art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT).

In concreto, la legittimazione attiva del comune di _________, giusta l'art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT, è pacifica.

Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.

2.1 L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: "le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti". Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile.

2.2 Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al PD (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).

Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti" (DTF 111 Ia 70, consid. 3d). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative o, secondo la formulazione usata dal TF nella sentenza 26.4.1995 1P.__________ /__________in re comune di __________ “quando la nuova regolamentazione può essere determinata di primo acchito e quando la modifica tende a colmare una lacuna evidente o a emendare carenze o errori pianificatori manifesti". Il diritto di essere sentito del comune e dei proprietari toccati dalla modifica dovrà comunque essere salvaguardato.

3. Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del PD, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT).

Ai sensi dell’art. 26 LALPT, il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione. Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p) LALPT). Quest'ultimo disposto abilita incontestabilmente i comuni ad adottare provvedimenti come quello in contestazione. La base legale del contestato vincolo è peraltro già data nel diritto federale, segnatamente all'art. 3 cpv. 3 lett. a) LPT, che prescrive alle autorità incaricate di compiti pianificatori di realizzare una rete viaria pubblica che permette di rendere sufficientemente accessibili i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro. Questa imposizione è insita pure nell'obbligo, di cui all'art. 19 LPT, che prescrive ai comuni di provvedere ad un'adeguata urbanizzazione in funzione degli azzonamenti previsti.

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4.1 In concreto occorre stabilire se l'intervento operato d'ufficio dal Governo, che ha negato l'approvazione dell'ampliamento del calibro stradale della tratta che dal nucleo di _________ conduce a quello di _________, inserendola d'ufficio nella categoria "strada di servizio esistente", si giustifica alla luce dei principi suesposti. Punto centrale della vertenza è quindi la questione a sapere se l'ampliamento del calibro stradale della tratta in questione sia conforme alla LPT e alla LALPT e, in caso di risposta negativa, se l'assegnazione alla categoria "strada di servizio esistente" possa essere considerata come l'unica e ovvia soluzione, senza ragionevoli alternative, giustificando così la modifica operata d'ufficio dal Consiglio di Stato.

Per rispondere al quesito occorre anzitutto rilevare che lo sviluppo insediativo del comune di _________, il cui territorio presenta un forte dislivello, è organizzato essenzialmente attorno ai quattro nuclei principali di __________, __________, __________ e _________, posti ad una quota media di 700 mslm. Più a valle, in posizione discosta rispetto a questi aggregati, sorge, a pochi metri dal lago di __________, il piccolo nucleo secondario di _________, in prossimità del quale è pure situato l'impianto comunale di depurazione delle acque. I nuclei principali di __________, __________, __________ e _________ sono connessi orizzontalmente da strade di collegamento, lungo le quali è sorta l'edificazione più recente, mentre, per quanto attiene al nucleo di _________, esso è raggiungibile da una strada dal calibro irregolare, lunga di ca. 1.3 km, che scende a curve dal nucleo di _________. Da notare che, dal profilo degli insediamenti, la revisione riprende in sostanza l'impostazione alla base del vecchio PR, che prevedeva una trama edificabile volta a completare esclusivamente gli spazi liberi all'interno del perimetro delimitato dai quattro nuclei principali (cfr. Relazione di pianificazione, aprile 1997, p. 3 e p.13 e ss).

4.2 In merito alla pianificazione delle strade di servizio, la Relazione di pianificazione, p. 18, adduce: "Le strade di servizio si dipartono dalla strada cantonale e penetrano verso i diversi Nuclei insediativi. Qualche discussione è sorta in merito alla strada di servizio che discendendo da _________ raggiunge l'impianto di depurazione. Il dubbio è stato sollevato dal Dipartimento del territorio (in sede di esame preliminare, n.d.r.) in merito alla necessità o meno di allargare la strada a m 4.00. Senza ombra di dubbio, in relazione alla necessità di accedere alla Stazione di depurazione è necessario intervenire in alcuni punti della strada che presentano problemi geometrici, curve, scambi ecc. La sezione ipotizzata deve essere interpretata come misura ideale ed è comunque intenzione del Municipio apportare quelle modifiche a dipendenza delle necessità e degli accordi diretti con i proprietari. In tal senso la svolta a _________ è un intervento stradale importante che andrà realizzato quanto prima e possibilmente in concomitanza con l'adiacente posteggio (…)".

Da queste motivazioni traspare che lo scopo principale dell'attribuzione alla categoria "strada di servizio" della tratta in questione non risiede nella necessità di completare la rete viaria del comune, segnatamente di migliorare l'accesso al nucleo di _________ tramite un potenziamento del suo collegamento al nucleo di _________. E a ragione. Infatti l'azzonamento previsto dal PR per il nucleo di _________, retto da una disciplina di tipo conservativo (cfr. 31 NAPR), preclude nel futuro un suo sviluppo edilizio ed una sua espansione. Dal profilo dell'urbanizzazione la strada che serve la zona risulta adeguata, in quanto riservata ad un numero limitato di veicoli e destinata a svolgere anche in futuro la sua funzione attuale.

4.3 Come addotto nella Relazione di pianificazione, tramite il contestato provvedimento, il comune ha inteso soprattutto riservarsi la possibilità di eseguire interventi puntuali di correzione della carreggiata per migliorare il transito dei mezzi mediamente pesanti diretti e provenienti dall'impianto di depurazione. Come addotto nel ricorso, "(…) è bene non dimenticare che una siffatta infrastruttura necessita di regolari lavori di spurgo e di manutenzione, per cui è necessario garantire l'accesso con veicoli mediamente pesanti. (…) La scelta in concreto operata dalle Autorità comunali di _________ è dettata da motivazioni in tutto e per tutto obiettive e ragionate e permetterà di effettuare, di mano in mano e seguendo le procedure imposte dalla Legge sulle strade, tutti quegli interventi puntuali che si riveleranno indispensabili (in particolare quelli dovuti all'insufficienza geometrica di tutti i tornanti, ma non solo) per le esigenze di servizio". Orbene, in simili circostanze, se l'intenzione del comune di allargare puntualmente il campo stradale per permettere l'abolizione dei disagi causati al traffico nell'ambito dei controlli e dei lavori di manutenzione dell'impianto di depurazione, può corrispondere ad un interesse pubblico sufficiente, il previsto allargamento del calibro stradale, esteso a tutta la tratta in questione, risulta palesemente lesivo del principio della proporzionalità. Il medesimo scopo può infatti essere raggiunto con una misura meno incisiva e gravosa, quale l'adozione di singoli vincoli, che riservino le aree strettamente necessarie agli allargamenti stradali. Alla luce di quanto sinora esposto, la modifica operata dal Governo, che ha inserito d'ufficio la tratta in questione nella categoria "strada di servizio esistente" senza modifica del calibro stradale, merita quindi di venir tutelata.

5. Per tutti questi motivi il ricorso è respinto. Le spese e la tassa di giudizio seguono la soccombenza. Tuttavia, poiché il comune è comparso in causa senza successo per motivi attinenti alla sua funzione e non per tutelare i suoi particolari interessi, si prescinde dal prelievo di spese e tassa di giudizio.

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso è respinto.

2. Non si prelevano spese né tasse di giudizio.

Non vengono assegnate ripetibili.

3. Intimazione: - avv. __________. __________, ____________________

• Consiglio di Stato, Bellinzona
• Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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