Art. 36d

“Gemeinwesen können sodann als Trägerinnen der Baupolizeikompetenz und der kommunalen Raumplanung von Fluglärmimmissionen betroffen sein (Urteile des BGer 1C_182/2019 vom 17. August 2020 E. 1.2 und 1C_30/2018 vom 11. Mai 2018 E. 3.2 f., je mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; zudem René Wiederkehr, Die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens nach Art. 89 Abs. 1 BGG, recht 2016, S. 80 f. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; vgl. auch Urteil des BGer 1C_411/2010 vom 1. April 2011 E. 1.3; zur Bedeutung zur Gemeindebeschwerde i.S.v. Art. 57 des Umweltschutzgesetzes [USG, SR 814.01] Urteil des BGer 1C_30/2018 vom 11. Mai 2018 E. 3.5 mit Hinweisen). Gemäss Art. 36d Abs. 5 LFG wahren betroffene Gemeinden - und andere Gemeinwesen - ihre Interessen mit Einsprache (vgl. Botschaft vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren, BBl 1998 III 2591, 2645 i.V.m. 2646 und 2620, nachfolgend: Botschaft Koordinationsgesetz). Die Bestimmung begründet kein spezialgesetzliches Beschwerderecht. Sie ist vielmehr in systematischer Hinsicht im Zusammenhang mit Art. 36d Abs. 4 LFG zu lesen, nach dessen Satz 2 vom weiteren Verfahren ausgeschlossen ist, wer keine Einsprache erhebt (zum spezialgesetzlichen Beschwerderecht etwa Isabelle Häner, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 48 Rz. 28 ff.). Die beiden Bestimmungen von Art. 36d Abs. 4 und 5 LFG konkretisieren insoweit das Erfordernis der formellen Beschwer gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG und begründen damit eine Obliegenheit der Gemeinweisen, sich - wie die übrigen Einsprechenden gestützt auf die allgemeine Beschwerdebefugnis - zur Wahrung ihrer Rechte mit Einsprache am Verfahren zu beteiligen, ansonsten sie vom weiteren Verfahren ausgeschlossen sind (vgl. Urteil des BVGer A-3010/2015 vom 16. März 2016 E. 1.2.2; zu Art. 36d [Abs. 4] LFG auch nachfolgend E. 5.2.2). Im Folgenden ist - anhand der nachstehenden Karte - die Legitimation der Beschwerde führenden Gemeinwesen zu prüfen. Übersicht über die Lage des Flughafens Zürich und der Gemeinden im Kanton Zürich”

“Gemäss Art. 36d Abs. 4 LFG kann, wer nach den Vorschriften des VwVG Partei ist, während der Auflagefrist beim BAZL Einsprache gegen eine Änderung des Betriebsreglements erheben. Wer keine Einsprache erhebt, ist vom weiteren Verfahren ausgeschlossen. Die Bestimmung von Art. 36d LFG, betreffend die Änderung des Betriebsreglements, fand wie jene von Art. 36c LFG im Zuge des Inkrafttretens des Bundesgesetzes vom 18. Juni 1999 über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren (Amtliche Sammlung [AS] 1999 3071; nachfolgend: Koordinationsgesetz) Eingang in das LFG; das Betriebsreglement war zuvor lediglich auf Verordnungsstufe in der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) geregelt und sollte zwecks Einordnung in die weiteren Instrumente (Sachplan, Betriebskonzession, Plangenehmigung) eine ausdrückliche gesetzliche Regelung erhalten. Hinsichtlich der (weiteren) Verfahrensvorschriften wird in den Materialien auf die Ausführungen zu den Plangenehmigungsverfahren verwiesen. Diese sehen im Zusammenhang mit der Möglichkeit der Einspracheerhebung eine identische Regelung vor (vgl.”

“26 VIL berechtigt und verpflichtet, zur Anpassung an den rechtmässigen Zustand Änderungen des Betriebsreglements zu verfügen, wenn veränderte rechtliche oder tatsächliche Verhältnisse dies erfordern. Die Bestimmung trägt die Überschrift "Anpassung durch das BAZL" und verpflichtet das BAZL konkret zur Betriebskontrolle und allenfalls zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands; eine generelle Aufsichtspflicht des BAZL ergibt sich auf Verordnungsstufe auch aus Art. 3b Abs. 1 und 2 VIL (BGE 129 II 331 E. 3.1; BGE 127 II 306 E. 9b; BVGE 2016/20 E. 5). Die Befugnis gemäss Art. 26 VIL ändert nichts an den inhaltlichen Anforderungen, denen ein Betriebsreglement zu genügen hat: Auch wenn das BAZL von Amtes wegen einschreitet und eine Änderung des Betriebsreglements verfügt, bleibt es an die Genehmigungsvoraussetzungen gemäss Art. 25 VIL gebunden (vgl. auch vorstehend E. 11.3). Führt die Änderung des Betriebsreglements zu einer wesentlichen Änderung im Betrieb der Anlage mit wesentlichen Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung, sind zudem die Verfahrensschritte gemäss Art. 36d LFG einzuhalten, ansonsten betroffene Dritte ihrer Parteirechte verlustig gingen; eine wesentliche Änderung des Betriebsreglements ausserhalb eines formellen Genehmigungsverfahren ist auch von Amtes wegen nicht zulässig (Urteil des BGer 1C_402/2016 vom 31. Januar 2018 E. 10.1 sowie in gleicher Sache das Urteil des BVGer A-7248/2014 vom 27. Juni 2016 E. 4.4 und 8.3.3).”

“Das Verfahren zur Genehmigung des Betriebsreglements und von wesentlichen Änderungen richtet sich nach Art. 36d LFG (vgl. Urteil des BVGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 6.2 mit Hinweis; vgl. auch vorstehend E. 5.2.2). Die für die Genehmigung zuständige Leitbehörde ist das BAZL. Es holt in dieser Funktion die Stellungnahmen der betroffenen Fachbehörden des Bundes ein. Ein allfällig erforderliches Bereinigungsverfahren richtet sich nach Art. 62b des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG, SR 172.010; Art. 36d Abs. 3 LFG). Im Fall von Änderungen mit wesentlichen Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung übermittelt das BAZL die Gesuche den betroffenen Kantonen und lädt sie zur Stellungnahme ein (Art. 36d Abs. 1 LFG). Überdies ist das Gesuch in den amtlichen Publikationsorganen der betroffenen Kantone und Gemeinden zu publizieren und während 30 Tagen öffentlich aufzulegen (Art. 36d Abs. 2 LFG). Wer nach den Vorschriften des VwVG Partei ist, kann während der Auflagefrist beim BAZL Einsprache erheben (vgl. vorstehend E. 5.2.2). Wer dies unterlässt, ist vom weiteren Verfahren ausgeschlossen (Art. 36d Abs. 4 und 5 LFG). Wann eine Auswirkung wesentlich ist, entscheidet das BAZL insbesondere aufgrund der Veränderung der Lärmbelastung sowie der Anzahl betroffener Personen (Urteil des BVGer A-5926/2012 vom 9. April 2013 E. 2.1.2 mit Hinweisen; vgl. zudem Stefan Vogel, in: Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.], Öffentliches Baurecht, Fachhandbuch, 2016, Rz.”

“September 2020 E. 1.1 mit Hinweisen; Urteil des BVGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 2.4 mit Hinweisen). Im Bereich des Umweltschutzes etwa wird die Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen zum Schutz des Grundwassers oder gegen drohende Lärm- oder Schadstoffimmissionen, die einen Grossteil der Einwohner unmittelbar betreffen können, in der Regel bejaht. Gemeinwesen können sodann als Trägerinnen der Baupolizeikompetenz und der kommunalen Raumplanung von Fluglärmimmissionen betroffen sein (Urteile des BGer 1C_182/2019 vom 17. August 2020 E. 1.2 und 1C_30/2018 vom 11. Mai 2018 E. 3.2 f., je mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; zudem René Wiederkehr, Die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens nach Art. 89 Abs. 1 BGG, recht 2016, S. 80 f. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; vgl. auch Urteil des BGer 1C_411/2010 vom 1. April 2011 E. 1.3; zur Bedeutung zur Gemeindebeschwerde i.S.v. Art. 57 des Umweltschutzgesetzes [USG, SR 814.01] Urteil des BGer 1C_30/2018 vom 11. Mai 2018 E. 3.5 mit Hinweisen). Gemäss Art. 36d Abs. 5 LFG wahren betroffene Gemeinden - und andere Gemeinwesen - ihre Interessen mit Einsprache (vgl. Botschaft vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren, BBl 1998 III 2591, 2645 i.V.m. 2646 und 2620, nachfolgend: Botschaft Koordinationsgesetz). Die Bestimmung begründet kein spezialgesetzliches Beschwerderecht. Sie ist vielmehr in systematischer Hinsicht im Zusammenhang mit Art. 36d Abs. 4 LFG zu lesen, nach dessen Satz 2 vom weiteren Verfahren ausgeschlossen ist, wer keine Einsprache erhebt (zum spezialgesetzlichen Beschwerderecht etwa Isabelle Häner, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 48 Rz. 28 ff.). Die beiden Bestimmungen von Art. 36d Abs. 4 und 5 LFG konkretisieren insoweit das Erfordernis der formellen Beschwer gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG und begründen damit eine Obliegenheit der Gemeinweisen, sich - wie die übrigen Einsprechenden gestützt auf die allgemeine Beschwerdebefugnis - zur Wahrung ihrer Rechte mit Einsprache am Verfahren zu beteiligen, ansonsten sie vom weiteren Verfahren ausgeschlossen sind (vgl.”

“Die IG Nord-Gemeinden macht schliesslich geltend, die Gesuche der Flughafen Zürich AG vom 25. Oktober 2013 sowie vom 31. Mai 2017 um eine (teilweise) Genehmigung des BR 2014 und (entsprechend) die Genehmigungsverfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 gingen über das hinaus, was Gegenstand eines Verfahrens zur Genehmigung eines Betriebsreglements oder von Änderungen desselben und damit Gegenstand einer Genehmigungsverfügung sein könne. Die Halterin des Flughafens Zürich, die Flughafen Zürich AG, hat gemäss Art. 36c LFG, wie vorstehend ausgeführt, ein Betriebsreglement zu erlassen. Im Betriebsreglement sind insbesondere die Organisation des Flughafens, die An- und Abflugverfahren sowie die besonderen Vorschriften für die Benützung festzuhalten (Art. 36c Abs. 2 LFG). Das Betriebsreglement sowie Änderungen desselben sind dem BAZL zur Genehmigung einzureichen (Art. 36c Abs. 3 LFG). Die Genehmigung - sie wirkt konstitutiv (Art. 25 Abs. 2 VIL) - stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar; gemäss der Bestimmung von Art. 36d Abs. 4 LFG ist der Rechtsschutz gegen ein Betriebsreglement im Genehmigungsverfahren zu gewähren (vgl. zu Art. 36d LFG vorstehend E. 11.3; zur Qualifikation des Betriebsreglements als Bundesrecht BGE 137 II 58 E. 14.2.2). Massgebend für die Rechtsstellung der gesuchstellende Flughafens Zürich AG sowie der vom Betrieb des Flughafens Zürich betroffenen Dritten ist somit die Genehmigungsverfügung des BAZL. Das BAZL hat - wie von der Flughafen Zürich AG beantragt - mit Verfügung vom 14. Mai 2018 die Änderung verschiedener Bestimmungen des Betriebsreglements sowie der Abflugrouten ab den Pisten 10, 32 und 34 genehmigt. Zudem hat sie die zulässigen Fluglärmimmissionen für den Flughafen Zürich festgelegt und der Flughafen Zürich AG für die neu von Immissionsgrenzwert- sowie Alarmwertüberschreitungen betroffenen Gebiete Erleichterungen gewährt (Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018, Dispositiv Ziffn. 1-3). Es ist nicht ersichtlich, dass das BAZL mit seiner Verfügung über das hinausgegangen wäre, was Gegenstand des Betriebsreglements bzw.”

“mit Hinweis). Die Wesentlichkeit einer Änderung des Betriebsreglements zeigt - entsprechend der Bestimmung von Art. 36d LFG - Auswirkungen lediglich auf das anwendbare Verfahren, nicht hingegen auf das Genehmigungserfordernis; der Genehmigungspflicht unterliegt jede Änderung des Betriebsreglements, gleich welcher inhaltlichen Tragweite (Art. 36c Abs. 3 LFG i.V.m. Art. 25 VIL; Urteil des BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 45.10.2 und”

“Welche Bedeutung das BAZL der Einsprache gemäss dem LFG beimisst, war bereits Gegenstand des Verfahrens zur Genehmigung des vBR. In der betreffenden Verfügung vom 29. März 2005 hatte das BAZL festgehalten, die Einsprache sei kein Rechtsmittel, sondern eine Entscheidhilfe, weshalb die Genehmigungsbehörde sich in ihrem Entscheid nicht zu allen in den Einsprachen vorgebrachten Anträgen, Rügen und Argumenten äussern müsse. Die Einsprechenden sahen sich aufgrund dieser allgemeinen Erwägung damals wie vorliegend veranlasst, dem BAZL im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht vorzuhalten, es habe sich mit den Einsprachen kaum oder gar nicht befasst. Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil A-1936/2006 zum vBR zwar bestätigt, dass es sich bei der für das Betriebsreglementsverfahren gemäss Art. 36d LFG vorgesehenen Einsprache um eine solche ohne Rechtsmittelfunktion bzw. mit Entscheidhilfefunktion handle. Eine eingeschränkte Begründungspflicht könne aus der Rechtsnatur der Einsprache allerdings nicht abgeleitet werden. Auch die Einsprache mit (blosser) Entscheidhilfefunktion diene der formalisierten Gewährung des rechtlichen Gehörs. Die Frage der genügenden Begründung einer nach einem vorgängigen Einsprache- bzw. Einwendungsverfahren erlassenen Verfügung sei anhand der allgemeinen Grundsätze zur Begründungspflicht von Verfügungen zu beantworten (Urteil des BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 19.4). Diesen Erwägungen ist nichts weiter hinzufügen. Zwar können an die Begründung einer Entscheidung etwa in weitreichenden und komplexen Verfahren mit einer Vielzahl von Einsprechenden nicht dieselben Massstäbe angesetzt werden wie in einem durchschnittlichen Verwaltungsverfahren mit wenigen Beteiligten (vgl. Urteil des BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 20.3 [mit Hinweis] und E.”

“mit Hinweisen; vgl. zur UVP-Pflicht wesentlicher Änderungen Art. 2 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung [UVPV, SR 814.011]). Sind mit einer Änderung keine wesentlichen Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung verbunden, darf das BAZL auf die Durchführung des Verfahrens im Sinne von 36d LFG verzichten. Allerdings kann sich aufgrund der Umstände des Einzelfalls gestützt auf die allgemeinen verfahrensrechtlichen Bestimmungen des VwVG die Pflicht ergeben, bestimmte Personen vor Genehmigung einer entsprechenden Änderung anzuhören und ihnen die Verfügung zu eröffnen (vgl. Urteil des BVGer A-5926/2012 vom 9. April 2013 E. 2.1.3 mit Hinweis; zudem das Urteil des BGer 1A.302/2005 vom 29. März 2006 E. 6.2, wonach die Bestimmung von Art. 36d LFG wohl nicht allein nach ihrem engen Wortlaut ausgelegt werden dürfe). Die Möglichkeit, Einsprache gegen ein Betriebsreglement bzw. dessen Änderung zu erheben, dient dem Einbezug der Betroffenen und löst damit spezialgesetzlich den Anspruch auf rechtliches Gehör im Falle zahlreicher Betroffener gemäss Art. 30a VwVG beim Erlass einer Verfügung ein. Das Einspracheverfahren wird als besonderes Einwendungsverfahren vor der Genehmigung durchgeführt. Es dient nebst der erwähnten formalisierten Gewährung des rechtlichen Gehörs der Informationsbeschaffung und hilft der verfügenden Behörde, bei ihrem Entscheid alle relevanten Gesichtspunkte zu berücksichtigen (sog. Einsprache mit Entscheidhilfefunktion; vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 30 Rz. 47 f.; zudem vorstehend E. 5.2.2).”

“Das Verfahren zur Genehmigung eines Betriebsreglements und von Änderungen ist, wie bereits ausgeführt, in Art. 36d LFG geregelt. Die Bestimmung hat, wie ebenfalls bereits ausgeführt, mit Inkrafttreten des Koordinationsgesetzes Eingang in die Luftfahrtgesetzgebung gefunden und sieht für die Genehmigung ein konzentriertes Entscheidverfahren vor, in welchem das BAZL als Leitbehörde wirkt (vorstehend E. 5.2.2 und E. 11.3). Die Leitbehörde bezieht dabei diejenigen Verwaltungsbehörden des Bundes mit in das Verfahren ein, deren Aufgabenbereiche durch das betroffene Vorhaben berührt werden und die in diesem Bereich über das erforderliche Fachwissen verfügen (sog. Anhörungsverfahren; Art. 62a RVOG). Die betroffenen Fachstellen beurteilen das Vorhaben zuhanden der Leitbehörde und stellen Antrag auf Erteilung oder Verweigerung der Bewilligung bzw. Genehmigung. Bestehen Differenzen oder ist die Leitbehörde mit einer Stellungnahme nicht einverstanden, ist gemäss Art. 62b RVOG ein formalisiertes Bereinigungsverfahren durchzuführen (Art. 36d Abs. 3 LFG; vgl. Urteil des BGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 6.2 mit Hinweisen). Die Pflicht der Leitbehörde, vor ihrem Entscheid die Stellungnahmen der betroffenen Fachbehörden einzuholen (Art. 62a Abs. 1 RVOG), ist umfassend zu verstehen. Die Fachbehörde ist auch zu allfälligen gegen ein Vorhaben erhobenen Einsprachen anzuhören, soweit diese ihren Aufgabenbereich berühren. Anders ist die angestrebte gesamthafte Beurteilung eines Vorhabens einschliesslich allenfalls geforderter Alternativen durch die Leitbehörde nicht zu erreichen (vgl. zur Auslegung von Art. 62a Abs. 1 RVOG das Urteil des BVGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 6). Das BAZL hat es vorliegend unterlassen, dem BAFU als der Umweltfachbehörde des Bundes im Rahmen der Anhörung gemäss Art. 62a Abs. 1 RVOG auch die gegen das BR 2014 und das Gesuch um Teilgenehmigung des BR 2014 erhobenen Einsprachen zuzustellen; aus den Stellungnahmen des BAFU vom 17. März 2015, 21. April 2015 und 9. Oktober 2017 geht nicht hervor, dass diesem die Einsprachen vorgelegen hätten.”

“Das Verfahren zur Genehmigung des Betriebsreglements und von wesentlichen Änderungen richtet sich nach Art. 36d LFG (vgl. Urteil des BVGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 6.2 mit Hinweis; vgl. auch vorstehend E. 5.2.2). Die für die Genehmigung zuständige Leitbehörde ist das BAZL. Es holt in dieser Funktion die Stellungnahmen der betroffenen Fachbehörden des Bundes ein. Ein allfällig erforderliches Bereinigungsverfahren richtet sich nach Art. 62b des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG, SR 172.010; Art. 36d Abs. 3 LFG). Im Fall von Änderungen mit wesentlichen Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung übermittelt das BAZL die Gesuche den betroffenen Kantonen und lädt sie zur Stellungnahme ein (Art. 36d Abs. 1 LFG). Überdies ist das Gesuch in den amtlichen Publikationsorganen der betroffenen Kantone und Gemeinden zu publizieren und während 30 Tagen öffentlich aufzulegen (Art. 36d Abs. 2 LFG). Wer nach den Vorschriften des VwVG Partei ist, kann während der Auflagefrist beim BAZL Einsprache erheben (vgl. vorstehend E. 5.2.2). Wer dies unterlässt, ist vom weiteren Verfahren ausgeschlossen (Art. 36d Abs. 4 und 5 LFG). Wann eine Auswirkung wesentlich ist, entscheidet das BAZL insbesondere aufgrund der Veränderung der Lärmbelastung sowie der Anzahl betroffener Personen (Urteil des BVGer A-5926/2012 vom 9. April 2013 E. 2.1.2 mit Hinweisen; vgl. zudem Stefan Vogel, in: Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.], Öffentliches Baurecht, Fachhandbuch, 2016, Rz.”

“Das Betriebsreglement kann jederzeit geändert werden. Unter Umständen ist der Flugplatzhalter hierzu sogar verpflichtet; Flugplätze müssen gemäss Art. 3 Abs. 1 VIL so ausgestaltet, organisiert und geführt sein, dass der Betrieb geordnet ist und die Sicherheit für Personen und Sachen stets gewährleistet ist. Das Betriebsreglement muss daher veränderten rechtlichen oder tatsächlichen Gegebenheiten Rechnung tragen und gegebenenfalls angepasst werden. Kommt der Flugplatzhalter dieser Pflicht (nach entsprechender Aufforderung durch das BAZL) nicht nach, verfügt das BAZL die Änderungen als Aufsichtsbehörde von Amtes wegen (Art. 26 VIL). Das Verfahren zur Genehmigung von Änderungen des Betriebsreglements mit wesentlichen Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung richtet sich, wie vorstehend ausgeführt, nach der Bestimmung von Art. 36d LFG. Die Pflicht, ein bestehendes Betriebsreglement stets gesamthaft zu überarbeiten und zu genehmigen, lässt sich weder den luftfahrtrechtlichen Bestimmungen, noch den Materialien zu Art. 36c f. LFG entnehmen (vgl. Botschaft Koordinationsgesetz, BBl 1998 III 2591, 2645).”