5 commentaries
Nach den Entscheiden des BVGer umfasst die in Art. 1 Abs. 1 EmbG vorgesehene Kompetenz Zwangsmassnahmen, zu denen – nach der nicht abschliessenden Aufzählung in Abs. 3 – auch unmittelbare oder mittelbare Beschränkungen des wissenschaftlichen, technologischen und kulturellen Austauschs gehören. Solche Massnahmen können in Form von Verboten, Bewilligungs‑ und Meldepflichten oder sonstigen Einschränkungen ausgestaltet und durch Verordnung erlassen werden.
“Art. 1 Abs. 1 EmbG räumt dem Bund die Kompetenz ein, Zwangsmass-nahmen zu erlassen, um Sanktionen durchzusetzen, die von der Organisation der Vereinten Nationen, der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa oder von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz beschlossen worden sind und die der Einhaltung des Völkerrechts, namentlich der Respektierung der Menschenrechte, dienen. Art. 1 Abs. 3 EmbG enthält eine nicht abschliessende Aufzählung von Zwangsmassnahmen, die zu diesem Zweck ergriffen werden können. Zu diesen gehören unmittelbare oder mittelbare Beschränkungen des Waren-, Dienstleistungs-, Zahlungs-, Kapital- und Personenverkehrs sowie des wissenschaftlichen, technologischen und kulturellen Austauschs (Bst. a). Zwangsmassnahmen können zudem Verbote, Bewilligungs- und Meldepflichten sowie andere Einschränkungen von Rechten umfassen (Bst.”
“Art. 1 Abs. 1 EmbG räumt dem Bund die Kompetenz ein, Zwangsmassnahmen zu erlassen, um Sanktionen durchzusetzen, die von der Organisation der Vereinten Nationen, der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa oder von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz beschlossen worden sind und die der Einhaltung des Völkerrechts, namentlich der Respektierung der Menschenrechte, dienen. Art. 1 Abs. 3 EmbG enthält eine nicht abschliessende Aufzählung von Zwangsmassnahmen, die zu diesem Zweck eingesetzt werden können. Zu diesen gehören unmittelbare oder mittelbare Beschränkungen des Waren-, Dienstleistungs-, Zahlungs-, Kapital- und Personenverkehrs sowie des wissenschaftlichen, technologischen und kulturellen Austausches (Bst. a). Zwangsmassnahmen können zudem Verbote, Bewilligungs- und Meldepflichten sowie andere Einschränkungen von Rechten umfassen (Bst. b). Sie werden in Form von Verordnungen erlassen (Art. 2 Abs. 3 EmbG).”
Zwangsmassnahmen bzw. Wirtschaftssanktionen bezwecken die Achtung und Durchsetzung des Völkerrechts, namentlich die Respektierung der Menschenrechte. Daraus ergibt sich nach Art. 1 Abs. 1 EmbG ein öffentliches Interesse, das eine Einschränkung von Eigentumsgarantie und Wirtschaftsfreiheit im Sinne von Art. 36 Abs. 2 BV rechtfertigen kann.
“Eine Einschränkung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) muss nach Massgabe von Art. 36 Abs. 2 BV durch ein hinreichendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein (vgl. BGE 145 II 140 E. 4.1, mit Hinweisen). Das öffentliche Interesse ergibt sich aus Art. 1 Abs. 1 EmbG. Zwangsmassnahmen bezwecken die Achtung und Durchsetzung des Völkerrechts, namentlich die Respektierung der Menschenrechte (Urteil des BGer 2C_721/2012 vom 27. Mai 2013 E. 6.4 [nicht publ. in BGE 139 II 384]; Urteile des BVGer B-547/2023 vom 7. November 2023 E. 6.5.2; B-3795/2013 vom 15. Juni 2015 E. 4). Die Durchsetzung und der Schutz fundamentaler Rechtsgüter bilden für den konkreten Grundrechtseingriff ein hinreichendes öffentliches Interesse.”
“In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass wirtschaftliche Zwangsmassnahmen nicht darauf abzielen, die Reputation von natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen zu beschädigen. Wirtschaftssanktionen bezwecken die Achtung und Durchsetzung des Völkerrechts, namentlich die Respektierung der Menschenrechte (Art. 1 Abs. 1 EmbG; ausführlich: Samuele Scarpelli, Wirtschaftssanktionen gegen private Personen, 2015, S. 11 ff.; Caroni, a.a.O., S. 74 ff.; zum Handelsembargo: Botschaft EmbG 2001 1435 f., 1439; vgl. Urteil des BGer 2C_722/2012 vom 27. Mai 2013 E. 6.4).”
Art. 1 Abs. 3 EmbG enthält eine nicht abschliessende Aufzählung möglicher Zwangsmassnahmen. Dazu gehören nach den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts namentlich unmittelbare oder mittelbare Beschränkungen des Waren-, Dienstleistungs-, Zahlungs-, Kapital- und Personenverkehrs sowie des wissenschaftlichen, technologischen und kulturellen Austauschs. Zwangsmassnahmen können ausserdem Verbote, Bewilligungs- und Meldepflichten sowie andere Einschränkungen von Rechten umfassen. Nach Art. 2 Abs. 3 EmbG werden solche Massnahmen in Form von Verordnungen erlassen.
“Art. 1 Abs. 1 EmbG räumt dem Bund die Kompetenz ein, Zwangsmass-nahmen zu erlassen, um Sanktionen durchzusetzen, die von der Organisation der Vereinten Nationen, der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa oder von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz beschlossen worden sind und die der Einhaltung des Völkerrechts, namentlich der Respektierung der Menschenrechte, dienen. Art. 1 Abs. 3 EmbG enthält eine nicht abschliessende Aufzählung von Zwangsmassnahmen, die zu diesem Zweck ergriffen werden können. Zu diesen gehören unmittelbare oder mittelbare Beschränkungen des Waren-, Dienstleistungs-, Zahlungs-, Kapital- und Personenverkehrs sowie des wissenschaftlichen, technologischen und kulturellen Austauschs (Bst. a). Zwangsmassnahmen können zudem Verbote, Bewilligungs- und Meldepflichten sowie andere Einschränkungen von Rechten umfassen (Bst.”
“Art. 1 Abs. 1 EmbG räumt dem Bund die Kompetenz ein, Zwangsmassnahmen zu erlassen, um Sanktionen durchzusetzen, die von der Organisation der Vereinten Nationen, der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa oder von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz beschlossen worden sind und die der Einhaltung des Völkerrechts, namentlich der Respektierung der Menschenrechte, dienen. Art. 1 Abs. 3 EmbG enthält eine nicht abschliessende Aufzählung von Zwangsmassnahmen, die zu diesem Zweck eingesetzt werden können. Zu diesen gehören unmittelbare oder mittelbare Beschränkungen des Waren-, Dienstleistungs-, Zahlungs-, Kapital- und Personenverkehrs sowie des wissenschaftlichen, technologischen und kulturellen Austausches (Bst. a). Zwangsmassnahmen können zudem Verbote, Bewilligungs- und Meldepflichten sowie andere Einschränkungen von Rechten umfassen (Bst. b). Sie werden in Form von Verordnungen erlassen (Art. 2 Abs. 3 EmbG).”
Ausländisches Sanktionsrecht entfaltet in der Schweiz grundsätzlich keine unmittelbare rechtliche Wirkung. Gestützt auf Art. 1 Abs. 1 EmbG kann der Bundesrat jedoch nationale Zwangsmassnahmen erlassen (z. B. zur Verhinderung von Umgehung). In den erwähnten Fällen hat der Bundesrat Massnahmen gegen Umgehung von OFAC‑Sanktionen getroffen, ohne das US‑Sanktionsregime unmittelbar umzusetzen.
“Ausgangslage Ausländisches Sanktionsrecht entfaltet in der Schweiz grundsätzlich keine rechtli- che Wirkung. Allerdings kann der Bundesrat gestützt auf das Bundesgesetz über die Durchsetzung von internationalen Sanktionen (Embargogesetz, EmbG [SR 946.231]) Zwangsmassnahmen erlassen, um Sanktionen der internationalen Staatengemeinschaft durchzusetzen, die der Erhaltung des Völkerrechts, nament- lich der Respektierung der Menschenrechte, dienen (Art. 1 Abs. 1 EmbG). Im Fall der hier interessierenden OFCA-Sanktionen hat der Bundesrat keine Teilnahme der Schweiz am US-Sanktionsregime beschlossen. Vielmehr hat sich der Bundes- rat darauf beschränkt, am 6. März 2014 Massnahmen zu treffen gegen die Um- gehung der gegen die Ukraine erlassenen OFAC-Sanktionen. In diesem Zusam- menhang erliess der Bundesrat die "Verordnung über Massnahmen zur Vermei- dung der Umgehung internationaler Sanktionen im Zusammenhang mit der Situa- tion in der Ukraine" vom 27. August 2014 (SR 946.231.176.72). Es ist aber unbe- stritten, dass das US-Sanktionsregime durch diese Verordnung nicht umgesetzt wurde. Die Klägerin hält zutreffend fest, dass die OFAC-Sanktionen in der Schweiz nicht direkt anwendbar sind (act. 1 Rz. 119). Auch der von der Beklagten beigezogene AE._____ hielt in einem Parteigutachten fest, dass die FINMA nicht dazu berufen sei, ausländisches Recht direkt gegenüber Beaufsichtigten durch- zusetzen (act. 23/3 Rz. 27).”
Wirtschaftliche Zwangsmassnahmen bezwecken die Achtung und Durchsetzung des Völkerrechts, namentlich der Menschenrechte; sie richten sich nicht darauf, die Reputation natürlicher Personen, von Unternehmen oder Organisationen zu beschädigen.
“In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass wirtschaftliche Zwangsmassnahmen nicht darauf abzielen, die Reputation von natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen zu beschädigen. Wirtschaftssanktionen bezwecken die Achtung und Durchsetzung des Völkerrechts, namentlich die Respektierung der Menschenrechte (Art. 1 Abs. 1 EmbG; ausführlich: Samuele Scarpelli, Wirtschaftssanktionen gegen private Personen, 2015, S. 11 ff.; Caroni, a.a.O., S. 74 ff.; zum Handelsembargo: Botschaft EmbG 2001 1435 f., 1439; vgl. Urteil des BGer 2C_722/2012 vom 27. Mai 2013 E. 6.4).”