VG Halle (Saale) 7. Kammer — 7 B 491/25 HAL — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2026-08-06

Aktenzeichen: 7 B 491/25 HAL

ECLI: ECLI:DE:VGHALLE:2026:0806.7B491.25HAL.00

Dokumenttyp: Beschluss

Normen: Art 267 AEUV, § 4 GlüStVtr RP 2021, § 80 Abs 5 S 2 VwGO, § 9 GlüStVtr RP 2021

Tenor

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 14. Juni 2023 – Az. 7 B 133/23 HAL wird dahingehend abgeändert, dass zu Gunsten der Antragstellerin die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (7 A 130/23 HAL) gegen die Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 20. Oktober 2022 angeordnet wird.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 25.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

1 Der wörtliche Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage vom 25. Oktober 2022 gegen die Untersagungsverfügung vom 20. Oktober 2022 (Az.: 31.1-122596-2022-019) anzuordnen, war gemäß §§ 122 i.V.m. 88 VwGO sachdienlich dahingehend auszulegen, dass mit dem Antrag auch die Abänderung des Beschlusses der Kammer vom 14. Juni 2023 (7 B 133/23 HAL) begehrt wird, mit dem die Kammer den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin abgelehnt hat.

2 Der so verstandene Antrag,

3 den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 14. Juni 2023 (7 B 133/23 HAL) für die Zukunft dahingehend abzuändern, dass zu Gunsten der Antragstellerin die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 20. Oktober 2022 – Az. 7 A 130/23 HAL – angeordnet wird,

4 hat Erfolg.

5 Der Antrag nach § 80 Abs. 7 VwGO ist zulässig und begründet.

6 Gemäß § 80 Abs. 7 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 jederzeit ändern oder aufheben. Gemäß § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO kann außerdem jeder Beteiligte die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen.

7 Eine Abänderungsentscheidung setzt voraus, dass ein tatsächlich veränderter Sachverhalt vorliegt, der nachträglich eingetreten ist und dessen Berücksichtigung im Rahmen der ursprünglichen Aussetzungsentscheidung des Gerichts zu einem anderen Ergebnis geführt hätte (vgl. zum Vorstehenden, Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 80 Rn. 584 f.).

8 Die vorgetragenen Umstände führen dazu, dass die Entscheidung des Gerichts vom 14. Juni 2023 abzuändern ist.

9 Nach summarischer Prüfung verstößt der Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von virtuellen Automatenspielen nach § 4a Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 voraussichtlich gegen das Unionsrecht, insbesondere gegen die Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV. Jedenfalls bestehen im Rahmen der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu erfolgenden summarischen Prüfung erhebliche Zweifel an der Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht. Daraus folgt auch die Unanwendbarkeit der an das Fehlen der Erlaubnis anknüpfenden Sanktionen, mithin die Unanwendbarkeit/Rechtswidrigkeit zu Grunde liegende Untersagungsverfügung.

10 Die Prüfung der Unionsrechtskonformität des nationalen Rechts und die Wahrung des Anwendungsvorranges des Unionrechts sind Sache der nationalen Gerichte (EuGH, Urteil vom 6. November 2003 – C-243/01 – juris).

11 Nach Art. 56 AEUV müssen die Mitgliedstaaten Angehörigen aus anderen EU-Staaten ermöglichen unter denselben Bedingungen tätig zu werden, wie sie für Inländer gelten. Es sind auch solche Beschränkungen zu unterlassen, die, obwohl sie unterschiedslos für einheimische wie für dienstleistende andere Mitgliedstaaten gelten, geeignet sind, die Tätigkeit eines in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Dienstleistenden, der dort rechtmäßig gleichartige Dienstleistungen erbringt zu unterbinden oder zu behindern (vgl. EuGH-Urteile Arblade u.a. vom 23.11.1999 - C-369/96 und C-376/96, EU:C:1999:575, Rz 33; Mobistar und Belgacom Mobile vom 08.09.2005 - C-544/03 und C-545/03, EU:C:2005:518, Rz 30 f.; Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International vom 08.09.2009 - C-42/07, EU:C:2009:519, und Berlington Hungary u.a., EU:C:2015:386, Rz 35). Eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit liegt bereits dann vor, wenn die grenzüberschreitende Tätigkeit erschwert oder weniger attraktiv gemacht wird.

12 Die Regelung des Erlaubnisvorbehaltes für öffentliche Glücksspiele im GlüStV 2021 ist als Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit zu qualifizieren, wobei allein aus der Betroffenheit der Grundfreiheiten nicht ohne weiteres auf eine Verletzung des Unionsrechts geschlossen werden kann (vgl.: Peters in: Dietlein/Ruttig, Glücksspielrecht, 3. Aufl. 2022, EinfEuR Rn. 9f.) In der Rechtsprechung ist geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt zu beurteilen sowie zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren. Dabei ist die Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen allein im Hinblick auf das national angestrebte Schutzniveau sowie die verfolgten Ziele zu beurteilen (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-316/07 u.a., Stoß u.a. – Rn. 79 und C-46/08, Carmen Media – Rn. 46 m.w.N.).

13 Beschränkungen der Glücksspieltätigkeit können durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. Dazu zählen etwa der Verbraucherschutz, die Betrugsvermeidung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für Glücksspiele (vgl. EuGH-Urteile Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, EU:C:2009:519, Rz 56; Stoß vom 08.09.2010 - C-316/07, EU:C:2010:504, Rz 74 f.; Digibet und Albers vom 12.06.2014 - C-156/13, EU:C:2014:1756, Rz 23 f., und Berlington Hungary u.a., EU:C:2015:386, Rz 92.).

14 Der EuGH betont in ständiger Rechtsprechung, dass die Kohärenzprüfung nicht nur auf den normativen Rahmen beschränkt ist, sondern auch die staatliche Vollzugspolitik einbezieht. Durch die Einbeziehung der Anwendungsmodalitäten soll vermieden werden, dass ein Mitgliedstaat zwar einen abgestimmten und kohärenten Regelungsrahmen schafft, die vorgegebenen Ziele jedoch durch Untätigkeit der zuständigen Verwaltungsbehörden unterläuft. Maßgeblich ist, ob strukturelle Vollzugsdefizite vorliegen.

15 Die Rechtsfolge der administrativen Inkohärenz ist nach ständiger Rechtsprechung des EuGH nicht die Aufhebung des Erlaubnisvorbehaltes als solcher, sondern die Unanwendbarkeit der an das Fehlen der Erlaubnis anknüpfenden Sanktionen. In Placanica entschied der Gerichtshof, dass keine strafrechtlichen Sanktionen verhängt werden können, wenn die Erlaubniserteilung unionsrechtswidrig verweigert wurde (EUGH, Urteil vom 6. März 2007 - C-338/04 – juris Rn. 71). In Ince präzisierte der Gerichtshof, dass ein Mitgliedstaat keine strafrechtlichen Sanktionen wegen einer nicht erfüllten Verwaltungsformalität verhängen darf, wenn er die Erfüllung dieser Formalität unter Verstoß gegen das Unionsrecht abgelehnt oder vereitelt hat (EUGH, Urteil vom 4. Februar 2016, C-336/14 – juris Rn.3f).

16 In Anwendung dieser Maßstäbe unterliegen die an den fehlenden Erlaubnisvorbehalt angrenzenden Sanktionen aufgrund der administrativen Inkohärenz der Antragsgegnerin in Bezug auf den Spielerschutz durchgreifenden Bedenken.

17 Dies ergibt sich für die Kammer nach summarischer Prüfung aus der Verwaltungspraxis der Antragsgegnerin zur Erhöhung des anbieterübergreifenden monatlichen Einzahlungslimits, wonach sie es entgegen den gesetzlichen Vorgaben des § 6c Abs. 1 S. 3 GlüStV 2021 und der eigenen Entscheidungsleitlinien für den Nachweis der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Spielers genügen lässt, dass die Glücksspielanbieter sich des Instrumentes der SCHUFA G Abfrage bedienen.

18 Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 (GlüStV 2021) eröffnet die Möglichkeit, im Einzelfall mit anbieterübergreifender Wirkung einen das grundsätzlich gesetzlich geregelte Limit von 1 000 Euro übersteigenden Betrag festzusetzen (§ 6 c Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021). Sofern einem Anbieter die Festlegung eines erhöhten Einzahlungslimits erlaubt wurde, hat die zuständige Behörde in der Erlaubnis festzulegen, dass durch geeignete Maßnahmen zu prüfen und festzustellen ist, dass der jeweilige Spieler, bevor er sein individuelles Limit höher festsetzen darf, kein auffälliges Spielverhalten gezeigt hat, sich dies auch nach Erhöhung des Limits nicht ändert sowie eine hinreichende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit beim Spieler gegeben ist (siehe Erläuterungen zu § 6 c GlüStV 2021, Drs. 18/8495, S. 112 f.). Ob die von einem Anbieter vorgesehenen Maßnahmen ausreichend sind, ist im Rahmen des Erlaubnisverfahrens von der GGL zu prüfen.

19 Hierfür legt die Antragsgegnerin in Entscheidungsleitlinien die internen Vorgaben fest, unter denen eine Erhöhung des Einzahlungslimits erfolgen kann.

20 In einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren, in dem die Tipico Co. Limited sich als Klägerin gegen Nebenbestimmungen des Erlaubnisbescheides des seinerzeit zuständigen Regierungspräsidiums Darmstadt gewandt hatte, gestand die Beklagte zu, das Verfahren Schufa-G-Abruf als geeignetes Verfahren anzuerkennen. Das seinerzeit noch zuständige Glücksspielkollegium, in dem die Länder auf Fachebene vertreten waren, hatte auf Vorschlag des Hessischen Ministeriums des Inneren dem Vergleich zwischen der Tipico Co. Limited und dem Regierungspräsidium Darmstadt zugestimmt. Im Folgenden beschloss der Verwaltungsrat der GGL, dass die GGL, die ursprünglich nicht Vertragspartei des Vergleichs war und erst mit dem 1. Januar 2023 zuständige Erlaubnis- und Vollzugsbehörde wurde, dem Vergleich zwischen dem Land Hessen und der Firma Tipico Co. Limited beitreten solle. Der Beitritt der GGL zum Vergleich erfolgte zum 1. Januar 2023. Zum Zeitpunkt des Abschlusses des mit der Anfrage angesprochenen gerichtlichen Vergleichs wurde davon ausgegangen, dass es sich bei dem Schufa-G-Verfahren um ein geeignetes Verfahren handelte, um die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit von Spielenden zu überprüfen (https://www.landtag-niedersachsen.de/drucksachen/drucksachen_19_07500/07001-07500/19-07049.pdf, abgerufen am 04.08.2026).

21 Die Antragsgegnerin hat in der Vergangenheit unstreitig das Instrument der Schufa-G-Abfrage als Nachweis für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Spielers genügen lassen, worin das Oberverwaltungsgericht Magdeburg bereits ein Vollzugsdefizit der Antragsgegnerin (Beschluss vom 2. Dezember 2024 - 3 M 169/24 - juris) erblickte.

22 Nach der Rechtsprechung des OVG führt dieses Vollzugsdefizit noch nicht zur Unanwendbarkeit der an das Fehlen der Erlaubnis anknüpfenden Sanktionen. Die Rechtsfolge des unionsrechtlichen Vollzugsverbots tritt nur bei einer systematischen Duldung ein:

23 „Der im GlüStV 2021 für Online-Glücksspiele geregelte Erlaubnisvorbehalt wäre nur dann nicht zu rechtfertigen, mithin die Dienstleistungsfreiheit unionsrechtswidrig beschränkt, wenn hinter dem bestehenden Vollzugsdefizit eine systematische Duldung einer erlaubniswidrigen Angebotserweiterung (Umgehung des Einzahlungslimits seitens der Erlaubnisinhaber) durch die zuständige Behörde stünde. Denn dann käme einem etwaigen Vollzugsdefizit ein solches Gewicht zu, das die Tauglichkeit der Regelungssystematik in Frage stellen kann.“ (juris, Rn. 31)

24 Soweit das OVG LSA in seinem Beschluss vom 2. Dezember 2024 – 3 M 169/24 - noch davon ausgegangen ist, dass ein Vollzugsdefizit der Antragsgegnerin durch deren Duldung des Instrumentes der Schufa G Abfrage, das nicht von der Entscheidungsrichtlinie gedeckt sei, jedenfalls bis zum Ende des Regelungszeitraumes bis 31. Dezember 2024 vorläge, kann dem so nicht mehr gefolgt werden. Das OVG LSA ist damals davon ausgegangen, dass die Antragsgegnerin dieser Praxis – alleiniges Instrument zur Prüfung der Leistungsfähigkeit ist die Schufa-G-Abfrage - zügig begegnen könne. Es sei daher im damaligen Zeitpunkt der Entscheidung nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin diesen Verstoß systematisch dulden würde:

25 „Der im GlüStV 2021 für Online-Glücksspiele geregelte Erlaubnisvorbehalt wäre nur dann nicht zu rechtfertigen, mithin die Dienstleistungsfreiheit unionsrechtswidrig beschränkt, wenn hinter dem bestehenden Vollzugsdefizit eine systematische Duldung einer erlaubniswidrigen Angebotserweiterung (Umgehung des Einzahlungslimits seitens der Erlaubnisinhaber) durch die zuständige Behörde stünde. Denn dann käme einem etwaigen Vollzugsdefizit ein solches Gewicht zu, das die Tauglichkeit der Regelungssystematik in Frage stellen kann. Für eine solche behördliche Duldung (bspw. zur Maximierung staatlicher Steuereinnahmen) bzw. regelmäßige Nichtbeachtung der Regelungen zum Einzahlungslimit besteht jedenfalls derzeit kein Anhalt. Es ist weder ersichtlich noch belegt, dass das Einzahlungslimit nach § 6c Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 regelhaft und nicht nur ausnahmsweise durch die Vorgehensweise bei der Prüfung der individuellen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der um Erhöhung des Einzahlungslimits nachsuchenden Spieler seitens der Erlaubnisinhaber umgangen wird, bzw. dass alle Erlaubnisinhaber, denen im Rahmen ihrer Veranstaltererlaubnis die Möglichkeit eingeräumt ist, das anbieterübergreifende Einzahlungslimit zu erhöhen, sich der SCHUFA-Glücksspielauskunft bedienten.“

26 Nunmehr ist allerdings für die Kammer ersichtlich, dass die Antragsgegnerin wohl zwar selbst nicht mehr gänzlich von einer Geeignetheit des Instrumentes der Schufa-G-Abfrage ausgeht, gleichwohl aber keine nachvollziehbaren Anstrengungen unternimmt, diese Praxis zu unterbinden. Die von der Antragsgegnerin nach eigenem Vortrag unter Hochdruck angestrengte Prüfung, inwieweit die aktuelle Entscheidungsrichtlinie zur Festsetzung eines abweichenden Höchstbetrages gemäß § 6c Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 anzupassen sei und inwieweit neue und angepasste Verfahren zur Prüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Spieler vorgegeben werden sollten, hat offensichtlich nicht zu einer Änderung der Praxis geführt (vgl. auch FAQ: Anbieterübergreifendes Einzahlungslimit – Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (AöR) (abgerufen am 04.08.2026).

27 Diese in den Entscheidungsrichtlinien genannten verbindlichen Vorgaben für den Nachweis der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit (z.B. durch Einkommenssteuerbescheide o-der andere Einkommensnachweise und Bankauszüge des Spielers) konterkariert die Antragsgegnerin jedoch durch ihre Verwaltungspraxis, wonach sie weiterhin allein die Auskunft der SCHUFA-G als Nachweis der Leistungsfähigkeit der Spieler anerkennt.

28 Bei der SCHUFA-G Abfrage werden bei den an die SCHUFA angeschlossenen Unternehmen und aus öffentlichen Quellen offene und erledigte Negativinformationen abgefragt, um hieraus einen Wert (Score) zu berechnen, der aussagt, wie hoch die Wahrscheinlichkeit einer möglichen Überschuldung oder Vernachlässigung finanzieller Verpflichtungen ist. Recherchen einer Investigativplattform haben ergeben, dass es für eine Person, die über ein Monatseinkommen von wenig mehr als 1000 Euro verfügte, einen positiven Score erhielt, und somit ein erhöhtes Limit von bis zu 10.000 Euro festsetzen konnte (https://www.tagesschau.de/investigativ/monitor/online-gluecksspiel-spielsuchtschutz-100.html, abgerufen am 04.08.2026)

29 Dass das Instrument der SCHUFA-G Abfrage damit ungeeignet ist, um als Nachweis für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Spielenden zu dienen, hat das Landgericht Lüneburg bereits im Jahr 2024 festgestellt:

30 „Darüber hinaus erfüllt die SCHUFA-Abfrage nicht die Anforderungen, um eine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit in geeigneter und nachprüfbarer Weise nachzuweisen. Eine Schuldenfreiheit erbringt keine Aussage über die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit. Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit kann durch Vorlage von Bankauszügen oder Einkommensnachweisen ermittelt werden. So können auch Personen mit einem geringen Einkommen einen positiven SCHUFA Nachweis vorweisen und dennoch nicht in der wirtschaftlichen Lage sein, monatlich über 1.000 € für Online-Sportwetten zu investieren. Dennoch nahm die Antragsgegnerin Einsätze über 1.000 € von dem Kläger entgegen. Dadurch überschritt der Kläger seine Leistungsfähigkeit und geriet in eine finanzielle Notlage.“ (LG Lüneburg, Urteil vom 9. April 2024 – 5 O 115/23– juris, Rn. 32).“

31 Der Antragsgegnerin war die Ungeeignet auch spätestens ab dem Beginn des Jahres 2024 bekannt. So kommt bereits der Zwischenbericht der Länder zur Evaluation gemäß § 32 GlüStV 2021 vom 31. Januar 2024 auf Seite 35 zu der Einschätzung:

32 „Nach Einschätzung des Fachbeirates weist ein Limitierungssystem wie das anbieterübergreifende Einzahlungslimit, welches grundsätzlich 1.000 Euro im Monat nicht überschreiten darf, prinzipiell eine suchtpräventiv unterstützende Funktion auf. Er weist indes auf Veröffentlichungen hin, nach denen die Höhe des Einzahlungslimits deutlich zu hoch ausfalle und Personen mit Glücksspielstörungen erheblich geringere durchschnittliche monatliche Geldbeträge einsetzten. Es zeige sich ein Evidenzstrang, der darauf verweise, das monatliche Einzahlungslimit von 1.000 Euro im Online-Segment in Zukunft nach unten zu korrigieren. Sofern bei entsprechender wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit eine Erhöhung des Limits auf 10.000 Euro bzw. 30.000 Euro erfolge, sei für die Überprüfung der Leistungsfähigkeit die alleinige Abfrage eines Score-Wertes keinesfalls ausreichend, da dieser keine Schlussfolgerungen über die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit erlaube. Die bestehenden Rahmenregelungen bei der Festsetzung eines abweichenden Höchstbetrages seien daher engmaschiger zu kontrollieren und Verstöße unmittelbar zu sanktionieren.“ (https://www.innenministerkonferenz.de/IMK/DE/termine/to-beschluesse/2024-06-21-19/Anlage_TOP_83_GlueStv.pdf?__blob=publication-File&v=3, abgerufen am 04.08.2026, Hervorhebungen durch die Kammer).

33 Auch die niedersächsische Landesregierung kam am 15. April 2025 im Rahmen der Beantwortung einer kleinen Anfrage zu der Einschätzung, dass die Schufa-G-Abfrage ein ungeeignetes Instrument ist.

34 „2. Sollte es eine entsprechende Einigung/Abstimmung der Länder geben: Ist die Landesregierung der Auffassung, dass der Spielerschutz, der im Glücksspielstaatsvertrag geregelt ist, von den Bundesländern, d. h. von der GGL Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder, hinreichend berücksichtigt wird?

Soweit hier das Schufa-G-Verfahren im Besonderen angesprochen ist, dürfte dieses nach den nunmehr vorliegenden Erkenntnissen nicht geeignet sein, um die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit von Spielenden zu überprüfen. “

(https://www.landtag-niedersachsen.de/drucksachen/drucksachen_19_07500/07001-07500/19-07049.pdf, abgerufen am 04.08.2026, Hervorhebung durch die Kammer).

35 Auch der Bremer Senat hat auf eine kleine Anfrage am 2. Juli 2024 festgestellt, dass die Schufa-G-Abfrage ungeeignet ist.

36 „Auch wenn die Limits hinsichtlich der maximalen Höhe nach Kenntnis des Senats derzeit beachtet werden, nimmt der Senat mit Sorge zur Kenntnis, dass die Anbieter zur Überprüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ihrer Kundinnen und Kunden hinsichtlich der jeweils individuell beantragten erhöhten Limits (jedenfalls bis zu einer Höhe von bis zu 10.000 Euro monatlich) nicht etwa geeignete Unterlagen im o.a. Sinne zugrunde legen, sondern einen SCHUFA-Scorewert, der lediglich Aussagen hinsichtlich einer Ausfallwahrscheinlichkeit trifft und nicht etwa dem Spielerschutz zu dienen geeignet ist. Dies wird inzwischen auch von Zivilgerichten festgestellt.“ (Anlage SK 8, S. 5).

37 Dass die Antragsgegnerin von dieser spätestens seit Beginn des Jahres 2023 geübten Praxis abgerückt ist, ist für die Kammer nicht ersichtlich. Insofern ist auch der Vortrag der Antragsgegnerin, der Verwaltungsrat würde in der für die Antragsgegnerin verbindlichen Entscheidungsrichtlinie zur Abweichung zur Festsetzung eines abweichenden Höchstbetrages auf den Umstand reagieren, nicht gegeben. Die Entscheidungsrichtlinie ist wortgleich aus dem Vorjahr übernommen worden.

38 Die Entscheidungsrichtlinie zur Festsetzung eines abweichenden Höchstbetrages gemäß § 6c Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 bestimmt in der aktuellen Fassung: „Nach § 6c Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 kann bis längstens zum 31. Dezember 2026 ein von 1.000 Euro abweichender Höchstbetrag für das monatliche anbieterübergreifende Einzahlungslimit unter den nachfolgenden Voraussetzungen festgesetzt werden:

39 a. Anbieter dürfen nicht mit einer bei ihnen bestehenden Möglichkeit eines erhöhten Höchsteinzahlungslimits werben.

40 b. Voraussetzung für das Setzen eines Limits von über 1.000 Euro bis 10.000 Euro ist es, dass

41 - für diesen Spieler ein individuelles beziffertes anbieterübergreifendes Einzahlungslimit gesetzt wird,

42 - der Spieler gegenüber dem Anbieter eine diesen Limits entsprechende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit in geeigneter und überprüfbarer Weise nachweist (z.B. durch Einkommenssteuerbescheide oder andere Einkommensnachweise und Bankauszüge; Selbstauskünfte von Spielern sind nicht ausreichend),

43 - dieser Nachweis der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit mindestens jährlich wiederholt wird,

44 - der Anbieter für diesen Spieler ein spezielles Monitoring auf auffälliges Spielverhalten durchführt und die – anonymisierten – Ergebnisse des Monitorings der Aufsichtsbehörde halbjährlich übermittelt,

45 c. Das Setzen eines Limits von über 10.000 Euro bis 30.000 Euro ist für nicht mehr als 1 % der bei dem jeweiligen Anbieter aktiven Spieler zulässig; maßgeblich ist die durchschnittliche Anzahl der aktiven Spieler bei diesem Anbieter in den jeweils vergangenen drei Monaten.

46 Voraussetzung ist zusätzlich zu den Voraussetzungen gemäß Buchst. b, dass

47 - der Spieler mindestens 21 Jahre alt ist

48 - ein engmaschigeres Monitoring durch den Anbieter erfolgen muss und die Auswertung dieses Monitorings der Aufsichtsbehörde vierteljährlich übermittelt wird,

49 - der Anbieter Spieler, bei denen das Monitoring auf eine Spielsuchtgefährdung oder Spielsucht hinweist, unverzüglich unter Angabe der Hinweise der zuständigen Behörde meldet, damit diese über die zu ergreifenden Maßnahmen (z.B. Ausschluss von der Inanspruchnahme erhöhter Limits oder Spielersperre) entscheiden kann; um ein Limit von über 10.000 Euro setzen zu können, muss der Spieler hierzu ggf. datenschutzrechtlich erforderliche Einwilligungen zuvor erteilen.

50 d. Ein Limit von mehr als 30.000 Euro darf nicht gesetzt werden.“ (https://www.gluecksspiel-behoerde.de/images/pdf/Barrierefreie_Doku-mente/20251216_Entscheidungsrichtlinie_Festsetzung_abweichender_Hochstbetrag_DE_BF.pdf , abgerufen am04.08.2026, Hervorhebungen durch die Kammer)

51 Hierbei spielt es keine Rolle, dass die Entscheidung über die Entscheidungsrichtlinie gemäß § 27h Abs. 4 GlüStV 2021 durch den Verwaltungsrat getroffen wird und der Vorstand an Beschlüsse des Verwaltungsrates nach gebunden ist. Der Verwaltungsrat ist, ebenso wie der Vorstand ein Organ der Antragsgegnerin (§ 27g GlüStV 2021). Das Verhalten des Verwaltungsrates ist ihr somit zuzurechnen. Hierin sieht die Kammer ein bewusstes Auseinanderfallen der Verwaltungspraxis, zu den eigenen gesetzten Vorgaben. Denn wie dargestellt, wurde die Entscheidungsrichtlinie für das Jahr 2026 in den wesentlichen Punkten unverändert aus dem Vorjahr übernommen. Eine Klarstellung, dass das Instrument der SCHUFA-G Auskunft künftig nicht mehr als Nachweis akzeptiert werde, erfolgte gerade nicht. Somit wird von der Antragsgegnerin durch diese Praxis ein Verstoß gegen die gesetzlichen Bestimmungen und die selbst festgelegten Entscheidungsrichtlinien geduldet.

52 Weiterhin spricht für eine systematische Duldung folgender Umstand:

53 Zwischen Sportwettenanbietern und dem Regierungspräsidium (RP) Darmstadt wurde vor dem VG Darmstadt im Jahr 2022 ein Vergleich geschlossen. Nach § 1 Abs. 5 ließ das RP Darmstadt als Nachweis für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eine SCHUFA-G Abfrage genügen. Ferner verpflichtete sich das RP Darmstadt in § 7 Abs. 1 allen zugelassenen und im Zulassungsverfahren befindlichen Veranstaltern von Sportwetten die Regelung dieses Vergleiches anzubieten und die Branche über die Inhalte des Vergleichs als Teil der zukünftigen Verwaltungspraxis zu informieren. In § 8 Abs. 5 des Vergleichs wurde vereinbart, dass die GGL diesem Vergleich bis zum 1. April 2023 widerrufen kann. Dies hat sie nachweislich nicht getan, sondern ist dem Vergleich beigetreten (vgl. Evaluationsbericht, S. 60f.).

54 Daran anknüpfend ging man zu dem Zeitpunkt, als der sog. Sportwettenvergleich vor dem Verwaltungsgericht Darmstadt geschlossen wurde, davon aus, dass Schufa-G als insoweit geeignetes Verfahren zur Überprüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit herangezogen werden kann.

55 Soweit die Antragsgegnerin nunmehr vorträgt, dass sie diese Regelungen perspektivisch kündigen wolle, steht dies im eklatanten Gegensatz zu einem aktuell anhängigen Verfahren vor der Kammer (7 A 103/26 HAL). In diesem Verfahren geht es inhaltlich um die Anfechtung von Nebenbestimmungen zu einer sportwettenrechtlichen Erlaubnis. Hier hat die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 26. Mai 2026 exakt den vorgenannten Vergleichstext angeboten. In dessen § 1 Abs. 2 heißt es wörtlich:

56 „Die von der Schufa als Produkt neu eingeführte qualifizierte Schufa-Abfrage Glücksspiel wird in der Version Stand 10/2022 als Vermögensnachweis bei der Limiterhöhung auf € 10.000 von der Beklagten anerkannt. Die gilt auch für Weiterentwicklungen, die nicht hinter den Standard des gegenwärtigen Vermögensnachweises der Schufa zurückbleiben.“

57 Hierin zeigt sich für die Kammer, dass die Antragsgegnerin weiterhin die Schufa-G-Abfrage als Nachweis für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Spieler bei der Erhöhung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits anerkennt.

58 Letztlich ist der Antragstellerin zuzugeben, dass die Ausweitung des Einzahlungslimits nach § 22 Abs. 7 S. 2 GlüStV 2021 ernsten Bedenken im Hinblick auf den Spielerschutz begegnet. Gemäß § 22 Abs. 7 S. 1 GlüStV 2021 darf der Einsatz einen Euro je Spiel nicht übersteigen. Nach Satz 2, kann die für die Erlaubniserteilung zuständige Behörde zur Erreichung der Ziele des § 1 den Höchsteinsatz je Spiel nach Satz 1 an geänderte Verhältnisse anpassen. Das Einzahlungslimit wurde durch Anpassung der Nebenbestimmungen auf Antrag der Erlaubnisinhaber auf bis zu 5 (!) Euro pro Spiel erhöht. Dies begründet die Antragsgegnerin in dem Änderungsbescheid der Nebenbestimmung mit der Anpassung an die Inflation (?!). Davon abgesehen, dass diese Begründung in keiner Weise trägt (Steigerung von bis zu 500 %), stellt sich für die Kammer eine weitere Unterhöhlung des Spielerschutzes dar. Nunmehr ist es in Zusammenspiel mit der Schufa-G-Abfrage vermögenslosen Spielern noch einfacher möglich, einen möglichst hohen Betrag innerhalb kurzer Zeit zu verspielen.

59 Diese über einen längeren Zeitraum auch weiterhin geübte Aufsichtspraxis der Antragsgegnerin in Kenntnis der offensichtlichen Ungeeignetheit der SCHUFA-G-Abfrage begründet nach Auffassung der Kammer eine systematische Duldung der rechtswidrigen Angebotserweiterung. Dies führt zur Diskriminierung anderer Marktteilnehmer, insbesondere von Erlaubnisbewerbern und somit zu einer unionsrechtswidrigen Beschränkung des Art. 56 AEUV.

60 Die Antragsgegnerin untergräbt damit mit ihrer Verwaltungspraxis zur Überzeugung des beschließenden Gerichtes die Ziele des Glückspielstaatsvertrages (§ 1 GlüStV 2021), insbesondere den Spierschutz. Das monatliche Einzahlungslimit ist eine der wesentlichen Säulen dieses Spielerschutzes. So hat bereits der Bundesgerichtshof zur inhaltsgleichen Vorgängerregelung des § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV 2012 entschieden, dass die Beschränkung des zulässigen monatlichen Höchsteinsatzes eine wesentliche Voraussetzung für die materielle Genehmigungsfähigkeit eines Glücksspielangebots war und als zentrales Mittel zur Umsetzung des Spielerschutzes diente, wie ihn der Glücksspielstaatsvertrag 2012 vorsah (BGH, Beschluss vom 25. Juli 2024 – I ZR 90/23 – juris Rn. 41)

61 Nichts Anderes folgt aus dem Vortrag der Antragsgegnerin in Bezug auf die Schlussanträge des Generalanwalts Nicholas Emiliou in der Sache C-530/24 DK/Tipico Co Ltd. vom 19. März 2026. Dieser vertritt die Auffassung, dass eine unionsrechtswidrige Rechtsanwendung nur dazu führen könne, dass die Rechtsanwendung selbst zu ändern sei. Weder werde die zugrunde liegende Rechtsnorm (vorliegend § 6c Abs. 1 S. 3 GlüStV 2021) und erst recht nicht der Erlaubnisvorbehalt aus § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 von einer möglichen unionsrechtswidrigen Normanwendung „infiziert". Der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) sei hinreichend genüge getan, wenn betroffene Anbieter vor den Gerichten gegen eine unionsrechtswidrige Rechtsanwendung klagen können. Ein Anspruch auf eine erlaubnisfreie Tätigkeit mit der Folge, dass gar kein Spielerschutz mehr bestehen würde, könne dagegen aus der Dienstleistungsfreiheit nicht abgeleitet werden. Damit stelle er sich der Rechtsauffassung des EuGH in den Entscheidungen Placanica und Ince entgegen. Er wendet sich gegen die maximalistische Auslegung der Rechtsprechung wonach ein mit Art. 56 AEUV vereinbares Konzessionssystem insgesamt unangewendet bleiben muss, wenn bei der Erteilung von Konzessionen zum maßgeblichen Zeitpunkt Probleme auftreten. Hierbei ist aus Sicht der Kammer jedoch zu beachten, dass es sich nur um die Rechtsauffassung des Generalanwaltes handelt. Maßgeblich ist jedoch zum Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag nicht eine mögliche Änderung der Rechtsprechung des EuGH in den kommenden Monaten oder Jahren, sondern die aktuell vorliegenden Entscheidungen. Diese stützen die Auffassung des OVG Magdeburg.

62 Soweit die Antragsgegnerin meint, dass eine Änderung ihrer Verwaltungspraxis den unionsrechtswidrigen Zustand heilen könne, folgt die Kammer dem nicht. Mit der Antragstellerin geht das Gericht davon aus, dass der Anwendungsvorrang des verletzten unmittelbar geltenden Unionsrechts eine nachträgliche Heilung des unionsrechtswidrigen Zustandes durch einen Akt nationalen Rechts ausschließt. Andernfalls hätte es - wie die Antragstellerin zutreffend vorträgt - der Mitgliedstaat in der Hand, sich rückwirkend durch einen vermeintlichen „Heilungsakt“ nachträglich eine Übergangszeit für den unionsrechtswidrigen Zustand selbst zu gewähren.

63 Im Hauptsacheverfahren wird es deshalb aller Voraussicht nach aufgrund der im Eilverfahren angenommenen Unionsrechtswidrigkeit auf eine Vorlage zum EuGH zur Klärung dieser Frage hinauslaufen, weswegen dem Eilverfahren stattzugeben ist.

64 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

65 Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 53 Abs. 2 i.V.m. § 52 Abs.1 GKG. Die Kammer bewertet das Interesse der Antragstellerin mit 50.000 Euro. Diese sind im Verfahren des vorläufigen Rechtschutzes in Anlehnung an Ziffer 1.7. des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit zu halbieren.