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Art. 7d RVOG dient als Fristenmechanismus: Eine Verordnung, die sich auf Art. 185 Abs. 3 BV stützt, tritt ausser Kraft, wenn der Bundesrat der Bundesversammlung nicht innert sechs Monaten einen Entwurf der erforderlichen gesetzlichen Grundlage unterbreitet.
“3 EpG, wonach diese Massnahmen nicht länger dauern dürfen als notwendig (Terekhov, Notverordnungen sind zu befristen, in: plädoyer 2/2021, S. 53 ff.). Diese Argumentation basiert auf einer doppelten Schlussfolgerung: Von der Pflicht zur Befristung einer konstitutionellen Notverordnung gemäss Art. 185 Abs. 3 BV wird auf eine ebensolche Pflicht für Verordnungen in der ausserordentlichen Lage gestützt auf Art. 7 EpG geschlossen, obwohl eine solche im EpG nicht vorgesehen ist. Daraus wird weiter geschlossen, dass dies ebenfalls für Verordnungen gelten müsse, die gestützt auf Art. 6 EpG in der besonderen Lage erlassen werden. Gemäss der Botschaft zum EpG ist Art. 7 EpG rein deklaratorischer Natur. Die Bestimmung wiederhole auf Gesetzesstufe die verfassungsmässige Kompetenz des Bundesrates gemäss Art. 185 Abs. 3 BV, in ausserordentlichen Situationen ohne Grundlage in einem Bundesgesetz Polizeinotverordnungsrecht zu erlassen. Ferner wird in der Botschaft Bezug genommen auf die damals geplante, heute gültige Regelung nach Art. 7d RVOG, wonach eine Verordnung, die sich auf Art. 185 Abs. 3 BV abstützt, ausser Kraft tritt, wenn der Bundesrat der Bundesversammlung nicht innert sechs Monaten den Entwurf der nötigen gesetzlichen Grundlage für die Verordnung unterbreitet hat (Botschaft zum EpG, BBl 2011 365, S. 365 f.). Entsprechend vertritt ein Teil der Lehre die Ansicht, Art. 7 EpG entspreche Art. 185 Abs. 3 BV und darauf gestützte Verordnungen seien trotz fehlender Vorschrift im EpG zu befristen (Brunner/Wilhelm/Uhlmann, Das Coronavirus und die Grenzen des Notrechts, in: AJP 2020 S. 685, S. 693 f; Rechsteiner, Die Auswirkungen der Corona-Pandemie auf das Notrecht, in: Sicherheit & Recht 3/2020 S. 118, S. 122 ff.; Stöckli, Regierung und Parlament in Pandemiezeiten in: Zeitschrift für Schweizerisches Recht, Sondernummer «Pandemie und Recht» S. 9, S. 21 f.; Wyss, Sicherheit und Notrecht, in: Jusletter vom 25. Mai 2020, S. 16). Demgegenüber gibt es aber auch Lehrmeinungen, die begründen, weshalb Art. 7 EpG ein eigenständiger Gehalt zukomme (Biaggini, «Notrecht» in Zeiten des Coronavirus – Eine Kritik der jüngsten Praxis des Bundesrats zu Art.”
“3 EpG, wonach diese Massnahmen nicht länger dauern dürfen als notwendig (Terekhov, Notverordnungen sind zu befristen, in: plädoyer 2/2021, S. 53 ff.). Diese Argumentation basiert auf einer doppelten Schlussfolgerung: Von der Pflicht zur Befristung einer konstitutionellen Notverordnung gemäss Art. 185 Abs. 3 BV wird auf eine ebensolche Pflicht für Verordnungen in der ausserordentlichen Lage gestützt auf Art. 7 EpG geschlossen, obwohl eine solche im EpG nicht vorgesehen ist. Daraus wird weiter geschlossen, dass dies ebenfalls für Verordnungen gelten müsse, die gestützt auf Art. 6 EpG in der besonderen Lage erlassen werden. Gemäss der Botschaft zum EpG ist Art. 7 EpG rein deklaratorischer Natur. Die Bestimmung wiederhole auf Gesetzesstufe die verfassungsmässige Kompetenz des Bundesrates gemäss Art. 185 Abs. 3 BV, in ausserordentlichen Situationen ohne Grundlage in einem Bundesgesetz Polizeinotverordnungsrecht zu erlassen. Ferner wird in der Botschaft Bezug genommen auf die damals geplante, heute gültige Regelung nach Art. 7d RVOG, wonach eine Verordnung, die sich auf Art. 185 Abs. 3 BV abstützt, ausser Kraft tritt, wenn der Bundesrat der Bundesversammlung nicht innert sechs Monaten den Entwurf der nötigen gesetzlichen Grundlage für die Verordnung unterbreitet hat (Botschaft zum EpG, BBl 2011 365, S. 365 f.). Entsprechend vertritt ein Teil der Lehre die Ansicht, Art. 7 EpG entspreche Art. 185 Abs. 3 BV und darauf gestützte Verordnungen seien trotz fehlender Vorschrift im EpG zu befristen (Brunner/Wilhelm/Uhlmann, Das Coronavirus und die Grenzen des Notrechts, in: AJP 2020 S. 685, S. 693 f; Rechsteiner, Die Auswirkungen der Corona-Pandemie auf das Notrecht, in: Sicherheit & Recht 3/2020 S. 118, S. 122 ff.; Stöckli, Regierung und Parlament in Pandemiezeiten in: Zeitschrift für Schweizerisches Recht, Sondernummer «Pandemie und Recht» S. 9, S. 21 f.; Wyss, Sicherheit und Notrecht, in: Jusletter vom 25. Mai 2020, S. 16). Demgegenüber gibt es aber auch Lehrmeinungen, die begründen, weshalb Art. 7 EpG ein eigenständiger Gehalt zukomme (Biaggini, «Notrecht» in Zeiten des Coronavirus – Eine Kritik der jüngsten Praxis des Bundesrats zu Art.”
Verordnungen, die unmittelbar auf Art. 6 Abs. 2 EpG gestützt sind (z. B. die Covid-19‑Verordnung besondere Lage), unterfallen nicht der zeitlichen Befristung nach Art. 7d RVOG. Das EpG enthält eigene Anforderungen an Verhältnismässigkeit sowie an die Dauer und regelmässige Überprüfung der Massnahmen (Art. 31 Abs. 4, Art. 40 Abs. 3 EpG), die jedoch nicht als Verpflichtung zu einer formellen Befristung der Verordnung im Sinne von Art. 7d RVOG gelten.
“(Fehlende) zeitliche Befristung der Covid-19-Verordnung besonderen Lage Gemäss Art. 185 Abs. 3 BV kann der Bundesrat unmittelbar gestützt auf diesen Artikel Verordnungen und Verfügungen erlassen, um eingetretenen oder unmittelbar drohenden schweren Störungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder äusseren Sicherheit zu begegnen («Notverordnungen und -verfügungen»). Solche Verordnungen sind zu befristen und treten gemäss Art. 7d RVOG sechs Monate nach ihrem Inkrafttreten ausser Kraft, wenn der Bundesrat der Bundesversammlung bis dahin keinen Entwurf einer gesetzlichen Grundlage für den Inhalt der Verordnung, oder einer Verordnung der Bundesversammlung gemäss Art. 173 Abs. 1 Bst. c BV unterbreitet. Bei der Covid-19-Verordnung besondere Lage handelt es sich allerdings um eine bundesrätliche Verordnung gestützt auf Art. 6 Abs. 2 EpG und nicht um eine Notverordnung. Sie ist somit nicht von einer Pflicht zur zeitlichen Befristung gemäss Art. 7d RVOG oder Art. 185 Abs. 3 BV betroffen. Eine solche Pflicht ergibt sich auch nicht aus dem EpG: Gestützt auf Art. 31 Abs. 4 und Art. 40 Abs. 3 EpG dürfen die dort vorgesehenen Massnahmen zwar lediglich solange dauern wie nötig und sind regelmässig zu überprüfen. Diese Vorschriften gelten nicht nur in der normalen, sondern auch in der besonderen Lage (vgl. Art. 6 Abs. 2 Bst. a und b EpG sowie Botschaft zum EpG, BBl 2011 365, S. 362 ff.). Sie können jedoch nicht mit einer Pflicht zur Befristung einer Verordnung gleichgesetzt werden. Die Anforderung von Art. 31 Abs. 4 und Art. 40 Abs. 3 EpG sind vielmehr bereits erfüllt, wenn eine Verordnung laufend an die geänderten Verhältnisse angepasst werden (Urteil des Bundesgerichts 2C_941/2020 vom 8. Juli 2021 E. 3.3.6). Wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat, wurde die Covid-19-Verordnung besondere Lage seit ihrem Inkrafttreten immer wieder geändert und den neusten Entwicklungen und Erkenntnissen angepasst (pag. 56, S. 11 der erstinstanzlichen Urteilsbegründung).”
Die Befristungspflicht nach Art. 7d RVOG ist rechtlich bedeutsam für die Prüfung staatlicher Notverordnungen. Nach der zitierten Literatur kann die Wahl der Rechtsgrundlage für das Ausmass der gerichtlichen Kontrolle relevant sein: Selbständige Verordnungen gelten nicht als «massgeblich» im Sinne von Art. 190 BV und können demnach grundsätzlich von Gerichten überprüft werden (wenn auch mit Zurückhaltung). Verordnungen, die als unselbständige Ausführung eines Bundesgesetzes – etwa gestützt auf das Epidemiengesetz – gelten, fallen hingegen eher unter die Massgeblichkeit des Gesetzes nach Art. 190 BV und werden in der Praxis oft nur eingeschränkt überprüft.
“Ein Panorama der Rechtsfragen zur Corona-Krise, Ed. Helbing & Lichtenhahn, Basilea 2020 pag. 567 seg. /582, in particolare nota 64 e 583; U. Saxer, “Die schweizerische Bundesverfassung” St. Galler Kommentar Dike Verlag AG 2014, 185 Cost. pag. 2956-2986; pag. 2979-2988 n. 101-104). B. Märkli, “Notrecht in der Anwendungsprobe – Grundlegendes am Beispiel der COVID-19-Vorordnungen” in Sicherheit & Recht 2/2020 pag. 59 seg., sottolinea a pag. 62 che non fondandosi direttamente su una legge federale (cfr. ad esempio la legge sulle epidemie, LEp, la quale all’art. 7 prevede che se una situazione straordinaria lo richiede il Consiglio federale può ordinare provvedimenti necessari per tutto il Paese o per talune parti di esso) questo tipo di ordinanze possono essere per principio esaminate dai tribunali: " (…) Schon unter der geltenden Rechtslage macht die Wahl der Rechtsgrundlage freilich einen Unterschied, und zwar, neben der Befristungspflicht gemäss Art. 7d RVOG, vor allem im Zusammenhang mit Art. 190 BV bezüglich des Rechtsschutzes. Die COVID-19-Verordnung 2, die sich auf Art. 7 EpG stützt, erklärt damit, eine unselbständige Verordnung zu sein. Sofern sie sich innerhalb des Rahmens des Epidemiengesetzes bewegt, ist sie von der Massgeblichkeit des Bundesgesetzes nach Art. 190 BV miterfasst und gerichtlich zwar überprüf-, aber nicht übersteuerbar, zumindest, soweit sie keine Verstösse gegen völkerrechtlich verbürgte Grundrechte, insbesondere diejenigen der EMRK, enthält. Die viel zu weite Formulierung des Art. 7 EpG wirkt sich hier erneut negativ aus, da sie kaum eine Handhabe bietet, etwas als nicht vom Gesetzeszweck erfasst zu betrachten. Demgegenüber sind die selbständigen Verordnungen nicht «massgeblich» gemäss Art. 190 BV und die Gerichte können sie - zwar zurückhaltend - überprüfen, wobei allerdings Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG und Art. 83 Bst. a BGG zu beachten sind. (…)” Tale questione può stare aperta.”
Auf Verordnungen des Bundesrats, die unmittelbar auf anderer bundesrechtlicher Ermächtigung beruhen (z. B. Art. 6 Abs. 2 EpG), findet die Befristungspflicht nach Art. 7d RVOG grundsätzlich keine Anwendung. Das EpG enthält zwar Vorgaben zur Dauer und Überprüfung von Massnahmen, diese sind aber nach der zitierten Quelle nicht mit einer Pflicht zur Befristung einer Verordnung nach Art. 7d RVOG gleichzusetzen.
“(Fehlende) zeitliche Befristung der Covid-19-Verordnung besonderen Lage Gemäss Art. 185 Abs. 3 BV kann der Bundesrat unmittelbar gestützt auf diesen Artikel Verordnungen und Verfügungen erlassen, um eingetretenen oder unmittelbar drohenden schweren Störungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder äusseren Sicherheit zu begegnen («Notverordnungen und -verfügungen»). Solche Verordnungen sind zu befristen und treten gemäss Art. 7d RVOG sechs Monate nach ihrem Inkrafttreten ausser Kraft, wenn der Bundesrat der Bundesversammlung bis dahin keinen Entwurf einer gesetzlichen Grundlage für den Inhalt der Verordnung, oder einer Verordnung der Bundesversammlung gemäss Art. 173 Abs. 1 Bst. c BV unterbreitet. Bei der Covid-19-Verordnung besondere Lage handelt es sich allerdings um eine bundesrätliche Verordnung gestützt auf Art. 6 Abs. 2 EpG und nicht um eine Notverordnung. Sie ist somit nicht von einer Pflicht zur zeitlichen Befristung gemäss Art. 7d RVOG oder Art. 185 Abs. 3 BV betroffen. Eine solche Pflicht ergibt sich auch nicht aus dem EpG: Gestützt auf Art. 31 Abs. 4 und Art. 40 Abs. 3 EpG dürfen die dort vorgesehenen Massnahmen zwar lediglich solange dauern wie nötig und sind regelmässig zu überprüfen. Diese Vorschriften gelten nicht nur in der normalen, sondern auch in der besonderen Lage (vgl. Art. 6 Abs. 2 Bst. a und b EpG sowie Botschaft zum EpG, BBl 2011 365, S. 362 ff.). Sie können jedoch nicht mit einer Pflicht zur Befristung einer Verordnung gleichgesetzt werden.”