11 commentaries
Art. 15 Abs. 2 BPS bestimmt verfahrensrechtlich, dass die zuständige Behörde den zu beurteilenden Fall dem Bundesrat unterbreitet. Dies betrifft die in Abs. 1 genannten Ausnahmen, bei denen ein hohes Staatsinteresse ein behördliches Verbot überwiegen kann.
“Für solche Fälle sieht Art. 15 Abs. 1 BPS daher vor, dass der Bundesrat ausnahmsweise Tätigkeiten bewilligen kann, die nicht unter die gesetzlichen Verbote von Art. 8 BPS (unmittelbare Teilnahme an Feindseligkeiten) oder Art. 9 BPS (schwere Verletzung von Menschenrechten) fallen, jedoch nach Art. 14 BPS behördlich zu verbieten wären, wenn ein hohes Staatsinteresse deutlich überwiegt. In verfahrensrechtlicher Hinsicht legt Art. 15 Abs. 2 BPS fest, dass die zuständige Behörde den zu beurteilenden Fall dem Bundesrat unterbreitet.”
“Für solche Fälle sieht Art. 15 Abs. 1 BPS daher vor, dass der Bundesrat ausnahmsweise Tätigkeiten bewilligen kann, die nicht unter die gesetzlichen Verbote von Art. 8 BPS (unmittelbare Teilnahme an Feindseligkeiten) oder Art. 9 BPS (schwere Verletzung von Menschenrechten) fallen, jedoch nach Art. 14 BPS behördlich zu verbieten wären, wenn ein hohes Staatsinteresse deutlich überwiegt. In verfahrensrechtlicher Hinsicht legt Art. 15 Abs. 2 BPS fest, dass die zuständige Behörde den zu beurteilenden Fall dem Bundesrat unterbreitet.”
Nach Art. 15 Abs. 2 BPS obliegt die Vorlage der zu beurteilenden Fälle dem Bundesrat ausschliesslich der zuständigen Behörde. Daraus folgt, dass Sicherheitsunternehmen kein Recht haben, direkt beim Bundesrat eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BPS zu beantragen.
“Nach Art. 15 Abs. 2 BPS unterbreitet die zuständige Behörde den zu beurteilenden Fall dem Bundesrat. Die französische und italienische Fassung von Art. 15 Abs. 2 BPS lauten wie folgt: L'autorité compétente soumet ces cas au Conseil fédéral bzw. L'autorità competente sottopone al Consiglio federale i casi da valutare. Der klare Wortlaut des deutschen, französischen und italienischen Rechtssatzes lassen nicht darauf schliessen, dass der Gesetzgeber beabsichtigte, der Vorinstanz in dieser Frage gestützt auf Art. 15 Abs. 2 BPS ein besonderes Entschliessungsermessen zur Vorlage an den Bundesrat einzuräumen (E. 7.4.1). Der Vorinstanz ist zwar darin zuzustimmen, dass die deutschsprachige Botschaft zum BPS zu Art. 15 Abs. 2 BPS ausführt, die zuständige Behörde könne dem Bundesrat die zu beurteilenden Fälle unterbreiten (Botschaft BPS, 1806). In französischer und italienischer Sprache enthält die Botschaft indessen keine solche Kann-Formulierung, welche auf eine entsprechende Handlungswahl bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen hindeuten würde. Sie betont mit der Verwendung der Begriffe "seule l'autorité" und "soltanto l'autorità competente" vielmehr die ausschliessliche Vorlagekompetenz, dem Bundesrat Ausnahmefälle im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BPS zu unterbreiten. Daraus folgt einzig, dass nach dieser gesetzlichen Kompetenzvorschrift Sicherheitsunternehmen kein Recht erhalten, beim Bundesrat eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BPS zu beantragen (vgl. Botschaft BPS, 1806).”
Der Bundesrat wurde über das Verfahren informiert; er sah gestützt auf die Akten keine Notwendigkeit, die Angelegenheit nach Art. 15 BPS bzw. Art. 47 RVOG an sich zu ziehen, weil aus seiner Sicht kein hohes Staatsinteresse vorlag.
“Die AGB des SECO umfasse nur Dienstleistungen, welche grenzüberschreitend aus der Schweiz heraus erbracht würden. Supply Chain Management und separate Supportverträge seien vom Anwendungsbereich des GKG nicht tangiert, weshalb das SECO diese Tätigkeiten auch nicht habe bewilligen können. Dass Unterstützungsdienstleistungen aus der Schweiz heraus weiterhin möglich seien und die Tätigkeiten nicht in allen Ländern verboten worden sei, zeige, dass die Vorinstanz die Interessen der Beschwerdeführerin ernst nehme und eine verhältnismässige Lösung getroffen habe. S. Mit Verfügung vom 20. Juli 2020 wurde die Vorinstanz ersucht, dem Bundesverwaltungsgericht Auskunft zu erteilen über eine im Rahmen des Prüfverfahrens allfällig erfolgte Unterbreitung der Streitsache an den Bundesrat. T. Mit Eingabe vom 20. August 2020 kam die Vorinstanz dem Auskunftsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts innert erstreckter Frist nach. Die Vor-instanz führt im Wesentlichen aus, sie habe den zu beurteilenden Fall dem Bundesrat nicht unterbreitet, weil aus ihrer Sicht kein hohes Staatsinteresse im Sinne von Art. 15 BPS betroffen sei. Der Bundesrat sei über das laufende Verfahren informiert gewesen und habe in Übereinstimmung mit der Vorinstanz keine Notwendigkeit gesehen, diesen Fall gestützt auf Art. 47 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG; SR 172.010) zum Entscheid an sich zu ziehen. U. Am 23. September 2020 nahm die Beschwerdeführerin zur Eingabe der Vorinstanz vom 20. August 2020 Stellung. Sie macht im Wesentlichen geltend, die Vorinstanz habe das Verfahren nicht mit dem SECO koordiniert und den Bundesrat erst nach Erlass der angefochtenen Verfügung informiert. V. Mit Verfügung vom 29. September 2020 wurde die Vorinstanz unter Fristansetzung aufgefordert, dem Bundesverwaltungsgericht sämtliche Akten ungeschwärzt zukommen zu lassen, allenfalls noch nicht eingereichte Akten nachzureichen bzw. deren Vollständigkeit zu bestätigen. W. Am 19. Oktober 2020 reichte die Vorinstanz innert erstreckter Frist die ungeschwärzten Akten ein, bestätigte die Vollständigkeit der Akten und nahm zur Eingabe der Beschwerdeführerin vom 23.”
Der Bundesrat kann ausnahmsweise Tätigkeiten bewilligen, die nicht unter Art. 8 oder 9 BPS fallen, aber nach Art. 14 BPS behördlich zu verbieten wären, wenn ein hohes Staatsinteresse deutlich überwiegt. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist der zu beurteilende Fall dem Bundesrat zu unterbreiten.
“Für solche Fälle sieht Art. 15 Abs. 1 BPS daher vor, dass der Bundesrat ausnahmsweise Tätigkeiten bewilligen kann, die nicht unter die gesetzlichen Verbote von Art. 8 BPS (unmittelbare Teilnahme an Feindseligkeiten) oder Art. 9 BPS (schwere Verletzung von Menschenrechten) fallen, jedoch nach Art. 14 BPS behördlich zu verbieten wären, wenn ein hohes Staatsinteresse deutlich überwiegt. In verfahrensrechtlicher Hinsicht legt Art. 15 Abs. 2 BPS fest, dass die zuständige Behörde den zu beurteilenden Fall dem Bundesrat unterbreitet.”
“Entgegen den Ausführungen der Vorinstanz, die diesbezüglich zu Unrecht auf ein ihr zustehendes Ermessen hinweist (vgl. Eingabe vom 20. August 2020, Rz. 4 ff., 10), stehen hier klarerweise nicht nur privatwirtschaftliche Interessen der Beschwerdeführerin, sondern auch hochrangige staatspolitische Interessen zur Diskussion, die im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BPS relevant sein und bei deutlichem Überwiegen eine durch den Bundesrat zu erteilende Ausnahmebewilligung rechtfertigen könnten.”
Die Vorinstanz trug vor, sie habe den zu beurteilenden Fall nicht dem Bundesrat unterbreitet, weil nach ihrer Auffassung kein hohes Staatsinteresse im Sinne von Art. 15 BPS betroffen sei. Der Bundesrat sei informiert gewesen und habe seinerseits keine Veranlassung gesehen, den Fall gemäss Art. 47 RVOG an sich zu ziehen. Die Beschwerdeführerin beanstandete, die Vorinstanz habe das Verfahren nicht mit dem SECO koordiniert und den Bundesrat erst nach Erlass der Verfügung informiert.
“Die AGB des SECO umfasse nur Dienstleistungen, welche grenzüberschreitend aus der Schweiz heraus erbracht würden. Supply Chain Management und separate Supportverträge seien vom Anwendungsbereich des GKG nicht tangiert, weshalb das SECO diese Tätigkeiten auch nicht habe bewilligen können. Dass Unterstützungsdienstleistungen aus der Schweiz heraus weiterhin möglich seien und die Tätigkeiten nicht in allen Ländern verboten worden sei, zeige, dass die Vorinstanz die Interessen der Beschwerdeführerin ernst nehme und eine verhältnismässige Lösung getroffen habe. S. Mit Verfügung vom 20. Juli 2020 wurde die Vorinstanz ersucht, dem Bundesverwaltungsgericht Auskunft zu erteilen über eine im Rahmen des Prüfverfahrens allfällig erfolgte Unterbreitung der Streitsache an den Bundesrat. T. Mit Eingabe vom 20. August 2020 kam die Vorinstanz dem Auskunftsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts innert erstreckter Frist nach. Die Vor-instanz führt im Wesentlichen aus, sie habe den zu beurteilenden Fall dem Bundesrat nicht unterbreitet, weil aus ihrer Sicht kein hohes Staatsinteresse im Sinne von Art. 15 BPS betroffen sei. Der Bundesrat sei über das laufende Verfahren informiert gewesen und habe in Übereinstimmung mit der Vorinstanz keine Notwendigkeit gesehen, diesen Fall gestützt auf Art. 47 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG; SR 172.010) zum Entscheid an sich zu ziehen. U. Am 23. September 2020 nahm die Beschwerdeführerin zur Eingabe der Vorinstanz vom 20. August 2020 Stellung. Sie macht im Wesentlichen geltend, die Vorinstanz habe das Verfahren nicht mit dem SECO koordiniert und den Bundesrat erst nach Erlass der angefochtenen Verfügung informiert. V. Mit Verfügung vom 29. September 2020 wurde die Vorinstanz unter Fristansetzung aufgefordert, dem Bundesverwaltungsgericht sämtliche Akten ungeschwärzt zukommen zu lassen, allenfalls noch nicht eingereichte Akten nachzureichen bzw. deren Vollständigkeit zu bestätigen. W. Am 19. Oktober 2020 reichte die Vorinstanz innert erstreckter Frist die ungeschwärzten Akten ein, bestätigte die Vollständigkeit der Akten und nahm zur Eingabe der Beschwerdeführerin vom 23.”
Nach Art. 15 Abs. 2 BPS obliegt die Vorlage an den Bundesrat der zuständigen Behörde. Die französische und italienische Fassung der Botschaft betonen die ausschliessliche Vorlagekompetenz („seule l'autorité“, „soltanto l'autorità competente“). Daraus ergibt sich, dass Dritte, insbesondere Sicherheitsunternehmen, kein Recht haben, selbstständig beim Bundesrat eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BPS zu beantragen.
“Nach Art. 15 Abs. 2 BPS unterbreitet die zuständige Behörde den zu beurteilenden Fall dem Bundesrat. Die französische und italienische Fassung von Art. 15 Abs. 2 BPS lauten wie folgt: L'autorité compétente soumet ces cas au Conseil fédéral bzw. L'autorità competente sottopone al Consiglio federale i casi da valutare. Der klare Wortlaut des deutschen, französischen und italienischen Rechtssatzes lassen nicht darauf schliessen, dass der Gesetzgeber beabsichtigte, der Vorinstanz in dieser Frage gestützt auf Art. 15 Abs. 2 BPS ein besonderes Entschliessungsermessen zur Vorlage an den Bundesrat einzuräumen (E. 7.4.1). Der Vorinstanz ist zwar darin zuzustimmen, dass die deutschsprachige Botschaft zum BPS zu Art. 15 Abs. 2 BPS ausführt, die zuständige Behörde könne dem Bundesrat die zu beurteilenden Fälle unterbreiten (Botschaft BPS, 1806). In französischer und italienischer Sprache enthält die Botschaft indessen keine solche Kann-Formulierung, welche auf eine entsprechende Handlungswahl bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen hindeuten würde. Sie betont mit der Verwendung der Begriffe "seule l'autorité" und "soltanto l'autorità competente" vielmehr die ausschliessliche Vorlagekompetenz, dem Bundesrat Ausnahmefälle im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BPS zu unterbreiten. Daraus folgt einzig, dass nach dieser gesetzlichen Kompetenzvorschrift Sicherheitsunternehmen kein Recht erhalten, beim Bundesrat eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BPS zu beantragen (vgl. Botschaft BPS, 1806).”
Eine Vorlage an den Bundesrat ist nach Art. 15 Abs. 1 BPS nicht von vornherein ausgeschlossen. Ein rein indirekter oder loser Zusammenhang mit der Begehung schwerer Menschenrechtsverletzungen steht einer Vorlage nicht zwangsläufig entgegen; gemäss Botschaft muss der Zusammenhang jedoch eine gewisse Intensität erreichen.
“Eine Vorlage an den Bundesrat ist damit nach Massgabe von Art. 15 Abs. 1 BPS nicht von vornherein ausgeschlossen. Dass in den vorinstanzlichen Akten mitunter darauf hingewiesen wird, die Supporttätigkeiten der Beschwerdeführerin würden indirekt dazu beitragen, die Kampffähigkeit der Piloten, welche zu einem späteren Zeitpunkt möglicherweise in der Republik Jemen eingesetzt würden, zu erhöhen (Vorakten, Beilagen 11, 12, 13, 14), vermag daran nichts zu ändern. Gemäss Botschaft muss ein Zusammenhang zwischen der Erbringung einer Sicherheitsdienstleistung und der Verübung schwerer Menschenrechtsverletzungen eine gewisse Intensität erreichen (Botschaft BPS, 1798). Ein allfälliger indirekter und loser Zusammenhang steht einer Vorlage an den Bundesrat gemäss gesetzlicher Regelung aber nicht entgegen (Art. 8 und Art. 9 BPS i.V.m. Art. 15 Abs. 1 und 2 BPS).”
Es ist zu prüfen, ob der zu beurteilende Fall dem Bundesrat vorgelegt werden musste und ob ein „hochrangiges Staatsinteresse“ zur Diskussion steht, das der Bundesrat — sofern er es als deutlich überwiegend beurteilt — als Rechtfertigung für eine Ausnahmebewilligung nach Art. 15 BPS ansehen könnte.
“Damit ist zu prüfen, ob die Vorinstanz im vorliegenden Fall den anstehenden Entscheid dem Bundesrat hätte unterbreiten müssen, resp. ob ein "hochrangigen Staatsinteresse" zur Diskussion steht, das - sollte es vom Bundesrat als deutlich überwiegend beurteilt werden -, eine Ausnahmebewilligung nach Art. 15 BPS rechtfertigen könnte (E. 7.1.3).”
“Damit ist zu prüfen, ob die Vorinstanz im vorliegenden Fall den anstehenden Entscheid dem Bundesrat hätte unterbreiten müssen, resp. ob ein "hochrangigen Staatsinteresse" zur Diskussion steht, das - sollte es vom Bundesrat als deutlich überwiegend beurteilt werden -, eine Ausnahmebewilligung nach Art. 15 BPS rechtfertigen könnte (E. 7.1.3).”
Der mehrsprachige Wortlaut von Art. 15 Abs. 2 BPS und die französische sowie italienische Fassung der Botschaft sprechen dafür, dass dem Wortlaut nicht entnommen werden kann, die Vorinstanz habe ein Ermessen zur freiwilligen Vorlage an den Bundesrat. Insbesondere fehlt in den französischen und italienischen Fassungen der Botschaft die Kann‑Formulierung, die in der deutschen Botschaft erscheint, weshalb die französische/italienische Formulierung auf eine ausschliessliche Vorlagekompetenz hinweist.
“Nach Art. 15 Abs. 2 BPS unterbreitet die zuständige Behörde den zu beurteilenden Fall dem Bundesrat. Die französische und italienische Fassung von Art. 15 Abs. 2 BPS lauten wie folgt: L'autorité compétente soumet ces cas au Conseil fédéral bzw. L'autorità competente sottopone al Consiglio federale i casi da valutare. Der klare Wortlaut des deutschen, französischen und italienischen Rechtssatzes lassen nicht darauf schliessen, dass der Gesetzgeber beabsichtigte, der Vorinstanz in dieser Frage gestützt auf Art. 15 Abs. 2 BPS ein besonderes Entschliessungsermessen zur Vorlage an den Bundesrat einzuräumen (E. 7.4.1). Der Vorinstanz ist zwar darin zuzustimmen, dass die deutschsprachige Botschaft zum BPS zu Art. 15 Abs. 2 BPS ausführt, die zuständige Behörde könne dem Bundesrat die zu beurteilenden Fälle unterbreiten (Botschaft BPS, 1806). In französischer und italienischer Sprache enthält die Botschaft indessen keine solche Kann-Formulierung, welche auf eine entsprechende Handlungswahl bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen hindeuten würde. Sie betont mit der Verwendung der Begriffe "seule l'autorité" und "soltanto l'autorità competente" vielmehr die ausschliessliche Vorlagekompetenz, dem Bundesrat Ausnahmefälle im Sinne von Art.”
Sicherheitsunternehmen haben keinen Anspruch, selbständig beim Bundesrat eine Ausnahmebewilligung nach Art. 15 Abs. 1 BPS zu beantragen; die Vorlage der Fälle an den Bundesrat obliegt der zuständigen Behörde.
“2 BPS lauten wie folgt: L'autorité compétente soumet ces cas au Conseil fédéral bzw. L'autorità competente sottopone al Consiglio federale i casi da valutare. Der klare Wortlaut des deutschen, französischen und italienischen Rechtssatzes lassen nicht darauf schliessen, dass der Gesetzgeber beabsichtigte, der Vorinstanz in dieser Frage gestützt auf Art. 15 Abs. 2 BPS ein besonderes Entschliessungsermessen zur Vorlage an den Bundesrat einzuräumen (E. 7.4.1). Der Vorinstanz ist zwar darin zuzustimmen, dass die deutschsprachige Botschaft zum BPS zu Art. 15 Abs. 2 BPS ausführt, die zuständige Behörde könne dem Bundesrat die zu beurteilenden Fälle unterbreiten (Botschaft BPS, 1806). In französischer und italienischer Sprache enthält die Botschaft indessen keine solche Kann-Formulierung, welche auf eine entsprechende Handlungswahl bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen hindeuten würde. Sie betont mit der Verwendung der Begriffe "seule l'autorité" und "soltanto l'autorità competente" vielmehr die ausschliessliche Vorlagekompetenz, dem Bundesrat Ausnahmefälle im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BPS zu unterbreiten. Daraus folgt einzig, dass nach dieser gesetzlichen Kompetenzvorschrift Sicherheitsunternehmen kein Recht erhalten, beim Bundesrat eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BPS zu beantragen (vgl. Botschaft BPS, 1806).”
“2 BPS lauten wie folgt: L'autorité compétente soumet ces cas au Conseil fédéral bzw. L'autorità competente sottopone al Consiglio federale i casi da valutare. Der klare Wortlaut des deutschen, französischen und italienischen Rechtssatzes lassen nicht darauf schliessen, dass der Gesetzgeber beabsichtigte, der Vorinstanz in dieser Frage gestützt auf Art. 15 Abs. 2 BPS ein besonderes Entschliessungsermessen zur Vorlage an den Bundesrat einzuräumen (E. 7.4.1). Der Vorinstanz ist zwar darin zuzustimmen, dass die deutschsprachige Botschaft zum BPS zu Art. 15 Abs. 2 BPS ausführt, die zuständige Behörde könne dem Bundesrat die zu beurteilenden Fälle unterbreiten (Botschaft BPS, 1806). In französischer und italienischer Sprache enthält die Botschaft indessen keine solche Kann-Formulierung, welche auf eine entsprechende Handlungswahl bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen hindeuten würde. Sie betont mit der Verwendung der Begriffe "seule l'autorité" und "soltanto l'autorità competente" vielmehr die ausschliessliche Vorlagekompetenz, dem Bundesrat Ausnahmefälle im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BPS zu unterbreiten. Daraus folgt einzig, dass nach dieser gesetzlichen Kompetenzvorschrift Sicherheitsunternehmen kein Recht erhalten, beim Bundesrat eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BPS zu beantragen (vgl. Botschaft BPS, 1806).”
Der Bundesrat kann ausnahmsweise Tätigkeiten bewilligen, die nicht unter Art. 8 oder 9 BPS fallen, aber nach Art. 14 BPS behördlich zu verbieten wären, wenn ein hohes Staatsinteresse deutlich überwiegt. Nach Art. 15 Abs. 2 BPS hat die zuständige Behörde den zu beurteilenden Fall dem Bundesrat zu unterbreiten; die Vorlagekompetenz obliegt ausschliesslich der zuständigen Behörde.
“Für solche Fälle sieht Art. 15 Abs. 1 BPS daher vor, dass der Bundesrat ausnahmsweise Tätigkeiten bewilligen kann, die nicht unter die gesetzlichen Verbote von Art. 8 BPS (unmittelbare Teilnahme an Feindseligkeiten) oder Art. 9 BPS (schwere Verletzung von Menschenrechten) fallen, jedoch nach Art. 14 BPS behördlich zu verbieten wären, wenn ein hohes Staatsinteresse deutlich überwiegt. In verfahrensrechtlicher Hinsicht legt Art. 15 Abs. 2 BPS fest, dass die zuständige Behörde den zu beurteilenden Fall dem Bundesrat unterbreitet.”
“Der klare Wortlaut des deutschen, französischen und italienischen Rechtssatzes lassen nicht darauf schliessen, dass der Gesetzgeber beabsichtigte, der Vorinstanz in dieser Frage gestützt auf Art. 15 Abs. 2 BPS ein besonderes Entschliessungsermessen zur Vorlage an den Bundesrat einzuräumen (E. 7.4.1). Der Vorinstanz ist zwar darin zuzustimmen, dass die deutschsprachige Botschaft zum BPS zu Art. 15 Abs. 2 BPS ausführt, die zuständige Behörde könne dem Bundesrat die zu beurteilenden Fälle unterbreiten (Botschaft BPS, 1806). In französischer und italienischer Sprache enthält die Botschaft indessen keine solche Kann-Formulierung, welche auf eine entsprechende Handlungswahl bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen hindeuten würde. Sie betont mit der Verwendung der Begriffe "seule l'autorité" und "soltanto l'autorità competente" vielmehr die ausschliessliche Vorlagekompetenz, dem Bundesrat Ausnahmefälle im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BPS zu unterbreiten. Daraus folgt einzig, dass nach dieser gesetzlichen Kompetenzvorschrift Sicherheitsunternehmen kein Recht erhalten, beim Bundesrat eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BPS zu beantragen (vgl. Botschaft BPS, 1806).”