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Für die Beurteilung der systemischen Bedeutsamkeit von Zahlungssystemen kann das Jahresvolumen der abgewickelten Zahlungen als praktisches Relevanzkriterium herangezogen werden. Die Botschaft des NBG nennt als Orientierungswert einen Jahresumsatz von rund 25 Milliarden CHF und betont, dass diese Zahl als Richtgrösse und nicht als feste Grenze zu verstehen ist; das BVGer hält die Anwendung dieser Schwelle im Rahmen der Entscheidungsbefugnis der Fachbehörde für vertretbar.
“Der durchschnittliche Transaktionsbetrag, der über das Zahlungssystem der Beschwerdeführerin abgewickelt wird, ist relativ niedrig, was die Vorinstanz nicht bestreitet (Angaben zu durchschnittlichen Transaktionsbeträgen). Auch werden, wie die Beschwerdeführerin zutreffend ausführt, keine Grossbetragszahlungen unter Finanzintermediären abgewickelt, die eine mögliche Gefahrenquelle für die Stabilität des Finanzsystems darstellen könnten. Die Vorinstanz erachtet die Berücksichtigung dieses Kriteriums von Art. 20 Bst. b NBV für die Beurteilung der ausnahmsweisen Bewilligungspflicht von Zahlungssystemen jedoch als irrelevant, weil der Schutz der Finanzmarktteilnehmer - an dem sich die Erforderlichkeit einer Bewilligung für Zahlungssysteme orientiere - auch bei tieferen Transaktionsbeträgen verlangt sei. Die Beschwerdeführerin hält dagegen, dass die Risiken erst bei höheren verarbeiteten Beträgen stiegen und verweist dafür auf die Ausführungen in der Botschaft NBG zur Auskunfts- und Offenlegungspflicht von Finanzmarktinfrastrukturen gegenüber der SNB in Art. 20 Abs. 1 NBG im Hinblick auf die Beurteilung der systemischen Bedeutsamkeit: "Bei Zahlungssystemen stellt das Volumen der abgewickelten Zahlungen ein einfaches und zuverlässiges Kriterium zur Ausscheidung der offensichtlich irrelevanten Systeme, welche nicht der erweiterten Auskunftspflicht unterstehen sollen, dar. [...] Die Betonung des Betragsvolumens bedeutet, dass primär die Beträge und nicht etwa die Anzahl Transaktionen, die in einem System verarbeitet werden, für die Risiken ausschlaggebend sind. Die kritische Betragshöhe dürfte aus heutiger Sicht bei einem Jahresumsatz von rund 25 Milliarden Franken liegen. Dieser Umsatz bezieht sich auf die Summe der beim System eingereichten Zahlungen (brutto) und nicht auf etwaige Nettopositionen. Da Zahlungssysteme funktional sehr unterschiedlich ausgestaltet sind, ist der Betrag von 25 Milliarden Franken als Richtgrösse und nicht als feste Grenze zu verstehen" (Botschaft NBG, BBl 2002 6219 f.). Die Ausführungen zum Risiko dürften sich auf systemische Risiken beziehen (oben E.”
“21). Dass Bewilligungspflichten unter anderem auch an Schwellenwerte geknüpft werden können, ist im Finanzmarktaufsichtsrecht zudem nicht unüblich (z.B. Art. 1a i.V.m. Art. 3 des Bankengesetzes vom 8. November 1934 [SR 952.0, BankG], Art 1b Abs. 6 BankG; Art. 24 FINIG i.V.m. Art. 35 FINIV, Art. 84 Abs. 4 FINIV), wenn auch nicht als alleiniges Kriterium, was die Vorinstanz vorliegend aber auch nicht behauptet. Im Gegenteil führt sie aus, dass keines der Kriterien für sich alleine den Ausschlag für eine Bewilligungspflicht gebe. Die Höhe des als Relevanzkriteriums für die Bewilligungspflicht eines nicht systemisch bedeutsamen Zahlungssystems für massgeblich erklärten jährlichen Transaktionsvolumens liegt aber im Rahmen der gerichtlich zu respektierenden Entscheidungsbefugnis der Fachbehörde (oben E. 4.1). Die Erwägung, dass das relevante Transaktionsvolumen unterhalb der für Zahlungssysteme geltenden Schwelle zur Abklärung einer systemischen Bedeutsamkeit durch die SNB zu liegen kommt (Art. 20 Abs. 1 NBG i.V.m. Art. 18 Abs. 1 Bst. a NBV: mehr als 25 Mia. Franken brutto pro Geschäftsjahr), ist ebenfalls nicht zu beanstanden (zur Offenlegungspflicht vgl. Daniel M. Häusermann, Kommentar NBG, Art. 20 N 4 ff.).”
Die Festlegung von Schwellenwerten (z. B. das in der Praxis genannte Volumen von mehr als 25 Mrd. CHF brutto pro Geschäftsjahr) fällt in den Entscheidungsbereich der Fachbehörde und ist gerichtlich als Ermessen der Behörde zu respektieren. Die genannte 25‑Mrd.-Schwelle dient nach der Vorinstanz der Abklärung der systemischen Bedeutsamkeit gegenüber der SNB (Art. 20 Abs. 1 NBG i.V.m. Art. 18 Abs. 1 Bst. a NBV).
“21). Dass Bewilligungspflichten unter anderem auch an Schwellenwerte geknüpft werden können, ist im Finanzmarktaufsichtsrecht zudem nicht unüblich (z.B. Art. 1a i.V.m. Art. 3 des Bankengesetzes vom 8. November 1934 [SR 952.0, BankG], Art 1b Abs. 6 BankG; Art. 24 FINIG i.V.m. Art. 35 FINIV, Art. 84 Abs. 4 FINIV), wenn auch nicht als alleiniges Kriterium, was die Vorinstanz vorliegend aber auch nicht behauptet. Im Gegenteil führt sie aus, dass keines der Kriterien für sich alleine den Ausschlag für eine Bewilligungspflicht gebe. Die Höhe des als Relevanzkriteriums für die Bewilligungspflicht eines nicht systemisch bedeutsamen Zahlungssystems für massgeblich erklärten jährlichen Transaktionsvolumens liegt aber im Rahmen der gerichtlich zu respektierenden Entscheidungsbefugnis der Fachbehörde (oben E. 4.1). Die Erwägung, dass das relevante Transaktionsvolumen unterhalb der für Zahlungssysteme geltenden Schwelle zur Abklärung einer systemischen Bedeutsamkeit durch die SNB zu liegen kommt (Art. 20 Abs. 1 NBG i.V.m. Art. 18 Abs. 1 Bst. a NBV: mehr als 25 Mia. Franken brutto pro Geschäftsjahr), ist ebenfalls nicht zu beanstanden (zur Offenlegungspflicht vgl. Daniel M. Häusermann, Kommentar NBG, Art. 20 N 4 ff.).”
Das Überschreiten der Schwelle von 5 Mia. Franken wurde vom Bundesverwaltungsgericht als Indiz für eine erhöhte Bedeutung eines Zahlungssystems im Retailzahlungsmarkt gewertet; in der Entscheidung wird dies mit annähernd 10% Marktanteil bei Debitkarten bzw. rund 20% bei Kreditkarten untermauert.
“Mia. Franken generiert worden sei, was für eine Unterstellungspflicht bereits bei niedrigeren Beträgen spreche, und drittens die Schwelle von 5 Mia. Franken fast 10 % des Zahlungsvolumens in der Schweiz mit Debitkarten und fast 20 % desjenigen mit Kreditkarten entspreche. Das Zahlungssystem der Beschwerdeführerin habe diese Schwelle im Jahr 2021 überschritten und habe damit eine erhöhte Bedeutung auf dem Retailzahlungsmarkt. Inzwischen sei das Zahlungssystem weiter gewachsen. Dabei sei unerheblich, dass der durchschnittliche Transaktionsbetrag tiefer sei als bei anderen Zahlungsmethoden. Die Schwelle sei nicht zu tief angesetzt, da der Schweizer Effektenmarkt erheblich grösser sei als der inländische Retailzahlungs- und Mobile-Payment-Markt, und sei auch nicht zu hoch angesetzt, liege sie doch weit unter der im Zusammenhang mit der Offenlegungspflicht von Zahlungssystemen gegenüber der SNB geltenden Schwelle von 25 Mia. Franken brutto (Art. 20 Abs. 1 NBG i.V.m. Art. 18 Abs. 1 Bst. a NBV). Diese Schwelle sei im Hinblick auf eine allfällige systemische Bedeutsamkeit vorgesehen und berücksichtige nicht, dass die Funktionsfähigkeit des Finanzmarkts oder der Schutz von Finanzmarktteilnehmern schon bei erheblich tieferen Beträgen relevant werden könne, weshalb bei Art. 4 Abs. 2 FinfraG von einem deutlich niedrigeren Schwellenwert auszugehen sei.”
Eine Schwelle von beispielsweise 5 Mrd. CHF kann Zahlungssysteme als systemrelevant einstufen, auch wenn die durchschnittlichen Transaktionsbeträge tief sind. Das Bundesverwaltungsgericht hielt eine solche Grenze für sachgerecht, weil sie im Verhältnis zu den Marktvolumina steht, die systemische Bedeutung eines Zahlungssystems auch bei vergleichsweise niedrigen Transaktionsbeträgen gegeben sein kann und die Schwelle zudem deutlich unter der Offenlegungsschwelle von 25 Mrd. CHF liegt.
“Mia. Franken generiert worden sei, was für eine Unterstellungspflicht bereits bei niedrigeren Beträgen spreche, und drittens die Schwelle von 5 Mia. Franken fast 10 % des Zahlungsvolumens in der Schweiz mit Debitkarten und fast 20 % desjenigen mit Kreditkarten entspreche. Das Zahlungssystem der Beschwerdeführerin habe diese Schwelle im Jahr 2021 überschritten und habe damit eine erhöhte Bedeutung auf dem Retailzahlungsmarkt. Inzwischen sei das Zahlungssystem weiter gewachsen. Dabei sei unerheblich, dass der durchschnittliche Transaktionsbetrag tiefer sei als bei anderen Zahlungsmethoden. Die Schwelle sei nicht zu tief angesetzt, da der Schweizer Effektenmarkt erheblich grösser sei als der inländische Retailzahlungs- und Mobile-Payment-Markt, und sei auch nicht zu hoch angesetzt, liege sie doch weit unter der im Zusammenhang mit der Offenlegungspflicht von Zahlungssystemen gegenüber der SNB geltenden Schwelle von 25 Mia. Franken brutto (Art. 20 Abs. 1 NBG i.V.m. Art. 18 Abs. 1 Bst. a NBV). Diese Schwelle sei im Hinblick auf eine allfällige systemische Bedeutsamkeit vorgesehen und berücksichtige nicht, dass die Funktionsfähigkeit des Finanzmarkts oder der Schutz von Finanzmarktteilnehmern schon bei erheblich tieferen Beträgen relevant werden könne, weshalb bei Art. 4 Abs. 2 FinfraG von einem deutlich niedrigeren Schwellenwert auszugehen sei.”