Schlussanträge des Generalanwalts Reischl vom 23. November 1976. # Simmenthal SpA gegen Italienisches Finanzministerium. # Ersuchen um Vorabentscheidung: Pretura di Susa - Italien. # Gesundheitskontrollen. # Rechtssache 35-76.

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die Untersuchungen an der Grenze treten zu den internen Untersuchungen und dem entsprechenden Entgelt hinzu;

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für die internen Untersuchungen ist keine feste Gebühr vorgesehen, sondern ein „Entgelt“ für die Bescheinigung der Untersuchung;

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die Gebühren für die Untersuchung an der Grenze lauten auf einen festen Betrag, während die Höhe des „Entgelts“ für die internen Untersuchungen schwankt;

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die „festen Gebühren für die Untersuchung an der Grenze“ werden unveränderlich pro lebendes Tier oder je Warenmenge erhoben, während das „Entgelt“ für die internen Untersuchungen je nach Menge und Stückzahl schwankt und im umgekehrten Verhältnis zur Zunahme von Stückzahl oder Menge abnimmt?

a)

Eine erste Feststellung läßt sich in diesem Zusammenhang ohne Schwierigkeiten treffen. In der Tat spricht vieles dafür, systematische veterinärärztliche Kontrollen zur Feststellung von Krankheitserregern — auch Laboranalysen sollen dabei eine Rolle spielen —, wenn sie, wie angeblich in Italien, bei der Einfuhr praktiziert werden, als Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen anzusehen. Dazu genügt schon ein Hinweis auf die einschlägige Definition, die der Gerichtshof etwa in der Rechtssache 8/74 (Staatsanwaltschaft/Benoît und Gustave Dassonville, Urteil vom 11. Juli 1974, Slg. 1974, 852) gegeben hat und nach der „jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern …“ eine solche Maßnahme darstellt. Tatsächlich dürften diese Voraussetzungen in einem Fall wie dem vorliegenden erfüllt sein, bedenkt man, daß mit den Kontrollen Zeitverluste verbunden sind — ein Umstand, auf den etwa in der Rechtssache 4/75 (REWE-Zentralfinanz eGmbH/Landwirtschaftskammer, Urteil vom 8. Juli 1975, Slg. 1975, 859) abgestellt wurde —, daß sie, wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens ausgeführt hat, zu Beschädigungen der Importgüter führen können und daß sich finanzielle Belastungen sowie damit verbundene Verwaltungsformalitäten an sie knüpfen, worauf z. B. in der Rechtssache 63/74 (W. Cadsky S.p-A./Istituto nazionale per il Commercio Estero, Urteil vom 26. Februar 1975, Slg. 1975, 290) hingewiesen wurde.

Außerdem ist an die auch schon in anderen Verfahren (z. B. Rechtssache 4/75) herangezogene Kommissionsrichtlinie Nr. 70/50 betreffend die Beseitigung von Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen zu erinnern. Ihrem Artikel 2 r zufolge liegen solche Maßnahmen vor, wenn für eingeführte Waren andere Kontrollen als die zu den Verzollungsverfahren gehörenden vorgeschrieben sind, denen die inländische Erzeugung nicht unterworfen ist, oder wenn die für eingeführte Waren geltenden Kontrollen strenger ausgeübt werden als die für die inländische Erzeugung maßgebenden. Insofern ist wichtig, daß inländische Erzeugnisse in Italien — dies ist dem Vorlagebeschluß und den Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zu entnehmen — vor der Versendung keiner entsprechenden systematischen Kontrolle unterliegen, sondern nur in Ausnahmefällen und vorübergehend beim Auftreten von Krankheiten auf Anordnung des Präfekten tierärztlich untersucht werden müssen. Soweit am Bestimmungsort eine Gesundheitskontrolle von Fleisch erfolgt, gilt dies anscheinend auch für importiertes Fleisch, d. h. dieses wird doppelt untersucht. Wenn andererseits die italienische Regierung in der mündlichen Verhandlung dazu vorgebracht hat, es fänden auch im Inland allerlei Gesundheitskontrollen anderer Art statt, so scheint mir damit jedenfalls nicht belegt zu sein, daß es sich um gleichartige und gleichwertige Untersuchungen handelt, die jeden diskriminierenden Effekt zum Nachteil importierter Güter ausschließen. Letztlich wäre dazu aber die notwendige Klarheit im Ausgangsverfahren herbeizuführen, weil sich das Vorlageverfahren nach Artikel 177 zu solchen Feststellungen, die im Grunde ja auf Rechtsanwendung hinauslaufen, nicht eignet.

b)

Für die sich daran anschließende Frage, ob sich die fraglichen Kontrollmaßnahmen dennoch rechtfertigen lassen, ist Artikel 36 des EWG-Vertrages von zentraler Bedeutung. Danach sind Handelsbeschränkungen erlaubt, die unter anderem zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tieren vorgenommen werden. Nicht übersehen werden darf jedoch der in Artikel 36 enthaltene Vorbehalt, die Beschränkungen dürften weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen. Außerdem ist nach dem Wortlaut klar, daß für die betreffenden Maßnahmen eine Notwendigkeit bestehen muß, worauf nachdrücklich in der Rechtssache 104/75 (Adriaan de Peijper, Geschäftsführer der Firma Centrafarm B.V., Urteil vom 20. Mai 1976, Slg. 1976, 635) hingewiesen wurde.

Im Hinblick auf das zuletzt genannte Element ist — das hat sich im Verfahren gezeigt — von entscheidender Wichtigkeit die auf Gemeinschaftsebene getroffene einschlägige Regelung, namentlich die bereits angeführten Ratsrichtlinien zur Regelung viehseuchenrechtlicher Fragen. Ihren Inhalt brauche ich jetzt nicht im einzelnen darzustellen; das hat die Kommission in ihrem Schriftsatz in aller Ausführlichkeit getan. Mit Klarheit ergab sich danach der Eindruck, daß auf Gemeinschaftsebene weitreichende Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung von Viehseuchen sowie weitere Maßnahmen getroffen worden sind, die sicherstellen sollen, daß für den menschlichen Verzehr bestimmtes Fleisch nur in einwandfreiem Zustand auf den Markt gelangt. Diese Maßnahmen setzen schon außerhalb der Gemeinschaft und im Verkehr mit dritten Ländern an, wodurch die Einfuhr von Waren verhindert werden soll, die Seuchen verbreiten könnten. Sie sind außerordentlich umfangreich und gründlich im Innern der Gemeinschaft, sei es, daß es um die Vorbeugung, sei es, daß es um die Bekämpfung von Seuchen geht. Bedeutsam ist namentlich, daß für Waren, die für den innergemeinschaftlichen Handel bestimmt sind, systematische und gründliche Untersuchungen durch einen Amtstierarzt im Versendeland und für Fleisch gründliche Kontrollen vor und nach der Schlachtung vorgeschrieben sind. Danach wird ein amtliches Gesundheitszeugnis ausgestellt, das die Ware begleitet und in dem bei Tieren bescheinigt wird, daß sie keine Anzeichen einer Erkrankung aufweisen, sowie bei Fleisch, daß es von gesunden Tieren stammt und für den menschlichen Verzehr geeignet ist.

In Anbetracht dieser Regelung, die ausdrücklich zum Zwecke der Verwirklichung des freien Warenverkehrs und — anders als die in der Rechtssache 4/75 interessierende Regelung — nicht nur zur Ergänzung nationaler Bestimmungen ergangen ist, in Anbetracht weiterhin der Tatsache, daß die mit der Gemeinschaftsregelung verbundenen Garantien, wie die Kommission versichert hat, denen der nationalen Systeme, namentlich des italienischen Regimes, überlegen sind, sowie im Hinblick darauf, daß die seit dem Erlaß der Gemeinschaftsregelung gemachten Erfahrungen — die Kommission hat es im einzelnen dargelegt — gezeigt haben, daß die Gemeinschaftsreglung befriedigend funktioniert, drängt sich ohne weiteres die Schlußfolgerung auf, daß danach systematische Kontrollen bei der Einfuhr weder notwendig noch berechtigt seien. Ich erinnere dazu nicht zuletzt an die in der Rechtssache 8/74 (Staatsanwaltschaft/Benoît und Gustave Dassonville, Urteil vom 3. Juli 1974, Slg. 1974, 853) getroffene Feststellung, Mitgliedstaaten seien zu bestimmten handelsbeschränkenden Maßnahmen nur berechtigt, solange es an einer Gemeinschaftsregelung fehle. Außerdem hat die Kommission mit Recht geltend gemacht, die durch die Gemeinschaftsregelung für den Export geschaffene Belastung, welcher Waren, die für den inländischen Markt bestimmt sind, nicht ausgesetzt sind, erscheine tatsächlich nur dann gerechtfertigt, wenn man von der grundsätzlichen Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Anerkennung der in anderen Mitgliedstaaten ausgestellten Gesundheitszeugnisse ausgeht.

Andererseits ändert an der Richtigkeit des bisher gewonnenen grundsätzlichen Ergebnisses auch nichts ein Hinweis namentlich auf den Geltungsbereich der Gemeinschaftsregelung sowie auf Sonderbestimmungen, die sich in den angeführten Richtlinien finden. Darauf hat die italienische Regierung Bezug genommen mit ihren Bemerkungen, die Gemeinschaftsregelung sei nicht vollständig, sie lasse ausdrücklich bestimmte Importbeschränkungen zu, und es habe sich außerdem in der Praxis gezeigt, daß nicht immer eine korrekte Einhaltung gewährleistet sei.

So ist zwar einzuräumen, daß der Artikel 6 der Richtlinie Nr. 64/432 und der Artikel 5 der Richtlinie Nr. 64/433 für die Mitgliedstaaten die Befugnis vorsehen, unter bestimmten Voraussetzungen das Verbringen von Rindern und Schweinen oder von Fleisch in ihr Hoheitsgebiet zu untersagen, und daß dies die Durchführung von Kontrollen an der Grenze voraussetzt. Ferner bleiben nach Artikel 8 der Richtlinie Nr. 64/432 von ihr gewisse nationale Bestimmungen z. B. für Rinder, denen Antibiotika zugeführt wurden, und nach Artikel 5 der Richtlinie Nr. 64/433 ebenso andere nationale Bestimmungen unberührt, die sich auf das Verbringen von kleinen Fleischstücken, auf die Behandlung von Schlachttieren mit bestimmten Stoffen oder die Untersuchung von Schweinefleisch auf Trichinen beziehen. Schließlich ist auch richtig, daß die Richtlinien gewisse Schutzklauseln enthalten. Sie sehen z. B. vor — so der Artikel 9 der Richtlinie Nr. 64/432 -, daß ein Mitgliedstaat bestimmte Maßnahmen ergreifen kann, falls die Gefahr einer Ausbreitung von Tierkrankheiten durch das Verbringen von Rindern oder Schweinen aus einem anderen Mitgliedstaat in sein Hoheitsgebiet besteht. Sie ermächtigen andererseits — wie Artikel 4 der Richtlinie Nr. 64/433 — dazu, das Verbringen von frischem Fleisch aus bestimmten Schlachthöfen oder Zerlegungsbetrieben in ihr Hoheitsgebiet zu untersagen.

In diesem Zusammenhang darf jedoch einmal nicht übersehen werden, daß so nur spezielle Kontrollen unter bestimmten Aspekten, nicht also generelle Untersuchungen, gerechtfertigt werden können. Die Maßnahmen müssen sich zudem, etwa was das Auftreten von Krankheiten oder die Nichtbeachtung von Gemeinschaftsvorschriften durch den Exportstaat angeht, auf konkrete Anhaltspunkte stützen können. Meines Erachtens ergibt sich dies aus dem Urteil in der Rechtssache 4/75, in dem betont wurde, es müsse aufgrund von Erfahrungen Grund für die Annahme bestehen, daß ohne die Durchführung von Kontrollen mit Importen Gefahren verbunden sein könnten. Außerdem wird man annehmen müssen, daß sich die Kontrollen im Interesse des Grundsatzes der möglichst geringen Beeinträchtigung des Handelsverkehrs auf Stichproben zu beschränken haben. Schließlich ist auch wichtig — und das bezieht sich auf die Anwendung der erwähnten Schutzklauseln, wie etwa des Artikels 8 der Richtlinie 64/432 —, daß derartige Maßnahmen auf Ausnahmesituationen beschränkt sind und nur vorübergehenden Charakter haben können. Sie setzen zudem die Einhaltung eines Gemeinschaftsverfahrens voraus, in dessen Rahmen der durch Ratsentscheidung vom 15. Oktober 1968 geschaffene Veterinärausschuß eine Rolle spielt und Entscheidungsbefugnisse von Kommission sowie Rat vorgesehen sind. Nicht zuletzt ist noch daran zu erinnern, daß es in diesem Zusammenhang auch auf die Beachtung des Diskriminierungsverbotes ankommt, d. h., daß inländische und importierte Erzeugnisse grundsätzlich einer gleichen Behandlung unterworfen werden müssen.

c)

Somit bleibt tatsächlich keine andere Schlußfolgerung als die, daß die im Ausgangsverfahren zur Debatte stehenden Kontrollmaßnahmen nach der vom vorlegenden Richter gegebenen Beschreibung als Maßnahmen mit gleichen Wirkungen wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen anzusehen und damit als mit dem Vertrag unvereinbar zu bezeichnen sind. Hinzuzufügen ist außerdem, weil danach im Rahmen des ersten Fragenkomplexes ebenfalls gefragt wurde, daß die Verbotswirkung für Produkte, die von den Gemeinsamen Marktordnungen erfaßt werden, von dem Zeitpunkt an eintrat, der in den Verordnungen zur Gründung der Marktordnungen vorgesehen ist. Geht man davon aus, daß vor Erlaß der wiederholt erwähnten Gemeinschaftsregelung nationale Kontrollen gemäß Artikel 36 des Vertrages gerechtfertigt waren, so muß jedenfalls angenommen werden, daß die besagte Wirkung mit der Einführung der der Gemeinschaftsregelung entsprechenden nationalen Bestimmungen, spätestens aber mit dem Ablauf der Fristen, die nach den Ratsrichtlinien für die Vereinheitlichung nationaler gesundheitspolizeilicher Vorschriften galten, eintrat.

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Eine Rechtfertigung kommt sicher nicht in Betracht unter dem Gesichtspunkt, die Gebühr stelle die Gegenleistung dar für eine Dienstleistung, die dem Importeur von der Verwaltung erbracht wird. Dazu ist alles Notwendige in der Rechtssache 87/75 (Concerta Daniele Bresciani/Italienische Finanzverwaltung, Urteil vom 5. Februar 1976, Slg. 1976, 139) gesagt worden mit der Klarstellung, derartige gesundheitspolizeiliche Kontrollen erfolgten im allgemeinen Interesse, weshalb es angebracht erscheine, daß die durch sie verursachten Kosten von der Allgemeinheit getragen werden.

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Ebenso scheidet eine Rechtfertigung unter Hinweis darauf aus, es hätten auch einheimische Produkte derartige Gebühren zu tragen, d. h. es seien nicht Artikel 13 des Vertrages oder die entsprechenden Artikel in den Gemeinsamen Marktordnungen heranzuziehen, sondern Artikel 95 des Vertrages. Insofern ist die eingangs getroffene Feststellung wichtig, daß für inländische Produkte offenbar keine gleichartigen Kontrollen durchgeführt werden und daß inländische Kontrollen, soweit sie existieren, zu den Importkontrollen hinzutreten, d. h. für die eingeführten Erzeugnisse zu einer Doppelbelastung führen. Außerdem scheinen auch die inländischen Gebühren für Leistungen mit andersartiger Zielrichtung und bezogen auf eine andere Produktionsstufe fällig zu werden, und es dürfte wohl feststehen, daß die Bemessungskriterien von den für die Importkontrollen geltenden abweichen. Es kann also, mit anderen Worten — ich beziehe mich insoweit auf Formulierungen der Urteile 29/72 und 87/75 -, nicht davon die Rede sein, daß die Gebühren für die Importkontrollen Teil einer allgemeinen inländischen Gebührenregelung seien, die systematisch inländische und importierte Waren nach gleichen oder vergleichbaren Kriterien erfasse.

a)

Die Verpflichtung, Fleisch und Tiere, die für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr bestimmt sind und die von den Richtlinien zur Harmonisierung gesundheitsrechtlicher Vorschriften erfaßt werden, bei der Einfuhr in einen Mitgliedstaat einer systematischen Gesundheitskontrolle zu unterwerfen, stellt eine gemäß Artikel 30 ff. des EWG-Vertrags verbotene und nach Artikel 36 nicht zu rechtfertigende Maßnahme mit gleichen Wirkungen wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung dar. Für die einer gemeinsamen Marktordnung unterworfenen Produkte wurde dieses Verbot grundsätzlich zu dem Zeitpunkt wirksam, der in den Verordnungen zur Schaffung der Marktorganisation vorgesehen war.

b)

Eine einseitig von einem Mitgliedstaat auferlegte finanzielle Belastung, die im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr beim Grenzübertritt auf Waren für eine Gesundheitskontrolle erhoben wird, stellt eine Abgabe mit zollgleicher Wirkung dar.