Oberverwaltungsgericht NRW — 21 A 2207/23 — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2026-08-12

Aktenzeichen: 21 A 2207/23

ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2026:0812.21A2207.23.00

Dokumenttyp: Beschluss

Spruchkörper: 21. Senat

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig voll­streckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Beschlusses vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwertbeschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 14. November 2023 wird aufgehoben. Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 75.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

Gründe

A. Zum Beschluss unter Nummer 1

I.

Hinsichtlich des Sach- und Streitstandes wird entsprechend § 130b Satz 1 VwGO zunächst Bezug genommen auf den Tatbestand des angefochtenen Zwischenurteils; der Senat macht sich die Feststellungen des Verwaltungsgerichts in vollem Umfang zu eigen.

Mit dem Zwischenurteil hat das Verwaltungsgericht die Zulässigkeit der Klage bejaht und zur Begründung ausgeführt: Die Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO lägen vor. Mit der zwischen den Beteiligten umstrittenen Frage, ob es sich bei dem von der Klägerin in ihrem Produktionsprozess gegenwärtig eingesetzten Stoff Chromtrioxid um ein Zwischenprodukt gemäß Art. 3 Nr. 15 VO (EG) 1907/2006 (im Folgenden: REACH-VO) handele, liege ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis vor, an dessen baldiger Klärung die Klägerin ein berechtigtes Interesse habe, ohne dass sie gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf vorrangige Rechtsmittel verwiesen werden könnte. Für die Klägerin sei es mit Blick auf Strafvorschriften in § 27b ChemG relevant, ob das von ihr in ihrem Werk verwendete Chromtrioxid zulassungspflichtig nach Art. 55 ff. REACH-VO sei oder als Zwischenprodukt einer solchen Genehmigung nicht bedürfe. Auch wenn diese Bestimmungen selbstvollziehend seien, bestehe das feststellungsfähige Rechtsverhältnis zwischen dem Normadressaten und dem Rechtsträger der Vollzugsbehörde, die als Normanwender die im Streit stehende Rechtsnorm durchzusetzen oder ihre Befolgung zu überwachen habe. Dass ein konkretes Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten streitig sei, folge schon aus deren Schriftwechsel. Das darüber hinaus für die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes erforderliche qualifizierte Rechtsschutzinteresse liege mit Blick auf die Gefahr einer Bestrafung nach § 27b ChemG vor. Die Klägerin könne nicht gemäß § 43 Abs. 2 VwGO darauf verwiesen werden, ihre Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage zu verfolgen. Eine Klage gegen die Europäische Kommission auf Erteilung einer Zulassung entspreche nicht dem Rechtsschutzziel, da die Klägerin den Standpunkt vertrete, dass für ihre Produktion die Verwendung von Chromtrioxid zulassungsfrei sei. Auf eine Leistungsklage gegen die Europäische Kommission (Art. 265 f. AEUV) oder gegen den Beklagten (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) auf Erlass eines die Zulassungsfreiheit feststellenden Verwaltungsaktes könne die Klägerin nicht verwiesen werden, weil für eine solche Klage eine Anspruchsgrundlage nicht ersichtlich sei. Schließlich sei es der Klägerin nicht zuzumuten, zunächst etwaige staatliche Sanktionen abzuwarten, um diese dann mit der Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) oder anderen Rechtsbehelfen abzuwehren. Der Zulässigkeit der Klage stünden die Vorschrift des Art. 4 Abs. 3 EUV und der Grundsatz der praktischen Wirksamkeit des Unionsrechts nicht entgegen, weil nicht nur Organe der Union, sondern auch die Mitgliedstaaten und deren Gerichte die Verantwortung für die praktische Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts trügen. Auch der Einwand des Beklagten, die Bezirksregierung sei zu einer rechtsverbindlichen Feststellung der Zwischenprodukteigenschaft eines Stoffes außerhalb des Registrierungs- und Zulassungsverfahrens nach der REACH-VO nicht befugt, greife nicht durch, weil Gegenstand der Feststellungsklage nicht die Überprüfung einer Verwaltungsentscheidung sei, sondern das Verwaltungsgericht als funktionales Unionsgericht eine originäre eigene Entscheidung treffe, die allein die Beteiligten binde.

Zur Begründung der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung trägt der Beklagte unter Verweis auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 9. März 2023 - 9 K 1452/21 - vor: Die Klage sei unzulässig, weil die Klägerin kein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung ihm gegenüber habe. Es bedürfe im Feststellungsverfahren nicht eines berechtigten Interesses an der Feststellung an sich, sondern gerade ihm gegenüber als der beklagten Partei. Daran fehle es, weil ihm die Feststellungsbefugnis fehle. Zuständig für die Feststellung der Zulassungsfreiheit bzw. für Entscheidungen über die Registrierungspflicht eines bestimmten (Zwischen-)Produkts sei allein die EU-Kommission. Er sei lediglich als nationale Überwachungsbehörde für den Vollzug der Regelungen der REACH-VO zuständig. Einzelentscheidungen nationaler Behörden in Form feststellender Verwaltungsakte liefen dem Ziel, ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarktes sicherzustellen, zuwider. Indem das Verwaltungsgericht ihn aufgrund seiner Überwachungszuständigkeit auch als zuständige Feststellungsbehörde ansehe, verkenne es die Konsequenzen für die Wirksamkeit des Unionsrechts. Mit der begehrten Feststellung würden die Entscheidungsbefugnisse der Unionsorgane konterkariert. Dass die Feststellung Einfluss auf die Beurteilung der strafrechtlichen Schuldfrage oder ordnungswidrig begangenen Handlung habe, rechtfertige es nicht, ihm die Zuständigkeit zuzuweisen. Die sich stellenden Vorfragen könnten durch die Europäische Kommission in einem geregelten Verfahren geklärt werden. Die beantragte Feststellung, dass es sich bei Chromtrioxid um ein Zwischenprodukt i. S. d. Art. 3 Nr. 15 REACH-VO handele, welches der Registrierungspflicht (Art. 17 ff. REACH-VO), nicht aber der Vollregistrierungspflicht (Art. 6 i.V.m. Art. 10 REACH-VO) oder der Zulassungspflicht (Art. 55 ff. REACH-VO) unterliege, stelle eine Entscheidung dar, die der ausschließlichen Zuständigkeit der Kommission für Zulassungsentscheidungen gemäß Art. 60 REACH-VO unterfalle. Demgegenüber liefe seine Zuständigkeit für die begehrte Feststellung auf eine weitere, von Art. 2 Abs. 3 REACH-VO nicht gedeckte und im Chemikaliengesetz nicht vorgesehene Ausnahme von den Bestimmungen der REACH-VO hinaus.

Der Beklagte beantragt schriftsätzlich sinngemäß,

das angefochtene Zwischenurteil aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt schriftsätzlich sinngemäß,

die Berufung als unzulässig zu verwerfen,

hilfsweise, die Berufung zurückzuweisen.

Sie führt zur Begründung aus: Die Berufung sei bereits unzulässig, weil sie nicht den Anforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO entspreche. Die Berufungsbegründung lasse weit überwiegend keine eigene Auseinandersetzung mit den Entscheidungsgründen des angefochtenen Zwischenurteils erkennen, sondern nehme zur Begründung der eigenen Rechtsansicht lediglich auf die Entscheidungsgründe des Urteils des Verwaltungsgerichts Sigmaringen Bezug. Jedenfalls sei die Berufung unbegründet. Unabhängig davon, dass es sich bei ihrer Klage schon nicht um eine vorbeugende Feststellungsklage handele, habe das Verwaltungsgericht jedenfalls ohne Rechtsfehler festgestellt, dass sie das insoweit erforderliche qualifizierte Rechtsschutzinteresse habe. Für sie sei es - wie auch das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt habe - in strafrechtlicher Hinsicht relevant, ob das von ihr in ihrem Werk verwendete Chromtrioxid nach Art. 55 ff. REACH-VO zulassungspflichtig sei oder als Zwischenprodukt einer solchen Genehmigung nicht bedürfe. Sie könne nicht auf eine Klage gegen die Europäische Union verwiesen werden. Die Klage auf Erteilung einer Zulassung gemäß Art. 55 ff. REACH-VO entspreche zum einen nicht ihrem Rechtsschutzziel. Zum anderen fehle es an einer Anspruchsgrundlage für den Erlass eines die Zulassungsfreiheit feststellenden Verwaltungsakts durch die Kommission oder den Beklagten. Schließlich sei es ihr nicht zuzumuten, zunächst strafrechtliche Sanktionen abzuwarten, um gegen diese mit Rechtsbehelfen vorzugehen. Vielmehr bestehe auch bei sich selbst vollziehenden Normen ein Rechtsverhältnis zwischen Normadressaten und Normanwender - hier dem Beklagten -, jedoch nicht zwischen Normadressaten und (unionsrechtlichem) Normgeber. Der Grundsatz der Wirksamkeit des Unionsrechts gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV führe nicht zu einer ausschließenden Befugnis der Europäischen Kommission zur Anwendung des Unionsrechts und stehe daher, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt habe, dem Feststellungsinteresse der Klägerin nicht entgegen. Eine etwaig fehlende Feststellungsbefugnis des Beklagten bezüglich der Feststellung der Zwischenprodukteigenschaft eines Stoffes stehe ihrem Feststellungsinteresse vorliegend ebenso nicht entgegen, weil das Verwaltungsgericht als funktionales Unionsgericht eine originäre gerichtliche Entscheidung treffe. Die Auffassung des Beklagten, Entscheidungen nationaler Behörden, die in Form feststellender Verwaltungsakte in Einzelfällen getroffen würden, stünden dem Regelungszweck der REACH-VO - Sicherstellung eines reibungslosen Funktionierens des Binnenmarkts - entgegen, gehe damit ins Leere. Das an den Entscheidungsgründen des Urteils des Verwaltungsgerichts Sigmaringen orientierte Berufungsvorbringen erweise sich auch mit Blick auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg in dessen Urteil vom 9. April 2025 - 10 S 1332/23 -, mit dem das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen aufgehoben worden ist, als unbegründet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

II.

Der Senat entscheidet über die Berufung des Beklagten im Beschlusswege gemäß § 130a Satz 1 Alt. 2 VwGO, da er sie einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind hierzu angehört worden (§ 125 Abs. 2 Satz 3 i. V. m. § 130a Satz 2 VwGO).

1. Die Berufung ist zulässig. Entgegen der Ansicht der Klägerin genügt die innerhalb der Frist des § 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO erfolgte Berufungsbegründung den Anforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO. Es stellt bereits eine (noch) hinreichende Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil dar, dass sich der Beklagte sinngemäß die passagenweise zitierten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Sigmaringen aus dessen Urteil vom 9. März 2023 - 9 K 1452/21 - zu eigen gemacht und sie dem angefochtenen Urteil gegenüber gestellt hat, weil sich daraus ergibt, warum er das erstinstanzliche Zwischenurteil für unzutreffend hält. Darüber hinaus enthält die Berufungsbegründung diesbezügliche eigenständige Ausführungen des Beklagten.

2. Die Berufung ist jedoch unbegründet. Der Senat folgt entsprechend § 130b Satz 2 VwGO den zutreffenden Gründen des angefochtenen Zwischenurteils. Diese werden von dem Beklagten schon deshalb nicht infrage gestellt, weil die Berufungsbegründung weitestgehend an der Begründung des Zwischenurteils vorbeigeht. Soweit der Beklagte ein berechtigtes Feststellungsinteresse der Klägerin ihm gegenüber im Ergebnis deshalb verneint, weil er keine Befugnis habe, die begehrte Feststellung zu treffen, verkennt er, dass die vorliegende Feststellungsklage nicht auf eine von ihm zu treffende Feststellung bzw. einen von ihm zu erlassenden feststellenden Verwaltungsakt gerichtet ist. Dementsprechend gehen auch die Ausführungen zu einer nicht erforderlichen „Zuständigkeitszuweisung“ an eine nationale Überwachungsbehörde ins Leere. Substantielles dazu, warum die mit der Feststellungsklage begehrte gerichtliche Feststellung - entgegen den diesbezüglichen Ausführungen im Zwischenurteil - nicht mit dem Grundsatz der praktischen Wirksamkeit des Unionsrechts und dem Erfordernis einer einheitlichen Anwendung des Unionsrechts zu vereinbaren sein sollte, enthält die Berufungsbegründung nicht. Auch der Argumentation des Verwaltungsgerichts dazu, warum die Feststellungsklage nicht subsidiär (§ 43 Abs. 2 VwGO) ist, setzt die Berufungsbegründung nichts Substantielles entgegen. Ergänzend zur Zulässigkeit der Feststellungsklage insgesamt wird auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg in seinem Urteil vom 9. April 2025 - 10 S 1332/23 - (juris, Rn. 16 bis 54) verwiesen, mit dem das vom Beklagten für richtig befundene Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen aufgehoben worden ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

B. Zum Beschluss unter Nummer 2

Die Aufhebung des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts erfolgt in entsprechender Anwendung von § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG. Das Verwaltungsgericht hatte (noch) keinen Streitwert (endgültig) festzusetzen, weil es mit dem Zwischenurteil nicht gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG über den gesamten Streitgegenstand entschieden hat. Demgegenüber ist für das Berufungsverfahren ein Streitwert festzusetzen, weil Streitgegenstand des Berufungsverfahrens entsprechend dem angegriffenen Zwischenurteil allein die Zulässigkeit der Klage ist und über diese mit dem Beschluss unter Nummer 1 (insgesamt) entschieden worden ist. Die insoweit getroffene Festsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Das von der Klägerin mit ihrer Feststellungsklage verfolgte wirtschaftliche Interesse bemisst der Senat entsprechend ihrer Mitteilung vom 15. Juli 2026 mit 150.000,00 Euro. Von diesem Betrag ist lediglich die Hälfte in Ansatz gebracht worden, weil - wie ausgeführt - im Berufungsverfahren lediglich über die Zulässigkeit der Klage entschieden worden ist.