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Die Auslegung des Begriffs «amtliches Dokument» ist weit zu fassen mit Blick auf den Zweck der Transparenzgesetzgebung. Die Rechtsprechung begründet eine Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten; werden Ausnahmen nach der abschliessenden Aufzählung in Art. 7 geltend gemacht, ist deren Anwendbarkeit restriktiv zu begründen. Trifft die Behörde eine Beschränkung oder Verweigerung des Zugangs, trägt sie die Darlegungs- und Beweislast dafür, weshalb und in welchem Umfang eine gesetzliche Ausnahme vorliegt.
“L'art. 6 LTrans garantit un droit général d'accès aux documents officiels. Ce droit d'accès général concrétise le but fixé à l'art. 1 de la loi, qui est de renverser le principe du secret de l'activité de l'administration au profit de celui de la transparence quant à la mission, l'organisation et l'activité du secteur public. Il s'agit en effet de rendre le processus décisionnel de l'administration plus transparent dans le but de renforcer le caractère démocratique des institutions publiques, de même que la confiance des citoyens dans les autorités, tout en améliorant le contrôle de l'administration (ATF 133 II 209 consid. 2.3.1 p. 213; Message du Conseil fédéral relatif à la loi fédérale sur la transparence du 12 février 2003, FF 2003 1807 ss, 1819, 1827; voir aussi ATF 142 II 340 consid. 2.2 p. 344). Conformément à ce but, la loi définit de manière large la notion de documents officiels (art. 5 LTrans), le champ d'application à raison de la personne (ratione personae, art. 2 LTrans) ainsi que les bénéficiaires et les conditions d'exercice du droit d'accès (art. 6 LTrans). Dans les cas spécifiés à l'art. 7 al. 1 LTrans, l'accès aux documents officiels est restreint, différé ou refusé. Le législateur a procédé de manière anticipée à une pesée des intérêts en cause, dans la mesure où il énumère de manière exhaustive les différents cas où les intérêts publics ou privés apparaissent prépondérants (ATF 144 II 77 consid. 3 p. 80 et les références citées).”
“Selon l'art. 6 LTrans, toute personne a le droit de consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités. Ce droit d'accès général concrétise le but fixé à l'art. 1 de la loi, qui est de renverser le principe du secret de l'activité de l'administration au profit de celui de transparence quant à la mission, l'organisation et l'activité du secteur public. Il s'agit en effet de rendre le processus décisionnel de l'administration plus transparent dans le but de renforcer le caractère démocratique des institutions publiques, de même que la confiance des citoyens dans les autorités, tout en améliorant le contrôle de l'administration (ATF 133 II 209 consid. 2.3.1 p. 213; Message du Conseil fédéral relatif à la loi fédérale sur la transparence du 12 février 2003, FF 2003 1807 ss, 1819, 1827). Conformément à ce but, la loi définit de manière large la notion de documents officiels (art. 5 LTrans), le champ d'application ratione personae (art. 2 LTrans) ainsi que les bénéficiaires et les conditions d'exercice du droit d'accès (art. 6 LTrans). La LTrans fonde une présomption en faveur du libre accès aux documents officiels (ATF 142 II 340 consid. 2.2 et références citées). Dès lors, si l'autorité décide de limiter ou refuser l'accès à des documents officiels, elle supporte le fardeau de la preuve destiné à renverser la présomption du libre accès aux documents officiels, instituée par la LTrans. En d'autres termes, elle doit exposer pour quel motif et dans quelle mesure une exception légale est réalisée (cf. ATF 142 II 324 consid.3.4 p. 336). Dans les cas spécifiés à l'art. 7 al. 1 LTrans, l'accès aux documents officiels est restreint, différé ou refusé. Le législateur a procédé de manière anticipée à une pesée des intérêts en cause, dans la mesure où il énumère de manière exhaustive les différents cas où les intérêts publics ou privés apparaissent prépondérants (ATF 144 II 77 consid.”
Ein Dokument gilt als dann in seinem definitiven Ausarbeitungsstadium, wenn es von der zuständigen Behörde unterzeichnet wurde oder vom Verfasser endgültig dem Empfänger übergeben worden ist. Dass eine Behörde ein Schriftstück – auch in redigierter Form – gegenüber einem Journalisten oder der Presse bekanntgibt, kann unter Berücksichtigung des Empfängerkreises und des sonstigen Kontextes ein Indiz dafür sein, dass es sich nicht mehr um eine rein interne Arbeitsunterlage, sondern um ein abgeschlossenes amtliches Dokument handelt.
“Il importe également que la communication de documents ne compromette pas des négociations en cours, que ce soit sur un plan purement politique (par exemple dans le cadre de discussions avec les représentants de la fonction publique), sur le plan de relations avec d’autres institutions ou collectivités publiques, sur le plan de relations de droit public (par exemple en matière d’octroi de concessions) ou encore sur le plan de relations contractuelles soumises au droit privé (MGC 2000 45/VIII 7696). 3.4 La loi fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration du 17 décembre 2004 (LTrans - RS 152.3) vise à promouvoir au plan fédéral la transparence quant à la mission, l’organisation et l’activité de l’administration fédérale, en garantissant notamment l’accès aux documents officiels (art. 1 LTrans). Par souci d'harmonisation verticale et dans la mesure où les différentes législations sur la transparence visent le même but et reprennent des principes de base globalement identiques, la jurisprudence rendue sur la base de la LTrans peut en principe être transposée à la LIPAD (ATA/39/2022 du 18 janvier 2022 consid. 7b). L’art. 6 al. 1 LTrans donne à toute personne le droit de consulter des documents officiels et d’obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités. L’art. 5 al. 1 LTrans définit un document officiel comme toute information qui a été enregistrée sur un quelconque support (a), qui est détenue par l’autorité dont elle émane ou à laquelle elle a été communiquée (b) et qui concerne l’accomplissement d’une tâche publique (c). Aux termes de l’art. 5 al. 3 LTrans, ne sont pas considérés comme des documents officiels les documents qui sont commercialisés par une autorité (a), qui n’ont pas atteint leur stade définitif d’élaboration (b) ou qui sont destinés à l’usage personnel (c). Selon l’art. 1 al. 2 de l'ordonnance sur le principe de la transparence dans l'administration du 24 mai 2006 (OTrans; RS 152.31), un document a atteint son stade définitif d’élaboration lorsque l’autorité dont il émane l’a signé (a) ou que son auteur l'a définitivement remis au destinataire notamment à titre d'information ou pour que celui-ci prenne position ou une décision (b). On entend par document destiné à l’usage personnel, toute information établie à des fins professionnelles mais qui est utilisée exclusivement par son auteur ou par un cercle restreint de personnes comme moyen auxiliaire, tel que des notes ou des copies de travail (art.”
“Il ne s'agit ainsi pas d'un simple moyen auxiliaire personnel servant de base ou de proposition de travail, mais d'une note achevée, réalisée sur demande de l'autorité inférieure, regroupant des faits constatés par son auteur dans l'exercice de sa fonction de commandant de la PdG afin de donner une vue d'ensemble et de présenter ses conclusions. Le contenu de cette note a enfin été avalisé par l'autorité inférieure, qui a en a, selon toute vraisemblance, déduit des conséquences concrètes quant à la collaboration entre le DDPS et l'ASPdG. Au demeurant, il est permis de douter, vu le cercle de ses destinataires et leur fonction, que ce document n'ait été utilisé que par un cercle étroitement délimité de personnes, ce que l'autorité inférieure ne cherche, en toute hypothèse, pas véritablement à établir. Finalement, l'argument de l'autorité inférieure consistant à dire que les parties caviardées de la note seraient destinées à l'usage personnel au sens de l'art. 5 al. 3 let. c LTrans ne convainc pas, dans la mesure notamment où l'on ne comprend pas pourquoi ces seuls éléments devraient être considérés comme un instrument de travail ou ne relevant pas des affaires du service. 8.5 Ainsi, la note de service en question n'est pas un document destiné à l'usage personnel, mais bien un document officiel au sens de l'art. 5 al. 1 LTrans. Le fait que l'autorité inférieure en ait donné connaissance à un journaliste du « Matin dimanche », certes de manière caviardée, confirme par ailleurs le fait qu'elle considérait cette note comme n'étant pas un document de travail établi par un ou des collaborateurs à son attention, mais comme un document achevé et conclusif ayant été élaboré à sa demande, puis avalisé par elle. 9. L'autorité inférieure se prévaut de la protection de la sphère privée des tiers mentionnés dans la note de service pour s'opposer à sa transmission complète au recourant. 9.1 Elle soutient en effet que les passages caviardés de la note de service doivent le demeurer pour des raisons de protection des données (cf. art. 7 al. 2 et 9 al. 1 LTrans). À cet égard, elle indique avoir consulté l'auteur du document, ainsi que le suppléant du secrétaire général du DDPS, lequel avait demandé la rédaction de cette note et en était l'un des deux destinataires directs. Compte tenu de leur réponse, il convient, selon l'autorité inférieure, de maintenir le caviardage tel quel.”
Praxis- oder Leitdokumente, die in fertiger Form vorliegen, an eine breite Zahl von Mitarbeitenden gerichtet sind und die Tätigkeit der Behörde orientieren bzw. Kohärenz in der Verfahrenspraxis fördern (z. B. APPA), sind keine persönlichen Arbeitsmittel, sondern fallen unter den Begriff des amtlichen Dokuments im Sinn von Art. 5 Abs. 1 BGÖ.
“Il est admis en doctrine que la pratique administrative d'une autorité n'entre pas dans l'exception des documents destinés à l'usage personnel (cf. Aurélie Gavillet, La pratique administrative dans l'ordre juridique suisse, 2018, no 911 et les références citées). 5.3 En l'occurrence, il ne fait pas de doute que l'APPA sur l'Erythrée contient des renseignements relatifs à l'accomplissement d'une tâche publique, à savoir le traitement des demandes d'asile déposées en Suisse, plus particulièrement de personnes de provenance érythréenne. Il s'agit d'un document se présentant sous la forme d'une version achevée destiné à un grand nombre de collaborateurs du SEM et qui oriente son activité. De fait, le document en question a pour but de favoriser une certaine cohérence dans le traitement des demandes d'asile de requérants érythréens. Il ne s'agit pas d'un simple moyen auxiliaire personnel servant de base ou de proposition de travail. Ainsi, l'APPA en question n'est pas un document destiné à l'usage personnel, mais bien un document officiel au sens de l'art. 5 al. 1 LTrans. L'allégation du SEM selon laquelle l'APPA sur l'Erythrée serait un document purement interne destiné à ses collaborateurs est ainsi dénuée de pertinence. 6. Il sied désormais de déterminer, à l'aune des principes et des considérations qui ont été précédemment exposés (cf. supra consid. 4.4 et 4.5), si la publication de l'APPA sur l'Erythrée serait de nature à entraver une mesure concrète de l'autorité au sens de l'ar. 7 al. 1 let. b LTrans. 6.1 Comme cela ressort des faits précédemment exposés, l'autorité inférieure estime que l'accès au document litigieux, et, de manière générale, aux autres APPA concernant d'autres pays de provenance des requérants d'asile, fournirait à des tiers une sorte de guide sur la procédure d'asile en Suisse. Selon l'autorité inférieure, une divulgation de ces documents porterait atteinte au sens et à l'objectif de la procédure d'asile, ainsi qu'au travail du SEM et du Tribunal de céans. En effet, l'autorité inférieure rappelle que les éléments avancés dans une procédure d'asile sont réputés établis s'ils sont rendus vraisemblables, raison pour laquelle il serait d'autant plus essentiel pour le bon déroulement des procédures que les requérants d'asile présentent leurs motifs de fuite et leurs arguments de manière objective et sans a priori.”
“Il est admis en doctrine que la pratique administrative d'une autorité n'entre pas dans l'exception des documents destinés à l'usage personnel (cf. Aurélie Gavillet, La pratique administrative dans l'ordre juridique suisse, 2018, no 911 et les références citées). 5.3 En l'occurrence, il ne fait pas de doute que l'APPA sur l'Erythrée contient des renseignements relatifs à l'accomplissement d'une tâche publique, à savoir le traitement des demandes d'asile déposées en Suisse, plus particulièrement de personnes de provenance érythréenne. Il s'agit d'un document se présentant sous la forme d'une version achevée destiné à un grand nombre de collaborateurs du SEM et qui oriente son activité. De fait, le document en question a pour but de favoriser une certaine cohérence dans le traitement des demandes d'asile de requérants érythréens. Il ne s'agit pas d'un simple moyen auxiliaire personnel servant de base ou de proposition de travail. Ainsi, l'APPA en question n'est pas un document destiné à l'usage personnel, mais bien un document officiel au sens de l'art. 5 al. 1 LTrans. L'allégation du SEM selon laquelle l'APPA sur l'Erythrée serait un document purement interne destiné à ses collaborateurs est ainsi dénuée de pertinence. 6. Il sied désormais de déterminer, à l'aune des principes et des considérations qui ont été précédemment exposés (cf. supra consid. 4.4 et 4.5), si la publication de l'APPA sur l'Erythrée serait de nature à entraver une mesure concrète de l'autorité au sens de l'ar. 7 al. 1 let. b LTrans. 6.1 Comme cela ressort des faits précédemment exposés, l'autorité inférieure estime que l'accès au document litigieux, et, de manière générale, aux autres APPA concernant d'autres pays de provenance des requérants d'asile, fournirait à des tiers une sorte de guide sur la procédure d'asile en Suisse. Selon l'autorité inférieure, une divulgation de ces documents porterait atteinte au sens et à l'objectif de la procédure d'asile, ainsi qu'au travail du SEM et du Tribunal de céans. En effet, l'autorité inférieure rappelle que les éléments avancés dans une procédure d'asile sont réputés établis s'ils sont rendus vraisemblables, raison pour laquelle il serait d'autant plus essentiel pour le bon déroulement des procédures que les requérants d'asile présentent leurs motifs de fuite et leurs arguments de manière objective et sans a priori.”
Veröffentlichte Auszüge aus mehrseitigen Berichten ersetzen nicht notwendigerweise den Anspruch auf die Herausgabe vollständiger Rohdatensätze. Ist es — wie in den Quellen festgestellt — um die angefragten Dateien als amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ bestellt, kann die Herausgabe der vollständigen Datensätze verlangt werden, sofern diese im veröffentlichten Bericht nicht in vollem Umfang enthalten sind.
“4 LTrans réserve les dispositions spéciales d'autres "lois fédérales", ce par quoi il faut entendre des lois au sens formel, soit des règles de droit ayant un caractère général et abstrait, édictées par le Parlement fédéral conformément à l'art. 163 al. 1er Cst. (cf. ATAF 2014/42 consid. 4.1 ; arrêt du TAF A-4962/2012 du 22 avril 2013 consid. 6.1.2 ; Cottier, in: Öffentlichkeitsgesetz, ad art. 4 N 7), de sorte que les dispositions susmentionnées, qui régissent l'information active, ne sauraient faire obstacle à l'application de la LTrans. Au demeurant, il convient de rappeler que l'on ne peut pas déduire d'une obligation d'information active que toute demande d'accès plus large devrait être refusée (cf. supra consid. 5.3.2). 5.6 Il ressort de ce qui précède que la législation sur la transparence est bien applicable à la cause. 5.7 Par ailleurs, il n'est, à juste titre, pas contesté par les parties que les fichiers auxquels la recourante souhaite avoir accès sont des documents officiels au sens de l'art. 5 LTrans. 6. Dans un autre moyen, l'autorité inférieure excipe de la publication du rapport final d'évaluation de l'entreprise BSS daté du 24 juillet 2020 pour s'opposer à l'accès aux informations demandées. 6.1 6.1.1 Selon le Préposé fédéral, bien que les informations fournies par les assureurs-maladie à l'autorité inférieure aient servi à l'élaboration du rapport final d'évaluation, les données telles que demandées par la recourante n'y figurent pas, de telle sorte que l'on ne pouvait considérer que l'accès y avait déjà été accordé. 6.1.2 Dans la décision attaquée, l'autorité inférieure s'est déclarée convaincue que les données utiles figuraient dans le rapport final d'évaluation et a soutenu que le Préposé fédéral n'avait pas suffisamment argumenté la raison pour laquelle ce rapport ne remplissait pas la condition de la publication des informations. 6.1.3 La recourante, de son côté, rappelle que le rapport final d'évaluation, qui fait près de 120 pages, ne comprend pas les données butes transmises par les assureurs en intégralité, mais seulement des extraits partiels et une analyse de celles-ci.”
“4 LTrans réserve les dispositions spéciales d'autres "lois fédérales", ce par quoi il faut entendre des lois au sens formel, soit des règles de droit ayant un caractère général et abstrait, édictées par le Parlement fédéral conformément à l'art. 163 al. 1er Cst. (cf. ATAF 2014/42 consid. 4.1 ; arrêt du TAF A-4962/2012 du 22 avril 2013 consid. 6.1.2 ; Cottier, in: Öffentlichkeitsgesetz, ad art. 4 N 7), de sorte que les dispositions susmentionnées, qui régissent l'information active, ne sauraient faire obstacle à l'application de la LTrans. Au demeurant, il convient de rappeler que l'on ne peut pas déduire d'une obligation d'information active que toute demande d'accès plus large devrait être refusée (cf. supra consid. 5.3.2). 5.6 Il ressort de ce qui précède que la législation sur la transparence est bien applicable à la cause. 5.7 Par ailleurs, il n'est, à juste titre, pas contesté par les parties que les fichiers auxquels la recourante souhaite avoir accès sont des documents officiels au sens de l'art. 5 LTrans. 6. Dans un autre moyen, l'autorité inférieure excipe de la publication du rapport final d'évaluation de l'entreprise BSS daté du 24 juillet 2020 pour s'opposer à l'accès aux informations demandées. 6.1 6.1.1 Selon le Préposé fédéral, bien que les informations fournies par les assureurs-maladie à l'autorité inférieure aient servi à l'élaboration du rapport final d'évaluation, les données telles que demandées par la recourante n'y figurent pas, de telle sorte que l'on ne pouvait considérer que l'accès y avait déjà été accordé. 6.1.2 Dans la décision attaquée, l'autorité inférieure s'est déclarée convaincue que les données utiles figuraient dans le rapport final d'évaluation et a soutenu que le Préposé fédéral n'avait pas suffisamment argumenté la raison pour laquelle ce rapport ne remplissait pas la condition de la publication des informations. 6.1.3 La recourante, de son côté, rappelle que le rapport final d'évaluation, qui fait près de 120 pages, ne comprend pas les données butes transmises par les assureurs en intégralité, mais seulement des extraits partiels et une analyse de celles-ci.”
Excel-Tabellen, die eine Behörde durch einfachen Export und Zusammenführung bereits vorhandener Daten erzeugt (z. B. Export aus einem Informationssystem und anschliessendes Gruppieren), können nach Art. 5 Abs. 2 BGÖ als amtliche Dokumente gelten. Massgeblich ist, dass das Dokument aus bestehenden Informationen mittels eines "einfachen" informatischen Verfahrens hergestellt wird.
“3 L'autorité inférieure a expliqué avoir effectué une recherche pour trouver les données pertinentes pour la requête, selon quatre critères : la présence dans le système d'information e-dec, une période déterminée (correspondant à la requête), les marchandises déclarées sous le numéro de tarif correspondant et des déclarations définitives et comptabilisées. Les données ainsi sélectionnées ont été exportées dans un fichier Excel, puis regroupées par entreprise. 8.3.1 Certes, selon l'art. 5 al. 1 let. a LTrans, le document doit être enregistré sur un support, ce qui sous-entend qu'il doit exister (cf. arrêt du TF 1C_406/2016 du 15 février 2017 consid. 3.2 ; arrêts du TAF A-7874/2015 du 15 juin 2016 consid. 6.2, A-7405/2014 du 23 novembre 2015 consid. 5.1.3, A-1784/2014 du 30 avril 2015 consid. 4.1 ; Message LTrans, FF 2003 1834). Cela implique que l'autorité ne saurait être contrainte d'établir un document qui n'existe pas pour satisfaire le principe de transparence, tel que rédiger spécialement une note de synthèse ou de livrer une traduction d'un document qui n'existe qu'en une seule langue par exemple (cf. arrêts du TAF A-7235/2015 du 30 juin 2016 consid. 5.1, A-1784/2014 précité consid. 4.1 ; Message LTrans, FF 2003 1834). Cependant, une exception a été prévue à l'art. 5 al. 2 LTrans pour permettre le droit d'accès à un document qui n'existe qu'à l'état virtuel. Il s'agit de documents officiels qui n'existent qu'à l'état latent et qui peuvent aisément être obtenus par une manipulation informatique élémentaire. Ainsi, l'extrait spécifique établi dans un cas particulier pour répondre à la demande d'un administré n'est pas un document existant ; il doit être confectionné sur mesure par l'administration pour satisfaire à la requête. Le droit d'accès s'étend à de tels documents à la condition qu'un « traitement informatisé simple » permette de l'établir « à partir d'informations existantes ». La notion de « traitement informatisé simple » fait référence à un utilisateur moyen (cf. arrêts du TAF A-6108/2016 du 28 mars 2018 consid. 3.2, A-7874/2015 précité consid. 6.2, A-7235/2015 précité consid. 5.1 ; Message LTrans, FF 2003 1834 et 1838). 8.3.2 En l'occurrence, les informations litigieuses étaient à disposition de l'autorité inférieure, qui les a simplement réunies sous une tabelle dans un document Excel.”
“3 L'autorité inférieure a expliqué avoir effectué une recherche pour trouver les données pertinentes pour la requête, selon quatre critères : la présence dans le système d'information e-dec, une période déterminée (correspondant à la requête), les marchandises déclarées sous le numéro de tarif correspondant et des déclarations définitives et comptabilisées. Les données ainsi sélectionnées ont été exportées dans un fichier Excel, puis regroupées par entreprise. 8.3.1 Certes, selon l'art. 5 al. 1 let. a LTrans, le document doit être enregistré sur un support, ce qui sous-entend qu'il doit exister (cf. arrêt du TF 1C_406/2016 du 15 février 2017 consid. 3.2 ; arrêts du TAF A-7874/2015 du 15 juin 2016 consid. 6.2, A-7405/2014 du 23 novembre 2015 consid. 5.1.3, A-1784/2014 du 30 avril 2015 consid. 4.1 ; Message LTrans, FF 2003 1834). Cela implique que l'autorité ne saurait être contrainte d'établir un document qui n'existe pas pour satisfaire le principe de transparence, tel que rédiger spécialement une note de synthèse ou de livrer une traduction d'un document qui n'existe qu'en une seule langue par exemple (cf. arrêts du TAF A-7235/2015 du 30 juin 2016 consid. 5.1, A-1784/2014 précité consid. 4.1 ; Message LTrans, FF 2003 1834). Cependant, une exception a été prévue à l'art. 5 al. 2 LTrans pour permettre le droit d'accès à un document qui n'existe qu'à l'état virtuel. Il s'agit de documents officiels qui n'existent qu'à l'état latent et qui peuvent aisément être obtenus par une manipulation informatique élémentaire. Ainsi, l'extrait spécifique établi dans un cas particulier pour répondre à la demande d'un administré n'est pas un document existant ; il doit être confectionné sur mesure par l'administration pour satisfaire à la requête. Le droit d'accès s'étend à de tels documents à la condition qu'un « traitement informatisé simple » permette de l'établir « à partir d'informations existantes ». La notion de « traitement informatisé simple » fait référence à un utilisateur moyen (cf. arrêts du TAF A-6108/2016 du 28 mars 2018 consid. 3.2, A-7874/2015 précité consid. 6.2, A-7235/2015 précité consid. 5.1 ; Message LTrans, FF 2003 1834 et 1838). 8.3.2 En l'occurrence, les informations litigieuses étaient à disposition de l'autorité inférieure, qui les a simplement réunies sous une tabelle dans un document Excel.”
Art. 5 ist im Rahmen der LTrans weit auszulegen: Die Gesetzeszwecke zielen auf Transparenz der Verwaltung, weshalb die Norm zusammen mit der LTrans eine Vermutung zugunsten des Zugangs zu amtlichen Dokumenten begründet. Die Behörde trägt die Beweislast, wenn sie den Zugang einschränkt oder verweigert, und muss darlegen, aus welchem gesetzlichen Ausnahmegrund und in welchem Umfang dies erfolgt.
“6 LTrans, toute personne a, sans avoir à justifier d'un intérêt particulier, le droit de consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités. Ce droit d'accès général concrétise le but fixé à l'art. 1er LTrans, qui est de renverser le principe du secret de l'activité de l'administration au profit de celui de transparence quant à la mission, l'organisation et l'activité du secteur public. Il s'agit en effet de rendre le processus décisionnel de l'administration plus transparent dans le but de renforcer le caractère démocratique des institutions publiques, de même que la confiance des citoyens dans les autorités, tout en améliorant le contrôle de l'administration (ATF 148 II 92 consid. 2; ATF 133 II 209 consid. 2.3.1; Message du 12 février 2003 relatif à la loi fédérale sur la transparence de l'administration, FF 2003 1807 ss, 1819, 1827; voir aussi ATF 142 II 340 consid. 2.2). Conformément à ce but, la loi définit de manière large la notion de documents officiels (art. 5 LTrans), le champ d'application à raison de la personne (ratione personae, art. 2 LTrans) ainsi que les bénéficiaires et les conditions d'exercice du droit d'accès (art. 6 LTrans). La loi s'applique ainsi à l'ensemble de l'administration fédérale (art. 2 al. 1 let. a LTrans), y compris aux organismes de droit public ou privé chargés de rendre des décisions.”
“Selon l'art. 6 LTrans, toute personne a le droit de consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités. Ce droit d'accès général concrétise le but fixé à l'art. 1 de la loi, qui est de renverser le principe du secret de l'activité de l'administration au profit de celui de transparence quant à la mission, l'organisation et l'activité du secteur public. Il s'agit en effet de rendre le processus décisionnel de l'administration plus transparent dans le but de renforcer le caractère démocratique des institutions publiques, de même que la confiance des citoyens dans les autorités, tout en améliorant le contrôle de l'administration (ATF 133 II 209 consid. 2.3.1 p. 213; Message du Conseil fédéral relatif à la loi fédérale sur la transparence du 12 février 2003, FF 2003 1807 ss, 1819, 1827). Conformément à ce but, la loi définit de manière large la notion de documents officiels (art. 5 LTrans), le champ d'application ratione personae (art. 2 LTrans) ainsi que les bénéficiaires et les conditions d'exercice du droit d'accès (art. 6 LTrans). La LTrans fonde une présomption en faveur du libre accès aux documents officiels (ATF 142 II 340 consid. 2.2 et références citées). Dès lors, si l'autorité décide de limiter ou refuser l'accès à des documents officiels, elle supporte le fardeau de la preuve destiné à renverser la présomption du libre accès aux documents officiels, instituée par la LTrans. En d'autres termes, elle doit exposer pour quel motif et dans quelle mesure une exception légale est réalisée (cf. ATF 142 II 324 consid.3.4 p. 336). Dans les cas spécifiés à l'art. 7 al. 1 LTrans, l'accès aux documents officiels est restreint, différé ou refusé. Le législateur a procédé de manière anticipée à une pesée des intérêts en cause, dans la mesure où il énumère de manière exhaustive les différents cas où les intérêts publics ou privés apparaissent prépondérants (ATF 144 II 77 consid.”
Unter Art. 5 Abs. 3 lit. c BGÖ fallen Informationen, die zwar zu beruflichen Zwecken erstellt wurden, jedoch ausschliesslich vom Verfasser oder einem engen Personenkreis als Arbeitsmittel bzw. Mittel zur internen Bearbeitung verwendet werden. Dazu gehören etwa Notizen, Arbeitskopien, Entwürfe oder persönliche Anmerkungen; solche Dokumente sind vom Anspruch auf Zugang ausgenommen.
“En effet, bien que le SEM ne le conteste pas de manière explicite, celui-ci ayant fondé exclusivement son refus d'accès sur les deux exceptions au principe de la transparence susmentionnées, il a indiqué, à réitérées reprises dans sa décision et au cours de la procédure, que l'APPA constituait un outil de travail interne à l'attention de ses collaborateurs exclusivement et qu'il n'avait aucunement vocation à être rendu public. 5.1 Selon l'art. 5 al. 1 LTrans, on entend par document officiel toute information qui a été enregistrée sur un quelconque support (let. a), qui est détenue par l'autorité dont elle émane ou à laquelle elle a été communiquée (let. b) et qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique (let. c). La législation sur la transparence ne connaît pas de catégorie « documents internes », qui ne seraient pas accessibles de manière générale (not. arrêt du TAF A-746/2016 du 25 août 2016 consid. 3.3 et la référence citée). Conformément à l'art. 6 al. 1 LTrans, le principe de la transparence s'applique à tous les documents officiels (cf. arrêt du TAF A-3631/2009 du 15 septembre 2009 consid. 2.1), notion qui, sous réserve des exceptions prévues à l'art. 5 al. 3 LTrans, doit être conçue de manière large (cf. arrêts du TF 1C_562/2017 du 2 juillet 2018 consid. 3.1, 1C_532/2016 du 21 juin 2017 consid. 2.1). Selon cette dernière disposition, ne sont pas considérés comme des documents officiels les documents qui sont commercialisés par une autorité (let. a), qui n'ont pas atteint leur stade définitif d'élaboration (let. b) ou qui sont destinés à l'usage personnel (let. c). 5.2 La notion de documents destinés à l'usage personnel (art. 5 al. 3 let. c LTrans) comprend toute information établie à des fins professionnelles mais qui est utilisée exclusivement par son auteur ou par un cercle restreint de personnes comme moyen auxiliaire (art. 1 al. 3 OTrans) ; cela vise non seulement les notes ou les copies de travail (art. 1 al. 3 in fine OTrans), mais également les résumés destinés à la rédaction d'un rapport, les projets de textes annotés ou les remarques personnelles - manuscrites ou électroniques - ajoutées à un document officiel (cf. not. ATF 142 II 324 consid.”
“En effet, bien que le SEM ne le conteste pas de manière explicite, celui-ci ayant fondé exclusivement son refus d'accès sur les deux exceptions au principe de la transparence susmentionnées, il a indiqué, à réitérées reprises dans sa décision et au cours de la procédure, que l'APPA constituait un outil de travail interne à l'attention de ses collaborateurs exclusivement et qu'il n'avait aucunement vocation à être rendu public. 5.1 Selon l'art. 5 al. 1 LTrans, on entend par document officiel toute information qui a été enregistrée sur un quelconque support (let. a), qui est détenue par l'autorité dont elle émane ou à laquelle elle a été communiquée (let. b) et qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique (let. c). La législation sur la transparence ne connaît pas de catégorie « documents internes », qui ne seraient pas accessibles de manière générale (not. arrêt du TAF A-746/2016 du 25 août 2016 consid. 3.3 et la référence citée). Conformément à l'art. 6 al. 1 LTrans, le principe de la transparence s'applique à tous les documents officiels (cf. arrêt du TAF A-3631/2009 du 15 septembre 2009 consid. 2.1), notion qui, sous réserve des exceptions prévues à l'art. 5 al. 3 LTrans, doit être conçue de manière large (cf. arrêts du TF 1C_562/2017 du 2 juillet 2018 consid. 3.1, 1C_532/2016 du 21 juin 2017 consid. 2.1). Selon cette dernière disposition, ne sont pas considérés comme des documents officiels les documents qui sont commercialisés par une autorité (let. a), qui n'ont pas atteint leur stade définitif d'élaboration (let. b) ou qui sont destinés à l'usage personnel (let. c). 5.2 La notion de documents destinés à l'usage personnel (art. 5 al. 3 let. c LTrans) comprend toute information établie à des fins professionnelles mais qui est utilisée exclusivement par son auteur ou par un cercle restreint de personnes comme moyen auxiliaire (art. 1 al. 3 OTrans) ; cela vise non seulement les notes ou les copies de travail (art. 1 al. 3 in fine OTrans), mais également les résumés destinés à la rédaction d'un rapport, les projets de textes annotés ou les remarques personnelles - manuscrites ou électroniques - ajoutées à un document officiel (cf. not. ATF 142 II 324 consid.”
Als nicht amtliche Dokumente gelten nach Art. 5 Abs. 3 diejenigen Unterlagen, die sich noch in Ausarbeitung befinden; ein Dokument erreicht seinen definitiven Charakter erst, wenn die zuständige Behörde es unterzeichnet hat oder der Verfasser es der bestimmten Empfängerschaft endgültig übergeben hat.
“4 La loi fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration du 17 décembre 2004 (LTrans - RS 152.3) vise à promouvoir au plan fédéral la transparence quant à la mission, l’organisation et l’activité de l’administration fédérale, en garantissant notamment l’accès aux documents officiels (art. 1 LTrans). Par souci d'harmonisation verticale et dans la mesure où les différentes législations sur la transparence visent le même but et reprennent des principes de base globalement identiques, la jurisprudence rendue sur la base de la LTrans peut en principe être transposée à la LIPAD (ATA/39/2022 du 18 janvier 2022 consid. 7b). L’art. 6 al. 1 LTrans donne à toute personne le droit de consulter des documents officiels et d’obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités. L’art. 5 al. 1 LTrans définit un document officiel comme toute information qui a été enregistrée sur un quelconque support (a), qui est détenue par l’autorité dont elle émane ou à laquelle elle a été communiquée (b) et qui concerne l’accomplissement d’une tâche publique (c). Aux termes de l’art. 5 al. 3 LTrans, ne sont pas considérés comme des documents officiels les documents qui sont commercialisés par une autorité (a), qui n’ont pas atteint leur stade définitif d’élaboration (b) ou qui sont destinés à l’usage personnel (c). Selon l’art. 1 al. 2 de l'ordonnance sur le principe de la transparence dans l'administration du 24 mai 2006 (OTrans; RS 152.31), un document a atteint son stade définitif d’élaboration lorsque l’autorité dont il émane l’a signé (a) ou que son auteur l'a définitivement remis au destinataire notamment à titre d'information ou pour que celui-ci prenne position ou une décision (b). On entend par document destiné à l’usage personnel, toute information établie à des fins professionnelles mais qui est utilisée exclusivement par son auteur ou par un cercle restreint de personnes comme moyen auxiliaire, tel que des notes ou des copies de travail (art. 1 al. 3 OTrans). Cette entorse au principe de transparence est motivée par le souci de préserver l'autonomie d'action de l'administration qui doit pouvoir modifier et faire évoluer ses projets avec toute la latitude nécessaire.”
Interne, vertrauliche Dienstnotizen, die nur an einen sehr engen Empfängerkreis und zum persönlichen Gebrauch des Verfassers und der Empfänger übermittelt wurden, können nach Art. 5 Abs. 3 als nicht amtliche Dokumente gelten.
“À cet égard, il peut être rappelé que, en tout état de cause, la LTrans s'applique indépendamment d'une éventuelle classification selon l'OPrI, qui n'a pas d'effet préjudiciel (cf. art. 13 al. 3 OPrI ; arrêt du TAF A-4500/2013 du 27 février 2014 consid. 3.6). 8. Est ensuite litigieuse la question de savoir si la note de service en question constitue ou non un document officiel au sens de la LTrans. 8.1 Selon l'art. 5 al. 1 LTrans, on entend par document officiel toute information qui a été enregistrée sur un quelconque support (let. a), qui est détenue par l'autorité dont elle émane ou à laquelle elle a été communiquée (let. b) et qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique (let. c). La législation sur la transparence ne connaît pas de catégorie « documents internes », qui ne seraient pas accessibles de manière générale (not. arrêt du TAF A-746/2016 du 25 août 2016 consid. 3.3 et la réf. cit). Conformément à l'art. 6 al. 1 LTrans, le principe de la transparence s'applique à tous les documents officiels (cf. arrêt du TAF A-3631/2009 du 15 septembre 2009 consid. 2.1), notion qui, sous réserve des exceptions prévues à l'art. 5 al. 3 LTrans, doit être conçue de manière large (cf. arrêts du TF 1C_562/2017 du 2 juillet 2018 consid. 3.1, 1C_532/2016 du 21 juin 2017 consid. 2.1). Selon cette dernière disposition, ne sont pas considérés comme des documents officiels les documents qui sont commercialisés par une autorité (let. a), qui n'ont pas atteint leur stade définitif d'élaboration (let. b) ou qui sont destinés à l'usage personnel (let. c). 8.2 8.2.1 L'autorité inférieure soutient que la note de service en question était destinée à l'usage personnel de son auteur et de ses destinataires. En effet, elle explique que ce document contient une analyse personnelle réalisée par un collaborateur à la demande du suppléant du secrétaire général du DDPS. L'auteur de la note l'a adressée, sur la base d'un rapport de confiance, directement à deux personnes, ses supérieurs, avec deux autres destinataires en copie, soit un cercle restreint de personnes. Il s'agit ainsi d'une note de service interne adressée par un employé à une instance supérieure en partant du principe qu'elle serait traitée de manière confidentielle (« whistleblowing interne »).”