Categorie di destinatari e competenza di vigilanza
L’art. 2 LRD stabilisce chi è soggetto agli obblighi in materia di riciclaggio di denaro. La disposizione prevede tre categorie di assoggettati: gli intermediari finanziari (cpv. 1 lett. a), i commercianti, cioè le persone che negoziano beni a titolo professionale ricevendo in pagamento denaro contante (cpv. 1 lett. b), e, dal 1° ottobre 2026, i consulenti (cpv. 1 lett. c) 955.0--2. Per gli intermediari finanziari la legge ricorre a due tecniche. Il cpv. 2 si richiama allo statuto conferito da altre leggi sui mercati finanziari o da leggi speciali (intermediari finanziari istituzionali). Il cpv. 3 contiene una clausola generale riferita all’attività, destinata al cosiddetto settore parabancario 955.0--2b-5503-2021. I capoversi da 4 a 5 disciplinano le eccezioni; secondo il tenore e il rinvio, i cpv. 4bis e 4ter riguardano i consulenti, rispettivamente gli atti e negozi giuridici di cui al cpv. 3bis 955.0--2.
La qualificazione determina obblighi e vigilanza. Per gli intermediari finanziari di cui al cpv. 2 lett. a–dquater è competente la FINMA, per le case da gioco la CFCG, per gli organizzatori di giochi di grande estensione l’autorità intercantonale di cui all’art. 105 LGD e per i saggiatori del commercio e le società del gruppo secondo la LCMP l’Ufficio centrale di controllo dei metalli preziosi. Gli intermediari finanziari di cui al cpv. 3 e i consulenti sono sorvegliati dagli organismi di autodisciplina riconosciuti (OAD) 955.0--12. Dal 1° gennaio 2020 gli intermediari finanziari del cpv. 3 non possono più scegliere tra l’affiliazione a un OAD e l’autorizzazione diretta della FINMA; devono obbligatoriamente affiliarsi a un OAD riconosciuto b-5503-2021. Secondo il Tribunale amministrativo federale tale vigilanza, in deroga alla vigilanza ordinaria della FINMA, spetta esclusivamente all’OAD; la FINMA esercita soltanto l’alta vigilanza sugli OAD b-7029-2023.
Campo d’applicazione territoriale
Sul piano territoriale, l’ordinanza d’esecuzione si applica agli intermediari finanziari, ai commercianti e ai consulenti che esercitano la loro attività in Svizzera o dalla Svizzera 955.01--2. È quindi compresa anche un’attività rivolta esclusivamente all’estero, purché esercitata in Svizzera. Secondo la prassi della FINMA, un intermediario finanziario opera «in Svizzera o dalla Svizzera» in particolare se vi ha il proprio domicilio o è iscritto nel registro di commercio, oppure se vi occupa persone che eseguono o concludono per lui in maniera permanente operazioni di intermediazione finanziaria o possono vincolarlo giuridicamente (succursale di fatto); non vi rientra invece l’intermediario autorizzato e operativo all’estero che fornisce servizi in Svizzera esclusivamente tramite Internet o altri canali elettronici finma-rs-2011-01-01-01-2017. Per il diritto bancario, il Tribunale federale ha stabilito che sono comprese anche le succursali di fatto di società estere quando la formazione della volontà avviene sistematicamente in Svizzera o vi è esercitata un’attività organizzata e durevole; irrilevante era che i patrimoni dei clienti si trovassero all’estero 2a-127-2007. Questa decisione non concerne la LRD e può essere richiamata per la vigilanza antiriciclaggio soltanto per analogia.
Applicazione nel tempo ed evoluzione legislativa
La categoria dei consulenti (cpv. 1 lett. c, 3bis, 3ter, 4 lett. f, 4bis, 4ter e 5) si fonda sulla legge federale del 26 settembre 2025 ed è in vigore dal 1° ottobre 2026 955.0--2. La nota del testo consolidato relativa alla lett. c indica il 1° ottobre 2025, ma la legge era soggetta a referendum facoltativo con termine al 15 gennaio 2026 e il Consiglio federale ne determina l’entrata in vigore bbl-2025-2899; l’indicazione del 2025 non può pertanto essere esatta. Le decisioni più vecchie vanno misurate secondo la versione allora vigente. Ciò concerne in particolare la gestione patrimoniale di cui al precedente cpv. 3 lett. e, abrogata con effetto dal 1° gennaio 2020 e sostituita, sul piano funzionale, dal cpv. 2 lett. abis (gestori patrimoniali e trustee secondo la LIsFi) 955.0--2. L’art. 74 cpv. 3 LIsFi consentiva a tali persone di proseguire l’attività fino alla decisione sull’autorizzazione, purché fossero affiliate a un OAD ai sensi dell’art. 24 LRD e da esso sorvegliate 954.1--74. Il Tribunale penale federale ha ancora applicato l’abrogata lett. e a una gestione patrimoniale svolta negli anni dal 2015 al 2018 sk-2025-38.
La categoria dei consulenti ha una storia travagliata. Già il progetto del 2019 la prevedeva, per colmare le lacune constatate dal GAFI nei servizi a favore di società e trust; secondo un approccio basato sul rischio, dovevano essere comprese soprattutto le società di domicilio bbl-2019-5451. Nel marzo 2021 il Consiglio nazionale stralciò il cpv. 1 lett. c con 108 voti contro 86, invocando problemi di delimitazione, costi supplementari e un pericolo per il segreto professionale dell’avvocato topic-51792. Il messaggio del 2024 ha ripreso l’intento, precisando che non si intendevano assoggettare ai nuovi obblighi di diligenza categorie professionali, bensì soltanto determinate attività (nell’originale tedesco: «dass keine Berufsgruppen, sondern lediglich bestimmte Tätigkeiten den neuen Sorgfaltspflichten unterstellt werden sollen») bbl-2024-1607. Il Parlamento non ha tuttavia adottato il modello del Consiglio federale, bensì il concetto più restrittivo della Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati, volto a cogliere «ausschliesslich die eigentlichen Kernrisiken risikobehafteter Tätigkeiten» («esclusivamente i rischi essenziali propriamente detti delle attività a rischio») 20240046-400214. Una proposta di minoranza a favore del modello del Consiglio federale è stata respinta dal Consiglio degli Stati con 31 voti contro 11 topic-68456.
Quanto alla base testuale occorre formulare una riserva. Il testo pubblicato nel Foglio federale contiene un cpv. 3quater, secondo cui è considerato consulente anche chi, sulla base di un rapporto d’impiego di diritto pubblico, esercita la funzione di pubblico ufficiale e in tale funzione partecipa per conto di terzi a transazioni finanziarie in relazione con gli atti e negozi giuridici di cui al cpv. 3bis lett. a–e; lo stesso testo prevede all’art. 22b una vigilanza cantonale su tali consulenti bbl-2025-2899. Il Consiglio nazionale aveva approvato la norma nella procedura di appianamento delle divergenze topic-68830; il Consiglio degli Stati sostituì il criterio «a titolo professionale» con quello della funzione, allo scopo dichiarato di parificare notai privati e notai pubblici topic-68856. La versione consolidata dell’art. 2 LRD non riporta questo capoverso 955.0--2. Dalla versione consolidata non si può quindi dedurre se il cpv. 3quater sia in vigore; determinante è la pubblicazione nella Raccolta ufficiale.
Intermediari finanziari istituzionali (cpv. 2)
Il cpv. 2 rinvia allo statuto conferito dalla rispettiva legge speciale. Sono comprese le banche secondo l’art. 1a LBCR e le persone secondo l’art. 1b LBCR, che accettano depositi del pubblico fino a 100 milioni di franchi o determinati criptoattivi, senza investirli né remunerarli 952.0--1a+1. Sono pure compresi gli istituti finanziari di cui all’art. 2 cpv. 1 LIsFi (gestori patrimoniali, trustee, gestori di patrimoni collettivi, direzioni dei fondi, società di intermediazione mobiliare) 954.1--2, i titolari dell’autorizzazione di cui all’art. 13 cpv. 2 lett. b–d LICol (SICAV, SAcCol, SICAF) 951.31--13, gli istituti d’assicurazione che praticano l’assicurazione diretta sulla vita o distribuiscono quote di investimenti collettivi, le controparti centrali, i depositari centrali, i sistemi di pagamento soggetti ad autorizzazione, i sistemi di negoziazione TRD, le case da gioco, gli organizzatori di giochi di grande estensione nonché i saggiatori del commercio e le società del gruppo secondo l’art. 42bis LCMP 955.0--2.
L’assoggettamento secondo il cpv. 2 non dipende né da una determinata attività né da valori soglia; basta lo statuto. Per converso, non rientra nel cpv. 2 chi non dispone di uno statuto secondo la legge speciale. Il messaggio precisa così che un L-QIF, in mancanza di autorizzazione, approvazione e vigilanza della FINMA, non rientra nel cpv. 2 bbl-2020-6885 (sul cpv. 4 lett. e v. infra). Per i saggiatori del commercio, la lett. g si estende anche alle società che commerciano a titolo professionale metalli preziosi bancari di un saggiatore del proprio gruppo; la vigilanza esclusiva dell’Ufficio centrale corrispondeva a una richiesta del settore bbl-2019-5451.
La clausola generale del cpv. 3
Massima interpretativa: ampia, ma vincolata allo scopo
Secondo il cpv. 3 sono intermediari finanziari anche le persone che, a titolo professionale, accettano o custodiscono valori patrimoniali di terzi o forniscono aiuto per investirli o trasferirli; le lett. a–g sono esemplificative («in particolare») 955.0--2. Due sentenze del Tribunale federale orientano l’interpretazione e vanno lette congiuntamente.
Nella sentenza 2A.62/2007 il Tribunale federale ha sottolineato il limite teleologico: «Die in Art. 2 GwG verwendete Regelungstechnik, die den Kreis der Finanzintermediäre lediglich in einer offenen und beispielhaften Weise umschreibt, erfordert, bei der Auslegung dem Sinn und Zweck der Norm neben dem Wortlaut ein erhöhtes Gewicht beizumessen.» (trad.: «La tecnica normativa utilizzata all’art. 2 LRD, che descrive la cerchia degli intermediari finanziari soltanto in modo aperto ed esemplificativo, esige che nell’interpretazione si attribuisca, accanto al tenore, un peso accresciuto al senso e allo scopo della norma.») 2a-62-2007. Laddove sin dall’inizio non sussiste alcun rischio di riciclaggio, gli obblighi diventerebbero altrimenti fine a sé stessi («zum Selbstzweck») 2a-62-2007. Nella sentenza 2C_488/2018 ha invece interpretato in modo funzionale ed estensivo le operazioni di pagamento (lett. b): le imprecisioni della fattispecie di base sarebbero state scelte consapevolmente per cogliere sviluppi futuri e nuovi modelli d’affari 2c-488-2018.
Le due linee sono compatibili. L’apertura della fattispecie permette di cogliere nuovi modelli d’affari; la riduzione teleologica esclude le costellazioni in cui il pericolo di riciclaggio non può strutturalmente concretizzarsi. Determinante è ogni volta se l’attività concreta apra un canale per valori patrimoniali di provenienza criminale.
Valori patrimoniali di terzi e potere di disposizione
Secondo il Tribunale federale, il «fornire aiuto» al trasferimento presuppone, almeno in una determinata fase, un potere di disposizione sui valori. Nella sentenza 6B_1490/2022 ha annullato una condanna perché l’istanza precedente aveva ammesso tale potere di disposizione senza base probatoria e quindi arbitrariamente 6b-1490-2022. L’attribuzione dei valori avviene secondo criteri economici: un trustee che può disporre di valori patrimoniali attribuibili a terzi è intermediario finanziario in virtù della clausola generale sk-2020-47. Nel commercio di materie prime, la Corte d’appello del Tribunale penale federale ha esaminato se una società agisse su istruzione, nell’interesse e con il patrimonio di un terzo e diventasse proprietaria della merce soltanto alla stregua di un fiduciario ca-2020-23. Tale decisione è stata annullata dal Tribunale federale per motivi procedurali 7b-45-2022 e resta utilizzabile soltanto a titolo illustrativo.
Carattere professionale
Secondo l’art. 7 cpv. 1 ORD l’attività è esercitata a titolo professionale se, per anno civile, genera un ricavo lordo superiore a 50 000 franchi, se si allacciano relazioni d’affari non limitate a un’operazione singola con più di 20 controparti o se ne intrattengono almeno 20, se si dispone di un potere di disposizione illimitato su valori patrimoniali di terzi che in un dato momento superano i 5 milioni di franchi, oppure se si effettuano transazioni il cui volume complessivo supera i 2 milioni di franchi per anno civile 955.01--7. I criteri sono alternativi; ne basta uno sk-2020-47b-561-2014. Le attività per le istituzioni escluse secondo il cpv. 4 non sono computate; quelle per persone vicine contano soltanto in caso di ricavo lordo superiore a 50 000 franchi 955.01--7.
Regole speciali valgono per due attività. Le operazioni di credito sono professionali soltanto se superano cumulativamente un ricavo lordo di 250 000 franchi e un volume di crediti di 5 milioni di franchi; in caso di attività mista l’esame è condotto per ciascun settore, e il carattere professionale in un settore si estende a entrambi 955.01--8. L’attività di trasmissione di denaro o di valori è sempre considerata professionale, salvo se esercitata per una persona vicina con un ricavo lordo non superiore a 50 000 franchi all’anno 955.01--9.
La giurisprudenza ha chiarito tre punti:
- Contano soltanto i ricavi dell’attività assoggettata. Nella sentenza 6B_1490/2022 il Tribunale federale ha escluso gli utili dalla vendita di orologi e gioielli; restavano 10 000 euro derivanti da un’operazione in oro, importo inferiore alla soglia allora applicabile. Venivano così meno l’obbligo di affiliazione e la punibilità secondo l’art. 44 LFINMA 6b-1490-2022.
- Il carattere professionale, una volta raggiunto, non cessa con la fine dell’anno civile. Chi ha superato la soglia deve, secondo la Corte d’appello del Tribunale penale federale, astenersi «unbefristet» (senza limiti di tempo) da atti di intermediazione finanziaria fino a quando non disponga di un’autorizzazione o di un’affiliazione a un OAD ca-2025-4. La Corte ha così parzialmente corretto la valutazione di prima istanza sk-2024-37.
- Le soglie dipendono dal tempo. In passato la soglia di ricavo lordo era di 20 000 franchi sk-2025-38; prima del 2010 bastavano dieci controparti b-561-2014.
Il Tribunale amministrativo federale ha considerato ricavo lordo anche gli afflussi unilaterali che accrescono il patrimonio dell’interessato, indipendentemente dalla loro liceità b-561-2014.
Considerazione di gruppo
Le soglie non possono essere eluse ripartendo un’attività tra più entità giuridiche. Secondo la DTF 135 II 356, l’obbligo di autorizzazione non deve poter essere aggirato per il fatto che ciascuna impresa, considerata singolarmente, non adempie tutti i presupposti, mentre nel risultato viene comunque esercitata congiuntamente un’attività soggetta ad autorizzazione; sono richiesti stretti intrecci economici, organizzativi e personali e un agire coordinato secondo una ripartizione dei compiti 135-ii-356. Il Tribunale amministrativo federale trasferisce questo principio alla LRD: relazioni con la clientela e ricavi lordi vanno considerati complessivamente per il gruppo b-5494-2021, e le conseguenze di diritto della vigilanza colpiscono tutti i membri del gruppo, anche se singoli membri non adempiono tutti gli elementi della fattispecie b-561-2014. Un semplice comportamento parallelo non basta b-5494-2021.
La figura ha dei limiti. Secondo la DTF 136 II 43, senza un adeguamento legislativo la nozione di gruppo non può essere estesa al punto da offuscare i confini dell’obbligo di autorizzazione; una holding immobiliare con un’effettiva attività propria non era senz’altro membro del gruppo, e la sua liquidazione immediata era sproporzionata 136-ii-43. Nella DTF 135 II 356 non potevano essere addossate spese procedurali a un amministratore con un contributo soltanto indiretto 135-ii-356.
Le categorie di attività del cpv. 3
Operazioni di credito (lett. a)
Le operazioni di credito sono assoggettate soltanto nella misura in cui ciò corrisponde allo scopo della legge. Secondo il Tribunale federale è intermediario finanziario soltanto chi effettua operazioni di credito in cui il pericolo accresciuto di riciclaggio presupposto dalla legge «überhaupt eintreten kann» (può effettivamente concretizzarsi), ossia quando per il pagamento degli interessi e il rimborso possono essere impiegati mezzi di provenienza criminale 2a-62-2007. Nella regolazione centralizzata dei pagamenti di una centrale d’acquisto mancava qualsiasi flusso di denaro dai fornitori verso la centrale; il pericolo non poteva concretizzarsi «von vornherein nicht» (sin dall’inizio), e l’attività era assimilabile all’incasso, non assoggettato 2a-62-2007.
L’art. 3 ORD concretizza questo principio con un catalogo negativo non esaustivo. Non sono considerati operazioni di credito, tra l’altro, l’assunzione di crediti, i crediti senza interessi né tasse, i crediti tra una società e un socio con una partecipazione di almeno il 10 per cento, i crediti del datore di lavoro, i crediti tra persone vicine, i crediti accessori, il leasing operativo e i finanziamenti di transazioni commerciali il cui rimborso non avviene ad opera della controparte 955.01--3. Il leasing finanziario costituisce invece, secondo la prassi dell’ex Autorità di controllo, un’operazione di credito se, oltre al fornitore e al locatario, interviene come terzo una società di leasing; anche una filiale al cento per cento del fornitore vale come terzo, poiché le società del gruppo sono giuridicamente indipendenti 150006227. Sulla soglia cumulativa del carattere professionale v. supra.
Operazioni di pagamento (lett. b)
Le operazioni di pagamento costituiscono la fattispecie residuale più importante nella pratica. L’art. 4 ORD le descrive in modo non esaustivo: vi rientra in particolare chi, su incarico della propria controparte, trasferisce valori finanziari liquidi a terzi prendendone fisicamente possesso, facendoli accreditare su un proprio conto o ordinandone il trasferimento in nome della controparte; inoltre chi emette o gestisce mezzi di pagamento non in contanti o esercita l’attività di trasmissione di denaro o di valori 955.01--4.
Nella sentenza 2C_488/2018 il Tribunale federale ha assoggettato un servizio a valore aggiunto via SMS per biglietti, nel quale la gestora di rete conferiva un valore aggiunto alle prestazioni digitali; irrilevante era che l’acquisto fosse conteggiato successivamente nella fattura telefonica 2c-488-2018. Non è decisivo se venga gestito un sistema di pagamento; determinante è la fornitura di servizi di pagamento 2c-488-2018. Il Tribunale amministrativo federale ha qualificato come operazioni di pagamento il modello d’affari di risanatori di debiti che ricevevano le rate dei loro clienti su conti propri e le inoltravano ai creditori b-5494-2021. Un tribunale penale ginevrino ha assoggettato un operatore hawala che non si limitava a trasportare contanti, ma coordinava una rete di raccoglitori, trasportatori e distributori e trasferiva all’estero valori di terzi jtdp-301-2023.
Valute virtuali e token
Per i criptoattivi l’ORD contiene dal 1° agosto 2021 regole esplicite. È compreso chi fornisce aiuto per trasferire valute virtuali a terzi, purché intrattenga una relazione d’affari durevole con la controparte o eserciti un potere di disposizione sulle valute virtuali, e non fornisca il servizio esclusivamente a intermediari finanziari adeguatamente sorvegliati 955.01--4. Le valute virtuali sono considerate mezzi di pagamento non in contanti se, di fatto o secondo l’intenzione dell’organizzatore o dell’emittente, servono come mezzo di pagamento per l’acquisto di beni o servizi o per la trasmissione di denaro e di valori 955.01--4.
Questa componente intenzionale è rilevante. La Corte d’appello del Tribunale penale federale ha ammesso un’attività di intermediazione finanziaria già nell’emissione di un token nell’ambito di un ICO, poiché esso era stato concepito «von Beginn weg, zumindest als zukünftiges Zahlungsmittel» (sin dall’inizio, almeno come futuro mezzo di pagamento), benché la piattaforma non fosse ancora operativa ca-2022-10. La FINMA aveva già affermato nel 2017 che la LRD è applicabile se la creazione di un token costituisce emissione di un mezzo di pagamento, e che in tal caso possono essere compresi anche crypto-broker e piattaforme di negoziazione nel mercato secondario; una valutazione definitiva sarebbe però possibile soltanto nel caso concreto 20170929-finma-aufsichtsmit....
Commercio (lett. c)
Il tenore comprende il commercio «per conto proprio o per conto di terzi» 955.0--2. L’art. 5 ORD lo restringe considerevolmente. Per conto di terzi sono compresi la compravendita di biglietti di banca, monete, divise e metalli preziosi bancari, nonché il cambio di denaro e il commercio di materie prime (fuori borsa soltanto in caso di elevata standardizzazione). Per conto proprio è compreso soltanto il commercio di monete correnti e biglietti di banca in corso nonché di metalli preziosi bancari. Il commercio di valori mobiliari conta soltanto se soggetto ad autorizzazione secondo la LIsFi, e il cambio di denaro accessorio non è considerato attività di commercio 955.01--5. La Corte d’appello del Tribunale penale federale ha pertanto ritenuto che, malgrado il chiaro tenore della legge, sia compreso soltanto il commercio di materie prime per conto di terzi e non quello per conto proprio ca-2020-23; la decisione è stata tuttavia annullata per motivi procedurali 7b-45-2022. Per il cambio di denaro, il Tribunale penale federale ha confermato l’assoggettamento di un ufficio di cambio alla lett. c sk-2022-33.
Consulenza in investimenti, gestione di valori mobiliari e attività di organo (lett. f e g)
Secondo l’art. 6 ORD rientrano nelle lett. f e g la gestione di valori mobiliari e strumenti finanziari, l’esecuzione di ordini d’investimento, la custodia di valori mobiliari e l’attività quale organo di società di domicilio, sempre che siano esercitate per conto di terzi 955.01--6. Le società di domicilio sono entità giuridiche di ogni tipo, comprese fondazioni e trust, che non esercitano un’attività commerciale, di fabbricazione o un’altra attività gestita in forma commerciale. Sono escluse le società di mutuo soccorso e le società con scopo ideale nonché le società holding che detengono in maggioranza società operative 955.01--6.
Il Tribunale amministrativo federale ha confermato l’assoggettamento di un’impresa fiduciaria il cui organo amministrava 22 società prive di attività economica propria, percependo un onorario annuo di 84 000 franchi; la FINMA poteva ordinare l’affiliazione a un OAD o la presentazione di una domanda di autorizzazione b-490-2013. Secondo la prassi dell’ex Autorità di controllo è in linea di principio assoggettato chiunque assuma presso una società di domicilio una funzione di organo con potere di disposizione sui valori patrimoniali, salvo che sia egli stesso avente economicamente diritto; una fondazione mista che è soltanto un veicolo patrimoniale è trattata come una società di domicilio 150006224. La sola messa a disposizione di un indirizzo senza funzione di organo non era decisiva secondo tale giurisprudenza b-490-2013; essa è colta soltanto dal cpv. 3ter (v. infra).
Eccezioni alla nozione di intermediario finanziario secondo l’art. 2 cpv. 2 ORD
Incasso e prestazione accessoria
Non sono intermediari finanziari ai sensi del cpv. 3 le persone che esercitano l’incasso o trasferiscono valori patrimoniali quale prestazione accessoria a una prestazione contrattuale principale 955.01--2. Il Tribunale federale ha approvato l’eccezione dell’incasso proseguendo la prassi dell’ex Autorità di controllo 2a-62-2007+1. Entrambe le eccezioni sono strette.
- Incasso: decisivo è su incarico di chi avviene l’inoltro. I risanatori di debiti agiscono per i debitori, non per i creditori; manca così l’elemento determinante per l’eccezione dell’incasso b-5503-2021.
- Considerazione d’insieme: se un servizio costituisce nel suo complesso un’operazione di pagamento, è «belanglos» (irrilevante) per l’assoggettamento che singoli elementi, presi isolatamente, possano valere come incasso 2c-488-2018.
- Accessorietà: un trasferimento dal quale proviene una parte non trascurabile del ricavo lordo dell’impresa non è più semplicemente accessorio. Nel caso dei risanatori di debiti, la rimunerazione proveniva in misura considerevole da una tassa amministrativa del 15 per cento su ogni rata b-5503-2021+1.
Gruppo, ausiliari, trasporto fisico e pilastro 3a
Non sono neppure compresi il mero trasporto fisico e la mera custodia fisica di valori patrimoniali (fatta riserva per la custodia di valori mobiliari), la gestione di istituzioni del pilastro 3a da parte di fondazioni bancarie o assicurazioni e i servizi tra società del gruppo 955.01--2. Gli ausiliari sono esclusi se adempiono sei condizioni cumulative: scelta accurata, istruzione e controllo; integrazione nelle misure organizzative; agire esclusivamente in nome e per conto dell’intermediario finanziario; rimunerazione da parte di quest’ultimo; nell’attività di trasmissione di denaro o di valori, attività per un solo intermediario finanziario; accordo scritto 955.01--2.
La FINMA intende il gruppo come un’unità economica in cui un’impresa detiene direttamente o indirettamente più della metà dei voti o del capitale o domina altrimenti le altre; il cash management e il treasuring all’interno di un gruppo industriale o commerciale non costituiscono pertanto intermediazione finanziaria, e la regola si applica per analogia alle strutture al cui vertice si trova una persona fisica finma-rs-2011-01-01-01-2017. L’eccezione si estende soltanto alle prestazioni fornite ad altre società del gruppo; se sono serviti terzi esterni al gruppo, essa non si applica 150006227. Nel trasporto l’assoggettamento va ammesso non appena il trasportatore esercita ulteriori attività di intermediazione finanziaria finma-rs-2011-01-01-01-2017; la sentenza ginevrina sull’hawala mostra che il coordinamento di una rete di trasferimento va oltre il mero trasporto jtdp-301-2023.
Commercianti (cpv. 1 lett. b)
I commercianti sono assoggettati alla LRD non come intermediari finanziari, bensì soltanto puntualmente per le operazioni in contanti. Il messaggio del 2014 intendeva evitare l’assoggettamento alla LRD di interi settori economici che non appartengono né al settore bancario né a quello parabancario; la soluzione si ricollega direttamente al negozio giuridico bbl-2014-605. Il commercio è professionale in caso di attività economica indipendente volta a un guadagno durevole, sia essa principale o accessoria 955.01--14. Sono comprese anche le persone che agiscono su incarico e per conto di terzi 955.01--13.
Gli obblighi (identificazione, accertamento dell’avente economicamente diritto, documentazione, chiarimento di operazioni insolite o sospette) sorgono secondo l’art. 8a LRD soltanto se nell’ambito di un’operazione commerciale sono ricevuti in contanti più di 100 000 franchi. Dal 1° ottobre 2026 la soglia per metalli preziosi e pietre preziose è di 15 000 franchi. I pagamenti in contanti effettuati a rate vanno sommati, e anche i commercianti di fondi sono soggetti agli obblighi se ricevono contanti. Gli intermediari finanziari che commerciano a titolo professionale metalli preziosi bancari non rientrano nelle regole sui commercianti 955.0--8a.
Consulenti (cpv. 1 lett. c, 3bis e 3ter)
Partecipazione ad atti e negozi giuridici concreti (cpv. 3bis)
Sono consulenti le persone fisiche e giuridiche che, a titolo professionale, partecipano per conto di terzi a transazioni finanziarie, compresa l’organizzazione di mezzi, in relazione con atti e negozi giuridici elencati in modo esaustivo: la vendita o l’acquisto di un fondo; la costituzione di un ente giuridico non operativo con sede in Svizzera o di un ente giuridico con sede all’estero; la gestione o l’amministrazione nonché i conferimenti e le distribuzioni di un ente giuridico non operativo; la vendita o l’acquisto di un ente giuridico per il tramite di un ente giuridico non operativo 955.0--2.
Tre nozioni reggono la delimitazione:
- «Partecipare» («mitwirken») comprende secondo la Commissione «jede Tätigkeit, welche einen kausalen Beitrag zu den genannten Rechtsvorgängen darstellt, ohne welchen der Vorgang nicht umgesetzt würde» (ogni attività che costituisce un contributo causale ai citati negozi giuridici, senza il quale il negozio non sarebbe attuato) 20240046-400214. L’ordinanza precisa che la partecipazione comprende la consulenza che contribuisce causalmente a un tale negozio giuridico 955.01--12d.
- Il carattere concreto esclude gli accertamenti meramente pianificatori e astratti e le informazioni sulla situazione legale prive di un riferimento riconoscibile a un negozio giuridico effettivamente previsto 20240046-400214.
- «Non operativo» è definito in negativo: si tratta di enti giuridici che non sono costituiti o amministrati allo scopo di esercitare o sostenere le attività operative di un’impresa o di un gruppo; sono compresi anche i trust e rapporti giuridici simili, e la nozione include in ogni caso quella di società di domicilio 20240046-400214.
Per i fondi, l’ordinanza comprende, oltre alla vendita e all’acquisto, anche i negozi giuridici che hanno economicamente gli effetti di una compravendita nonché la costituzione a titolo oneroso di un usufrutto o di un diritto di superficie. L’attività è assoggettata non appena entrambe le parti hanno manifestato la volontà di concludere il contratto di compravendita e non è data un’eccezione secondo il cpv. 4ter 955.01--12e. La consulenza preparatoria anteriore a tale accordo di volontà rimane pertanto al di fuori del campo d’applicazione.
Il carattere professionale della consulenza è disciplinato autonomamente dall’art. 12f ORD. Il principio è l’attività indipendente volta a un guadagno durevole. L’attività è in ogni caso professionale in presenza di un ricavo lordo superiore a 50 000 franchi, di più di 20 clienti o negozi giuridici per anno civile, oppure se il consulente, usando la diligenza dovuta, deve presumere che la sua consulenza concerna valori patrimoniali di terzi superiori a 5 milioni di franchi o transazioni superiori a 2 milioni di franchi all’anno. Non importa se la consulenza sia attività principale o accessoria 955.01--12f. A differenza dell’art. 7 ORD, gli ultimi due criteri si riferiscono a ciò che il consulente deve sapere, non a un proprio potere di disposizione.
Per il rapporto con l’intermediazione finanziaria, il testo discusso dal Consiglio degli Stati prevedeva che, se un’attività costituisce al contempo intermediazione finanziaria e consulenza ai sensi dei cpv. 3bis o 3ter, si applichino le disposizioni sugli intermediari finanziari topic-68456. Il messaggio lo conferma: gli avvocati che gestiscono fondi dei loro clienti agiscono come intermediari finanziari e restano soggetti alle prescrizioni già vigenti bbl-2024-1607. Gli obblighi dei consulenti sono più snelli di quelli degli intermediari finanziari: identificazione, accertamento dell’avente economicamente diritto, documentazione, identificazione dell’oggetto e dello scopo dell’operazione nonché chiarimenti basati sul rischio 955.0--8b.
Fornitori di domicilio (cpv. 3ter)
Sono consulenti anche le persone che, a titolo professionale, mettono a disposizione di un ente giuridico un indirizzo o locali che fungano da sede o domicilio per una durata superiore a sei mesi 955.0--2. Il Consiglio degli Stati parlava ancora soltanto di «Domizil» topic-68456; la versione finale aggiunge la «sede» 955.0--2. La disposizione colma una lacuna: secondo il diritto previgente era decisiva non la concessione dell’indirizzo, bensì la funzione di organo per società di domicilio b-490-2013.
Eccezioni per i consulenti
Il cpv. 4bis esclude i consulenti abilitati o sorvegliati dall’Autorità federale di sorveglianza dei revisori per la loro attività di revisione o di audit 955.0--2. Questa versione è più ampia della proposta commissionale, che voleva escludere soltanto l’attività «als Revisionsstelle im Sinne des OR» (quale ufficio di revisione ai sensi del CO) 20240046-400214; il Consiglio degli Stati ha seguito con 28 voti contro 13 la minoranza Rieder topic-68456. L’eccezione è legata a due elementi: lo statuto presso l’ASR e la concreta attività di revisione o di audit. Le altre prestazioni di consulenza della stessa persona restano comprese.
Il cpv. 4ter esclude, «tenuto conto del debole rischio», determinate operazioni: le transazioni fondate sul diritto di famiglia, matrimoniale o successorio o su donazioni e quelle tra persone legate tra loro; i trasferimenti di fondi e di enti giuridici per un valore inferiore a cinque milioni di franchi con pagamento esclusivamente tramite intermediari finanziari assoggettati; l’acquisto di un immobile ad uso abitativo proprio o di un immobile sostitutivo; i trasferimenti agricoli a persone che intendono gestirli esse stesse; i raggruppamenti di terreni; le attività svolte in nome di un organo di enti giuridici operativi nonché di fondazioni di pubblica utilità e associazioni operative con sede in Svizzera; la costituzione di fondazioni a causa di morte e le autenticazioni senza attività di consulenza accessoria 955.0--2. Una minoranza che voleva abbassare la soglia a 2,5 milioni di franchi è stata respinta dal Consiglio degli Stati con 31 voti contro 13 topic-68456. Nella procedura di appianamento delle divergenze il Consiglio nazionale propose una soglia di 3 milioni di franchi; il Consiglio degli Stati mantenne con 32 voti contro 12 il limite di 5 milioni, che secondo il relatore garantisce che i negozi quotidiani non rientrino nella legge topic-68856. Le eccezioni per i notariati ufficiali e per la mediazione immobiliare, discusse temporaneamente nelle Camere topic-68456+1, non figurano nel testo adottato bbl-2025-2899.
Secondo il cpv. 5 il Consiglio federale può prevedere ulteriori eccezioni ai cpv. 3bis e 3ter 955.0--2. Nell’art. 2 cpv. 3 ORD ha escluso i servizi tra società del gruppo, gli ausiliari a cinque condizioni cumulative nonché gli intermediari assicurativi e i terzi nell’ambito di contratti scritti di delega con imprese di assicurazione 955.01--2.
Le eccezioni generali del cpv. 4
Banca nazionale, istituzioni di previdenza e loro fornitori di servizi (lett. a–c)
Sono esclusi la Banca nazionale svizzera, le istituzioni della previdenza professionale esonerate dall’obbligo fiscale e le persone che offrono i loro servizi esclusivamente a tali istituzioni 955.0--2. Secondo il tenore, per la lett. c non basta un’attività soltanto prevalente a favore di istituzioni di previdenza. Coerentemente, le attività per tali istituzioni non sono computate ai fini del carattere professionale 955.01--7. La norma parallela della LIsFi è più ampia: menziona, oltre alla Banca nazionale, anche la Banca dei regolamenti internazionali e non presuppone l’esenzione fiscale delle istituzioni di previdenza 954.1--2. I due cataloghi di eccezioni non coincidono.
Servizi a intermediari finanziari sorvegliati (lett. d)
Gli intermediari finanziari del cpv. 3 sono esclusi se offrono i loro servizi esclusivamente a intermediari finanziari secondo il cpv. 2 o a intermediari finanziari esteri sottoposti a una vigilanza equivalente 955.0--2. La ragione è che gli obblighi di diligenza sono già adempiuti al livello del cliente sorvegliato. Per i servizi in criptoattivi, l’art. 4 cpv. 1 lett. b ORD contiene una formulazione propria, che si riferisce a intermediari finanziari «adeguatamente sorvegliati» 955.01--4. Nel caso dei risanatori di debiti, il Tribunale amministrativo federale ha negato l’eccezione perché i servizi non erano rivolti a intermediari finanziari b-5503-2021. La decisione riporta l’eccezione con «hauptsächlich» (principalmente); determinante è tuttavia il tenore legale «esclusivamente» 955.0--2.
L-QIF (lett. e)
Un L-QIF nella forma giuridica della SICAV o della SAcCol è escluso se l’istituto cui compete la gestione secondo l’art. 118h LICol assicura l’adempimento degli obblighi LRD 955.0--2. Tale istituto è una direzione del fondo o un gestore di patrimoni collettivi, rispettivamente, per la SAcCol, un socio illimitatamente responsabile sorvegliato 951.31--118h. Secondo il messaggio, la soluzione evita lacune materiali e risparmia al L-QIF l’affiliazione a un OAD, che vanificherebbe il breve tempo di accesso al mercato perseguito bbl-2020-6885. Se l’istituto non assume gli obblighi, l’eccezione viene meno.
Avvocati e notai
Attività tipica della professione e intermediazione finanziaria
La LRD non conosce un’eccezione per categorie professionali. Determinante è l’attività concreta. Secondo la DTF 132 II 103 il segreto professionale degli avvocati e dei notai copre soltanto la loro specifica attività professionale e non un’attività commerciale al di fuori di tale ambito; chi agisce come intermediario finanziario è soggetto alla LRD e deve affiliarsi a un OAD 132-ii-103. Il metro è dato dalla giurisprudenza più antica: non sono specifiche della professione in particolare le gestioni patrimoniali o gli investimenti di denaro, almeno se non sono connessi a un mandato appartenente alla normale attività dell’avvocato, come una liquidazione del regime dei beni o una divisione ereditaria 112-ib-606. Sono invece tipiche della professione la consulenza giuridica, la redazione di atti giuridici e la rappresentanza dinanzi alle autorità 2c-461-2014.
La delimitazione emerge da casi contrastanti:
- Escrow con riferimento alla consulenza: il Tribunale federale ha annullato una decisione ginevrina che aveva qualificato come atipica un’attività di escrow ata-185-2014. L’avvocato aveva proposto una soluzione nell’interesse dei suoi tre mandanti e redatto una «convention de dépôt-séquestre»; ciò era tipico della professione 2c-461-2014. La decisione concerne il segreto professionale e non direttamente l’assoggettamento alla LRD.
- Pagamenti connessi a un processo: i pagamenti in diretta connessione con processi o con trattative transattive condotte dall’avvocato non possono essere ragionevolmente separati dall’attività forense; un conto clienti per una transazione non costituiva un’attività commerciale 1p-32-2005.
- Funzioni di organo e strutture: se un avvocato costruisce una struttura commerciale di cui è egli stesso organo, prevale l’elemento commerciale, e la commistione delle attività esclude il segreto 8g-9-2004.
- Incarti quale intermediario finanziario: se l’avvocato opera al di fuori di un mandato come intermediario finanziario, i dati non sono coperti dal segreto professionale; un incarto prevalentemente forense è stato reso accessibile soltanto in forma anonimizzata be-2008-9.
- Convenzioni fiduciarie: il Tribunale amministrativo ginevrino ha trattato la redazione di convenzioni fiduciarie come consulenza tipica della professione, benché l’avvocato operasse nello stesso contesto come intermediario finanziario; il Tribunale federale ha confermato la decisione ata-837-2018.
Ne deriva per l’OAD un obbligo di controllo. Anche per gli avvocati affiliati che dichiarano di non esercitare intermediazione finanziaria, l’OAD deve verificare se separano correttamente i «dossiers LBA» dalla loro restante attività; una semplice dichiarazione non basta. Il controllo va organizzato in modo che non venga divulgata alcuna conoscenza protetta 132-ii-103. L’intensità e la periodicità del controllo sono determinate dall’OAD secondo il proprio regolamento basato sul rischio; la FINMA non ha al riguardo competenza di impartire istruzioni b-7029-2023.
L’eccezione procedurale (cpv. 4 lett. f)
Il cpv. 4 lett. f esclude gli avvocati e i notai che esercitano un’attività nel quadro di procedimenti giudiziari, penali, amministrativi o arbitrali, compresi la rappresentanza, la preparazione, il chiarimento dei fatti, la valutazione del rischio processuale, l’impedimento di un procedimento e la messa in atto dei suoi risultati 955.0--2. La Commissione l’ha intesa come concretizzazione e ampliamento dell’eccezione proposta dal Consiglio federale 20240046-400214. Secondo il messaggio, non è toccato ad esempio l’avvocato che rappresenta una cliente in tribunale o la consiglia in un divorzio bbl-2024-1607.
La portata dell’eccezione non risulta univocamente dal testo. Il tenore esclude le persone dal campo d’applicazione «della presente legge» 955.0--2. La Commissione ha invece descritto l’eccezione come eccezione «als Beraterinnen und Berater» (quali consulenti) 20240046-400214. I materiali sul rapporto tra consulenza e intermediazione finanziaria (v. supra, Consulenti) sostengono la lettura più restrittiva bbl-2024-1607+1. Per un’attività di intermediazione finanziaria connessa a un procedimento, ad esempio la gestione di proventi processuali su conti clienti, i materiali depongono quindi per continuare a misurarla secondo il cpv. 3.
Conseguenze giuridiche dell’assoggettamento
Obbligo di affiliazione e fase transitoria
Gli intermediari finanziari di cui al cpv. 3 e i consulenti devono affiliarsi a un OAD 955.0--14. Hanno diritto all’affiliazione se adempiono i presupposti legali (organizzazione, buona reputazione e garanzia, anche degli organi e dei titolari di partecipazioni qualificate) 955.0--14. La decisione dell’OAD sull’affiliazione è una decisione ai sensi dell’art. 5 PA impugnabile dinanzi al Tribunale amministrativo federale 2023iv-4. Dal 1° ottobre 2026 gli OAD possono prevedere nei loro regolamenti presupposti di affiliazione supplementari 955.0--14. La precedente constatazione del Tribunale amministrativo federale, secondo cui gli OAD non potevano stabilire criteri ulteriori 2023iv-4, è in questa misura superata.
Chi passa all’intermediazione finanziaria a titolo professionale deve rispettare senza indugio gli obblighi di diligenza e presentare entro due mesi una domanda di affiliazione. Fino all’affiliazione può compiere soltanto gli atti strettamente necessari alla conservazione dei valori patrimoniali 955.01--11. Per i consulenti la fase transitoria è più generosa: fino all’affiliazione possono continuare a consigliare i clienti esistenti e accettare nuovi mandati; senza domanda tempestiva o in caso di rifiuto dell’affiliazione l’attività è vietata 955.01--12g.
In caso di uscita o esclusione da un OAD, occorre presentare entro due mesi dall’uscita o dalla decisione di esclusione passata in giudicato una domanda presso un altro OAD; fino alla decisione l’attività può proseguire soltanto nell’ambito delle relazioni d’affari esistenti 955.01--12. Per i consulenti vale una regola parallela 955.01--12h. Il Tribunale federale aveva ancora ritenuto, secondo il diritto previgente, che dopo un’esclusione non vi fosse spazio per un’attività non sorvegliata di due mesi 2c-305-2016; tale affermazione va misurata alla versione attuale. Come mostra un caso del Tribunale penale federale, la prosecuzione dell’attività dopo un’esclusione senza nuova domanda è perseguita penalmente sk-2025-38.
Misure di diritto della vigilanza
L’attività senza autorizzazione o affiliazione adempie, in caso di intenzione o negligenza, la fattispecie penale dell’art. 44 LFINMA; secondo il Tribunale federale se ne può senz’altro dedurre una grave violazione delle disposizioni di diritto della vigilanza 2c-305-2016. La FINMA può ordinare nei confronti dell’istituto e delle persone fisiche che vi hanno partecipato quali organi di fatto o in posizione dirigente un ordine di astensione, un divieto di pubblicità e la loro pubblicazione 2c-305-2016. La FINMA non è limitata agli istituti già assoggettati; tra i suoi compiti rientra anche l’individuazione degli intermediari finanziari che operano senza autorizzazione b-5503-2021.
Le misure hanno dei limiti. Un ordine di astensione può vietare soltanto l’attività esercitata senza autorizzazione; un divieto di qualsiasi attività soggetta ad autorizzazione va oltre un semplice avvertimento. La pubblicazione va limitata sotto il profilo materiale, territoriale, temporale e personale e non costituisce un’accusa penale ai sensi dell’art. 6 CEDU 2c-92-2019. In caso di attività ripetuta per più anni, il Tribunale amministrativo federale ha ritenuto proporzionata la pubblicazione b-5494-2021. Una liquidazione deve essere proporzionata. In caso di attività mista va liquidata soltanto la parte soggetta ad autorizzazione, se ciò è tecnicamente possibile e l’attività lecita ha un’importanza autonoma 136-ii-43. Per una liquidazione in via di fallimento non basta la mera presunzione astratta di un’eccedenza di debiti 2c-136-2019.
Punibilità
Secondo l’art. 44 LFINMA è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria chiunque intenzionalmente esercita senza autorizzazione o senza affiliazione a un OAD ai sensi dell’art. 24 LRD un’attività soggetta ad affiliazione; in caso di negligenza è comminata la multa fino a 250 000 franchi 956.1--44. Il procedimento è condotto dal DFF secondo la DPA; su richiesta dell’imputato, la causa è deferita al Tribunale penale federale ca-2025-4.
La giurisprudenza sull’elemento soggettivo è differenziata:
- Dolo eventuale: chi consapevolmente non sorveglia le proprie entrate non può invocare, in caso di «bewusstes Nichtwissen» (ignoranza consapevole), di non aver ritenuto possibile il superamento della soglia. Un errore sul divieto è escluso se l’ignoranza della soglia deriva dall’omissione di informarsi sulla situazione giuridica o se la FINMA aveva in precedenza segnalato un possibile assoggettamento ca-2025-4.
- Negligenza: un trustee che non aveva esaminato la necessità dell’affiliazione e non aveva sorvegliato i valori patrimoniali dei trust è stato condannato soltanto per commissione per negligenza sk-2020-47.
- Assoluzione: sul venir meno della punibilità per mancanza del carattere professionale v. supra, Carattere professionale 6b-1490-2022; sull’assoluzione in caso di osservanza di una prassi costante della FINMA v. infra, Rilevanza della prassi FINMA ca-2025-18.
Rilevanza della prassi FINMA per l’interpretazione e la punibilità
La Circolare FINMA 2011/1 rispecchia la prassi della FINMA sulle attività assoggettate finma-rs-2011-01-01-01-2017. Secondo il Tribunale amministrativo federale le circolari sono ordinanze amministrative che non valgono come norme vincolanti, bensì come semplice orientamento sulla prassi; l’interpretazione della legge che esse contengono è soggetta al controllo giudiziario b-5503-2021. Una precedente sentenza della Corte penale del Tribunale penale federale aveva trattato come vincolanti altre circolari FINMA sk-2020-2; essa è stata però parzialmente annullata e non concerne la LRD.
La Corte d’appello del Tribunale penale federale ha recentemente tracciato una linea differenziata. La Circolare 2011/1 «n’est pas contraignante» (non è vincolante) e non prevale sull’interpretazione giudiziaria. Chi si attiene a una prassi costante della FINMA non agisce tuttavia né intenzionalmente né per negligenza; l’imputato è stato perciò assolto per il commercio di materie prime, ma condannato per dolo eventuale per la gestione di investimenti collettivi di capitale ca-2025-18. Ne consegue per la pratica che la circolare non vincola i tribunali, ma nel procedimento penale può escludere l’elemento soggettivo.
Densità del controllo giudiziario
Il Tribunale amministrativo federale esamina le decisioni della FINMA, in linea di principio, con pieno potere cognitivo. In questioni tecnicamente complesse e nell’applicazione di nozioni giuridiche indeterminate esercita tuttavia riserbo e lascia alla FINMA un margine di apprezzamento 2010-39. Il Tribunale federale fonda la propria sentenza sui fatti accertati dall’istanza precedente, salvo che siano stati accertati in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto 2c-305-2016. Nella liquidazione di istituti non autorizzati la FINMA dispone di un margine di apprezzamento tecnico non trascurabile, ma deve motivare la propria decisione nel caso concreto 2c-136-2019. Sul controllo giudiziario dell’interpretazione della legge contenuta nelle circolari FINMA v. supra, Rilevanza della prassi FINMA b-5503-2021.
Indicazioni per la pratica
- Attività, non professione: per ogni modello d’affari va esaminato se sussiste un potere di disposizione su valori patrimoniali di terzi e quale categoria del cpv. 3 è toccata. Per i consulenti va esaminato se è dato un negozio giuridico concreto ai sensi del cpv. 3bis e se si applica un’eccezione secondo il cpv. 4ter.
- Sorvegliare costantemente le soglie: ricavi, controparti e volumi vanno rilevati di continuo, per i gruppi in forma consolidata. Dal superamento decorrono il termine di due mesi e il divieto di nuove operazioni. L’obbligo non cessa con la fine dell’anno civile.
- Separare gli incarti di avvocatura e notariato: i mandati di intermediazione finanziaria vanno tenuti e documentati separatamente da quelli tipici della professione. L’eccezione procedurale del cpv. 4 lett. f non dovrebbe essere intesa come esonero per la gestione di fondi dei clienti.
- Documentare le comunicazioni della FINMA: una segnalazione della FINMA su un possibile assoggettamento esclude un successivo errore sul divieto. Per converso, una prassi costante e documentata della FINMA può escludere l’elemento soggettivo.