Art. 9 de l'ordonnance du DEFR sur la libération de réserves obligatoires de fourrages protéagineux (RS 531.211.11) : entrée en vigueur

Fonction de la disposition et régime qu'elle met en œuvre

L'art. 9 dispose que « La présente ordonnance entre en vigueur le 15 octobre 2026. » 531.211.11--9. La clause se borne à fixer un point de départ. Sa portée pratique tient au régime qu'elle déclenche :

• Demande. Le propriétaire d'une réserve obligatoire d'un fourrage protéagineux énuméré en annexe peut demander la libération s'il ne dispose pas de stocks suffisants et ne peut compenser ce déficit par d'autres moyens. La demande doit être motivée 531.211.11--1+1.
• Décision. Le domaine Alimentation de l'organisation de l'approvisionnement économique du pays fixe la quantité libérée et la durée de la libération, et rend une décision 531.211.11--3.
• Plafond. La quantité maximale correspond à « la différence entre le besoin prouvé en Suisse et la quantité librement disponible sur le marché intérieur » 531.211.11--2.
• Contrat. Le contrat de stockage obligatoire conclu avec l'OFAE doit être adapté avant tout prélèvement 531.211.11--4.
• Livraison. Le propriétaire autorisé doit ravitailler les clients suisses, mais seulement à concurrence de leur besoin effectif ; il peut refuser de livrer à un client insolvable 531.211.11--5.
• Comptabilité et rapports. Les propriétaires comptabilisent leurs stocks et communiquent leurs chiffres chaque semaine 531.211.11--6.
• Sanctions. Les infractions sont punies selon l'art. 49 LAP 531.211.11--7.

L'ordonnance n'existe que dans sa version initiale, en vigueur depuis le 15 octobre 2026, et n'a été ni modifiée ni abrogée ch-fedlex--531.211.11--2026.... Sa durée indéterminée est examinée plus bas.

La chaîne de compétences derrière la date

Le DEFR a adopté l'ordonnance en vertu de l'art. 21 al. 1 OAEP 531.211.11--preamble. Cette disposition permet au DEFR d'ordonner la libération de réserves obligatoires en cas de pénurie grave 531.11--21. L'art. 57 al. 3 LAP autorise le Conseil fédéral à « transférer au DEFR, à titre de précaution, la compétence de libérer des réserves obligatoires » 531--57. La base matérielle est l'art. 31 al. 2 let. f LAP, qui vise « la libération des réserves obligatoires et des autres réserves » 531--31.

Deux conséquences en découlent pour l'art. 9 :

• La date rend disponible le cadre général de libération, mais ne libère elle-même aucune marchandise. Chaque libération exige une décision individuelle 531.211.11--3.
• L'art. 31 al. 1 LAP couvre la pénurie grave « déclarée ou imminente » 531--31. L'entrée en vigueur au 15 octobre 2026 n'établit donc pas qu'une pénurie existe déjà à cette date. Le bien-fondé d'une libération s'apprécie demande par demande, dans la limite du plafond de l'art. 2 531.211.11--2.

La publication, condition de la naissance des obligations

La question de savoir si les obligations de l'ordonnance naissent effectivement à la date fixée par l'art. 9 531.211.11--9 dépend de la publication au Recueil officiel (RO) :

• Publication ordinaire. Les actes sont publiés au moins cinq jours avant leur entrée en vigueur 170.512--7.
• Publication urgente. Exceptionnellement, la publication peut intervenir au plus tard le jour de l'entrée en vigueur lorsque cela est nécessaire pour assurer l'effet de l'acte 170.512--7. Les obligations naissent alors au plus tôt au moment de la publication 170.512.1--12.
• Effet de la publication. Si l'acte est publié après la date d'entrée en vigueur qu'il prévoit, les obligations ne naissent que le lendemain de la publication 170.512--8.

La jurisprudence cantonale illustre les conséquences d'une publication tardive. Le Tribunal administratif du canton de Soleure a jugé que, dans un État de droit démocratique, la publication est une condition indispensable de l'entrée en vigueur des prescriptions légales et donc de leur applicabilité (« Im demokratischen Rechtsstaat ist die Publikation unabdingbare Voraussetzung für das Inkrafttreten gesetzlicher Vorschriften und damit für deren Anwendbarkeit. ») vwbes-2004-10. Il rattache cette exigence à l'art. 8 Cst. vwbes-2004-10. Un règlement censé s'appliquer dès le 1er juillet 2003 mais publié le 6 février 2004 n'est entré en vigueur qu'à sa publication ; une décision rendue auparavant sur cette base était dépourvue de base légale et nulle (« Sie ist nichtig und kann keine Rechtswirkungen entfalten. ») vwbes-2004-10. Le même tribunal a ultérieurement précisé qu'il n'existe aucun droit à un accès numérique à un règlement : l'exigence porte sur la publication dans les organes officiels prévus, non sur sa disponibilité en ligne ; un règlement non accessible en ligne a ainsi été jugé valable et la redevance fondée sur lui maintenue vwbes-2021-250. Ces décisions concernent le droit cantonal ; pour le droit fédéral, le résultat découle directement de l'art. 8 LPubl 170.512--8.

Cela importe pour les règles contraignantes de l'ordonnance. L'obligation de livraison et la limitation des quantités (art. 5) 531.211.11--5, l'obligation de rapport (art. 6) 531.211.11--6 et la disposition pénale (art. 7) 531.211.11--7 ne lient qu'à partir du moment déterminé par l'art. 8 LPubl. L'ordonnance a été adoptée le 28 septembre 2026, ce qui laissait en principe le temps d'une publication ordinaire. Celui qui invoque une violation commise autour du 15 octobre 2026 doit néanmoins vérifier la date effective de publication au RO.

Durée : une ordonnance sans échéance dans un régime de mesures temporaires

L'art. 9 fixe un début mais pas de fin, et l'ordonnance ne contient ni clause de caducité ni disposition transitoire 531.211.11--9. Or l'art. 31 al. 1 LAP ne permet que des « mesures d’intervention économique temporaires » 531--31.

L'ordonnance satisfait à cette exigence par la décision individuelle : le domaine Alimentation détermine dans chaque cas « pendant combien de temps » le propriétaire peut puiser dans sa réserve 531.211.11--3. L'ordonnance fonctionne ainsi comme un cadre permanent ; la limitation temporelle légale se réalise par la durée fixée dans chaque décision, non par une date d'expiration générale. Cette lecture s'inscrit dans la LAP en vigueur, dans sa version applicable depuis le 1er novembre 2025 ch-fedlex--531--20251101--fr.

La modification de la LAP du 19 juin 2026 rend l'exigence plus explicite bbl-2026-1771 :

• L'art. 31 devient une disposition de principes, dont l'al. 3 prévoit : « Ces mesures sont limitées dans le temps. »
• La compétence de libération passe à l'art. 32 al. 1 let. b LAP, et l'art. 13 al. 1 renverra désormais à cette disposition.
• Le nouvel art. 57 al. 3 LAP permet de transférer au DEFR, outre la libération, la compétence d'imposer des obligations de mise sur le marché, de remise uniquement en Suisse ou de remise limitée.
• Les renvois des art. 45, 46 et 49 LAP sont adaptés à l'art. 32.

Le délai référendaire a expiré le 8 octobre 2026 et le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur bbl-2026-1771. La version consolidée de la LAP ne reflète pas encore cette modification ch-fedlex--531--20251101--fr.

Le message du Conseil fédéral confirme la continuité de la compétence : « Le DEFR peut, comme jusqu’à présent, ordonner la libération de réserves obligatoires et, au besoin, l’assortir de conditions ou de charges concrètes. » bbl-2025-3538. Il précise que ces charges peuvent consister à imposer une obligation de livraison, ce qui correspond à l'art. 5 de l'ordonnance, et que des mesures peuvent être prises lorsqu'une pénurie menace de survenir dans les prochains mois bbl-2025-3538. Dans cette lecture, la modification n'invalide pas l'ordonnance ; elle renforce la nécessité de limiter dans le temps chaque décision de libération.

Deux questions se poseront après l'entrée en vigueur de la modification :

• si une ordonnance sans échéance satisfait encore à l'exigence expresse de limitation temporelle ;
• comment lire le renvoi de l'art. 7 de l'ordonnance à l'art. 49 LAP lorsque cette disposition renverra à l'art. 32 et non plus à l'art. 31 bbl-2026-1771.

Comme l'ordonnance est fonctionnellement liée à une pénurie grave 531--31, elle a vocation à être abrogée ou adaptée lorsque la pénurie aura pris fin ; les conséquences pénales de cette fonction sont examinées ci-dessous.

Application dans le temps : pas de rétroactivité, effet immédiat sur les rapports durables

L'art. 9 ne contient aucune clause de rétroactivité ; les principes généraux s'appliquent.

Rétroactivité proprement dite. Selon le Tribunal fédéral, un acte qui se rattache à des faits passés et achevés avant son adoption a un effet rétroactif proprement dit, en principe interdit (« liegt eine echte Rückwirkung vor, die grundsätzlich unzulässig ist ») 2a-228-2005. Elle n'est admise qu'aux conditions cumulatives suivantes 2a-228-2005 :

• elle est expressément prévue ou clairement voulue par le sens de l'acte ;
• elle est modérée dans le temps ;
• elle n'entraîne pas d'inégalités choquantes ;
• elle se justifie par des motifs pertinents ;
• elle ne porte pas atteinte à des droits acquis.

Dans l'arrêt 2A.228/2005, le Tribunal fédéral a confirmé que la suppression, décidée en mars 2003, de la garantie d'intérêt d'une caisse de pension pour l'année 2002 avait un effet rétroactif proprement dit. Des motifs fiscaux ne constituent en règle générale pas un motif pertinent, sauf si les finances publiques sont en danger 2a-228-2005.

Règles favorables. Selon le Tribunal administratif fédéral, la rétroactivité est surtout envisageable pour des actes favorables, mais les conditions cumulatives, notamment l'ordre exprès ou la volonté claire, demeurent a-1515-2006. Dans l'affaire A-1515/2006, la loi n'ordonnait aucune rétroactivité ; seul un changement de pratique administrative favorable a pu être appliqué au passé, parce que la contribuable avait payé la taxe sous réserve a-1515-2006. Dans l'ATF 119 Ib 103, le Tribunal fédéral a jugé qu'une rétroactivité favorable est en principe aussi interdite que toute rétroactivité, et que l'autorité douanière pouvait donc exclure l'effet rétroactif d'une nouvelle classification tarifaire plus favorable 119-ib-103. Les deux décisions ne se contredisent pas : la première porte sur un changement de pratique, la seconde sur une nouvelle règle.

Pour l'ordonnance de libération, il s'ensuit que l'autorisation ne peut couvrir des prélèvements effectués avant le 15 octobre 2026. Avant cette date, toute modification d'une réserve obligatoire exigeait l'accord écrit de l'OFAE selon l'art. 13 al. 1 LAP 531--13.

Rapports durables. Il n'y a pas de rétroactivité, ou seulement une rétroactivité improprement dite, lorsque le législateur se fonde sur des rapports nés sous l'ancien droit qui perdurent lors de l'entrée en vigueur du nouveau 2a-228-2005. Dans l'ATF 146 V 364, le Tribunal fédéral a appliqué une ordonnance révisée à des prestations durables, même déjà accordées par décision entrée en force, en précisant que le nouveau droit ne s'applique que pour la période postérieure à son entrée en vigueur (« lediglich für die Zeit seit Inkrafttreten (ex nunc et pro futuro) ») 146-v-364. Il réserve les dispositions transitoires contraires et les éventuels droits acquis 146-v-364. Par analogie, les contrats de stockage obligatoire existant au 15 octobre 2026 relèvent du régime de libération dès cette date ; ils doivent toutefois être adaptés avant tout prélèvement 531.211.11--4.

Demandes pendantes. En l'absence de dispositions transitoires, le Tribunal administratif fédéral applique en règle générale aux situations durables le droit en vigueur au moment de l'acte administratif à juger ; les modifications survenues pendant la procédure de recours restent en règle générale sans pertinence 2013-20. Il réserve deux exceptions : des motifs impérieux en faveur du nouveau droit, ou le cas où une décision fondée sur l'ancien droit pourrait être immédiatement révoquée selon le nouveau 2013-20. Cette décision relève du droit d'asile et ne s'applique ici que par analogie. Sur cette base, une demande déposée avant le 15 octobre 2026 mais tranchée après cette date est régie par l'ordonnance. Une décision rendue avant cette date ne pourrait s'y fonder ; la décision soleuroise examinée plus haut montre qu'elle serait dépourvue de base légale vwbes-2004-10.

Responsabilité pénale et question de la loi temporaire

L'art. 7 de l'ordonnance renvoie à l'art. 49 LAP 531.211.11--7. Cette disposition réprime notamment la violation des prescriptions édictées en vertu de l'art. 31 al. 1 LAP ; pour l'inobservation d'une décision, elle exige que celle-ci ait été rendue sous menace de la peine 531--49. Indépendamment, le contrat de stockage obligatoire peut prévoir une peine conventionnelle 531--10.

Selon l'art. 2 CP, seuls les actes commis après l'entrée en vigueur sont jugés selon les nouvelles règles, sous réserve de la lex mitior 311.0--2. Combiné à l'art. 8 LPubl, cela signifie que des actes antérieurs au 15 octobre 2026, ou à la publication si celle-ci a été plus tardive, ne peuvent être punis en vertu de l'ordonnance 170.512--8.

La question plus délicate se pose à la fin de l'ordonnance ou d'une décision de libération. La lex mitior de l'art. 2 al. 2 CP s'applique en principe en droit pénal administratif, faute de règle contraire dans le DPA 116-iv-258. Elle ne vaut cependant pas pour les lois temporaires, c'est-à-dire les actes dont la validité est limitée dans le temps d'emblée, expressément ou selon la fonction de l'acte (« deren Geltung ausdrücklich oder gemäss der Funktion des Erlasses von vornherein zeitlich beschränkt ist ») 6b-118-2024.

Dans l'arrêt 6B_118/2024, le Tribunal fédéral a qualifié l'ordonnance Covid-19 situation particulière de loi temporaire : son abrogation reposait non sur une conception juridique modifiée, mais sur un changement des circonstances de fait 6b-118-2024. L'ATF 116 IV 258 cite les crises économiques et d'approvisionnement comme exemples typiques de besoins auxquels répondent de telles normes pénales en blanc, tout en précisant que la qualification dépend du contenu et du but concrets de la norme qui complète la norme en blanc 116-iv-258.

L'ordonnance de libération n'a pas d'échéance fixe 531.211.11--9. Elle est toutefois clairement liée, par sa fonction, à une pénurie grave 531.11--21. Au regard de ces critères, elle peut être qualifiée de loi temporaire fonctionnelle ; les infractions commises pendant sa validité resteraient alors punissables après son abrogation. Il s'agit d'une application par analogie des critères dégagés par ces arrêts, qui ne portaient pas sur la présente ordonnance.

La jurisprudence la plus récente nuance ce résultat. Lorsqu'une loi temporaire est remplacée par une autre loi temporaire, le Tribunal fédéral applique la lex mitior selon une comparaison concrète, et un seul des deux droits s'applique au même acte 6b-583-2025. Dans cette affaire, le nouveau droit n'étant que abstraitement plus doux, l'ancien droit a été appliqué 6b-583-2025. Ce cas de figure deviendrait pertinent si l'ordonnance était remplacée par une nouvelle ordonnance de crise fondée sur l'art. 57 al. 3 LAP modifié bbl-2026-1771.

Champ matériel dès l'entrée en vigueur : marchandises et réserves visées

L'art. 9 met en vigueur le régime pour les seuls fourrages protéagineux énumérés en annexe 531.211.11--1. Toutes les positions de l'annexe sont limitées aux marchandises destinées à l'alimentation des animaux. L'annexe couvre 531.211.11--annex-1 :

• les légumes secs (positions 0713) ;
• les fèves de soja, graines de colza et de tournesol (1201, 1205, 1206) ;
• les résidus d'amidonnerie, y compris les protéines de pommes de terre (2303) ;
• les tourteaux de soja, d'arachide et d'autres oléagineux (2304 à 2306).

Une libération ne peut porter que sur des marchandises effectivement détenues en réserve obligatoire :

• Les oléagineux et protéagineux destinés à l'affouragement sont soumis au stockage obligatoire 531.215.11--1.
• Le DEFR détermine les marchandises et les volumes à stocker 531.215.11--6.
• L'objectif de stockage des protéagineux correspond à deux mois de besoins, et seules certaines marchandises sont admises à ce titre 531.215.111--4.

L'annexe de l'ordonnance de libération est donc plus large que la liste des marchandises admises au stockage. La présence d'un produit dans l'annexe ne démontre pas qu'il en existe une réserve obligatoire.

Autorités compétentes après l'entrée en vigueur

Dès le 15 octobre 2026, l'OFAE et le domaine Alimentation exécutent l'ordonnance 531.211.11--8. Selon l'art. 3 al. 2, le domaine Alimentation rend les décisions de libération 531.211.11--3. En cas de manquement aux obligations de livraison, il peut révoquer l'autorisation ou refuser d'en accorder d'autres 531.211.11--5.

La loi permet cette répartition : le Conseil fédéral peut habiliter les domaines à rendre des décisions 531--58b. Le domaine Alimentation est compétent pour les aliments et moyens de production agricoles 531.11--7.

Deux dispositions s'accordent mal avec cet aménagement :

• L'art. 21 OAEP prévoit que l'OFAE règle la libération, cas par cas, avec les propriétaires 531.11--21.
• L'OFAE rend les décisions qui ne sont pas déléguées à un autre organe 531.11--6.

Les deux régimes peuvent être conciliés : le domaine Alimentation rend la décision de libération en vertu de la règle spéciale de l'ordonnance départementale, tandis que l'OFAE conserve la maîtrise du contrat de stockage obligatoire, qui doit être adapté avant tout prélèvement 531.211.11--4.

Protection juridique : voie de la décision ou voie de l'action

La voie de droit dépend de la nature de l'acte :

• Décisions de libération. Les décisions fondées sur les art. 31 à 33 LAP ou sur des dispositions d'exécution qui s'y rapportent peuvent faire l'objet d'une opposition, adressée par écrit à l'autorité décisionnelle dans les cinq jours qui suivent la notification 531--45. Le recours doit également être formé dans les cinq jours et n'a pas d'effet suspensif 531--46. Les décisions de libération reposent sur l'ordonnance, qui met en œuvre l'art. 31 al. 2 let. f LAP par l'intermédiaire de l'art. 21 OAEP 531.211.11--preamble ; elles relèvent donc de ce régime spécial.
• Actes d'autorité dans le régime du stockage. Selon le Tribunal fédéral, les contrats de stockage obligatoire sont en principe des contrats de droit public (« Pflichtlagerverträge gelten grundsätzlich als öffentlich-rechtliche Verträge. ») 2c-376-2008. Lorsqu'il approuve des règlements d'organisations de stockage, l'office agit cependant en tant qu'autorité et non comme partie contractuelle (« hoheitlich und nicht als Vertragspartei ») ; la révocation de l'approbation est une décision attaquable, et la voie de l'action est exclue 2c-376-2008. L'arrêt B-456/2022 illustre cette voie : réservesuisse a retiré une autorisation générale d'importation pour une contribution impayée au fonds de garantie, l'importateur a recouru auprès de l'OFAE, puis devant le Tribunal administratif fédéral b-456-2022. Cela correspond à l'art. 46 al. 1 LAP et à la compétence de l'OFAE pour statuer sur ces recours 531--46+1.
• Litiges entre propriétaire et organisation de stockage. Le Tribunal administratif fédéral les tranche sur action en vertu de l'art. 47 let. b LAP, selon la procédure de l'art. 44 LTAF et de la PCF b-1483-2019. Dans l'arrêt B-1990/2009, rendu sous l'ancienne LAP, le tribunal a jugé que les lettres et la facture de l'organisation n'étaient pas des décisions, qu'elle n'agissait pas en tant qu'autorité, et que les tribunaux civils n'étaient pas compétents b-1990-2009.

En pratique, deux voies coexistent. La contestation de la décision de libération elle-même, ou de sa révocation selon l'art. 5 al. 3, doit intervenir dans les cinq jours. Les prétentions de règlement contre l'organisation de stockage découlant de la libération se font valoir par voie d'action.

Conséquences financières de la libération

L'art. 13 al. 1 LAP soumet toute modification ou liquidation d'une réserve à l'accord écrit de l'OFAE, « sous réserve d’une libération au sens de l’art. 31, al. 2, let. f » 531--13. L'art. 13 al. 2 LAP impose, avant toute réduction ou liquidation, le remboursement proportionnel du prêt garanti par la Confédération et l'exécution des obligations envers le fonds de garantie ; à défaut, l'OFAE peut exiger des sûretés (al. 3) 531--13. La loi ne dit pas expressément si une libération constitue une réduction au sens de cette disposition.

L'ordonnance renvoie les conséquences financières au contrat de stockage, qui doit être adapté avant le prélèvement 531.211.11--4. Selon la loi, ce contrat règle notamment le financement, la couverture des frais de stockage et des pertes de prix, ainsi que l'éventuelle obligation de participer au fonds de garantie 531--10.

La jurisprudence du Tribunal administratif fédéral donne corps à ces règles :

• Prix de règlement. Le fonds de garantie constitue une sorte de caisse commune de tous les détenteurs d'un groupe de marchandises (« eine Art "gemeinsame Kasse" aller Lagerpflichtigen einer Warengruppe ») b-1990-2009. Lors de la réduction des réserves de blé dur en 2008, le système de prix moyens sur une période de référence glissante a été mis en échec par une évolution extraordinaire du marché ; le tribunal a corrigé la règle de règlement en application de la clausula rebus sic stantibus et ordonné le remboursement du montant payé en trop b-1990-2009. Cette affaire concernait une réduction de réserve et non une libération fondée sur une ordonnance de crise ; elle ne s'applique que par analogie.
• Obligation de contribution. L'obligation de verser des contributions au fonds de garantie découle de l'affiliation à l'organisation ; elle ne dépend ni de la composition concrète de la réserve individuelle ni du versement d'une indemnité b-1483-2019. Dans l'arrêt B-456/2022, la reclassification ultérieure de maïs importé comme maïs fourrager a déclenché la contribution, et son non-paiement a justifié le retrait de l'autorisation générale d'importation b-456-2022. Une libération ne suspend donc pas, à elle seule, l'obligation de contribuer.

Comme le DEFR peut assortir la libération de conditions ou de charges (voir la section sur la durée) bbl-2025-3538, l'adaptation du contrat selon l'art. 4 est le lieu où se règlent le remboursement du prêt, le règlement avec le fonds de garantie et la reconstitution des quantités libérées.

Points pratiques

• Publication au RO. Vérifier la date effective de publication ; les obligations des art. 5 à 7 ne naissent que conformément à l'art. 8 LPubl 170.512--8.
• Prélèvements antérieurs. Les prélèvements effectués avant le 15 octobre 2026 exigeaient l'accord écrit de l'OFAE ; l'ordonnance ne les couvre pas rétroactivement 531--132a-228-2005.
• Demande et décision. Motiver la demande au regard du plafond de l'art. 2 et contrôler que la décision fixe une durée 531.211.11--2+1.
• Contrat. Adapter le contrat de stockage obligatoire avant tout prélèvement, y compris le règlement financier 531.211.11--4+1.
• Délais. Noter les délais de cinq jours pour l'opposition et le recours ; le recours n'a pas d'effet suspensif 531--45+1.
• Modification de la LAP. Suivre la décision du Conseil fédéral sur l'entrée en vigueur de la modification du 19 juin 2026, qui déplace notamment la compétence de libération à l'art. 32 LAP bbl-2026-1771.