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Aufgrund der Voruntersuchung beurteilt die Behörde, ob ein belasteter Standort sanierungs- oder überwachungsbedürftig ist.
“2 Die Kantone erstellen in einer ersten Phase einen öffentlich zugänglichen Kataster, in den diejenigen Standorte eingetragen werden, bei denen gestützt auf vorhandene Angaben und Auskünfte Dritter feststeht oder mit grosser Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist, dass sie belastet sind (vgl. Art. 32c Abs. 2 USG; Art. 5 Abs. 1 und 3 AltlV). Die Behörde teilt die belasteten Standorte sodann in zwei Kategorien ein: Jene, bei denen keine schädlichen oder lästigen Einwirkungen zu erwarten sind, und jene, bei denen untersucht werden muss, ob sie überwachungs- oder sanierungsbedürftig sind (Art. 5 Abs. 4 AltlV). Für diese untersuchungsbedürftigen belasteten Standorte verlangt sie in einer zweiten Phase die Durchführung einer Voruntersuchung, die in der Regel aus einer historischen Untersuchung (Abklärung möglicher Ursachen) und einer technischen Untersuchung (Abklärung von Art und Mengen der am Standort vorhandenen Stoffe) besteht (Art. 7 AltlV; zur Notwendigkeit einer Voruntersuchung ausführlich VGE 2020/74 vom 28.5.2021 [bestätigt durch BGer 1C_404/2021 vom 24.2.2022] E. 2.4). Aufgrund der Voruntersuchung beurteilt die Behörde alsdann, ob der belastete Standort sanierungsbedürftig, bloss überwachungsbedürftig oder weder sanierungs- noch überwachungsbedürftig ist (Art. 8 AltlV; vgl. BGE 130 II 321 E. 2.1 [Pra 2005 Nr. 72 S. 559 und URP 2004 S. 586]). Sanierungsbedürftige Standorte sind in einer dritten Phase zur Beurteilung der Ziele und der Dringlichkeit der Sanierung einer Detailuntersuchung zu unterziehen (vgl. Art. 14 f. AltlV). Die vierte Phase besteht schliesslich in der Sanierung dieser Standorte (vgl. Art. 16 ff. AltlV; zum Ganzen BVR 2010 S. 411 E. 1.2.1, 2003 S. 28 E. 2). 2.3 Wer Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen bei belasteten Standorten durchführen oder durchführen lassen muss, bestimmt Art. 20 AltlV. Die Realleistungspflicht trifft im Grundsatz den Inhaber oder die Inhaberin eines belasteten Standorts (Art. 20 Abs. 1 AltlV). Inhaberin oder Inhaber ist, wer über den Standort die tatsächliche oder rechtliche Herrschaft ausübt, im Regelfall also die Grundeigentümerschaft, allenfalls auch die Baurechtsnehmerin bzw. der Baurechtsnehmer oder am Grundstück obligatorisch berechtigte Personen. Das steht im Einklang mit dem allgemeinen polizeirechtlichen Grundsatz, wonach zur Beseitigung eines polizeiwidrigen Zustands nicht unbedingt die hauptverantwortlichen Verhaltensstörerinnen oder -störer herangezogen werden müssen, sondern diejenige Person verpflichtet werden kann, die dem Gefahrenherd am nächsten steht und die Verfügungsmacht über den Standort hat, mithin die Zustandsstörerin oder der Zustandsstörer.”
Die Voruntersuchung kann sich gezielt auf ein konkretes Schutzgut richten (z. B. Grundwasser); im entschiedenen Fall erfolgte die Voruntersuchung mit Blick auf das Schutzgut Grundwasser.
“[bestätigt durch BGer 1C_404/2021 vom 24.2.2022] E. 2.2). Gemäss Art. 8 Abs. 1 AltlV beurteilt die Behörde auf Grund der Voruntersuchung, ob der belastete Standort nach den Art. 9-12 AltlV überwachungs- oder sanierungsbedürftig ist (vgl. auch vorne E. 2.2). – Im hier zu beurteilenden Fall fand die Voruntersuchung mit Blick auf das Schutzgut Grundwasser statt (vgl. die folgenden Dokumente in den Akten des AWA [act. 3B]: Bericht Vorabklärung S. 3 Ziff. 2, pag. 194; Schreiben des AWA an die Beschwerdegegnerin vom 26.10.2015, pag. 78 f.; Pflichtenheft für die technische Untersuchung Grundwasser vom 15.11.2016, pag. 74 ff.; Genehmigung AWA des Pflichtenhefts für die technische Untersuchung vom 19.12.2016, pag. 71; Bericht «Technische Abklärungen Teil 2 – Untersuchung Grundwasser» der … AG vom 4.7.2019, pag. 182 ff. [nachfolgend: Bericht TU 2]; Schreiben des AWA an die Beschwerdegegnerin vom 18.7.2019, pag. 70). Zur Diskussion stand demnach das Schutzgut Grundwasser, auch wenn die technische Untersuchung schliesslich ergab, dass kein Sanierungs- oder Überwachungsbedarf besteht (vgl.”
“[bestätigt durch BGer 1C_404/2021 vom 24.2.2022] E. 2.2). Gemäss Art. 8 Abs. 1 AltlV beurteilt die Behörde auf Grund der Voruntersuchung, ob der belastete Standort nach den Art. 9-12 AltlV überwachungs- oder sanierungsbedürftig ist (vgl. auch vorne E. 2.2). – Im hier zu beurteilenden Fall fand die Voruntersuchung mit Blick auf das Schutzgut Grundwasser statt (vgl. die folgenden Dokumente in den Akten des AWA [act. 3B]: Bericht Vorabklärung S. 3 Ziff. 2, pag. 194; Schreiben des AWA an die Beschwerdegegnerin vom 26.10.2015, pag. 78 f.; Pflichtenheft für die technische Untersuchung Grundwasser vom 15.11.2016, pag. 74 ff.; Genehmigung AWA des Pflichtenhefts für die technische Untersuchung vom 19.12.2016, pag. 71; Bericht «Technische Abklärungen Teil 2 – Untersuchung Grundwasser» der … AG vom 4.7.2019, pag. 182 ff. [nachfolgend: Bericht TU 2]; Schreiben des AWA an die Beschwerdegegnerin vom 18.7.2019, pag. 70). Zur Diskussion stand demnach das Schutzgut Grundwasser, auch wenn die technische Untersuchung schliesslich ergab, dass kein Sanierungs- oder Überwachungsbedarf besteht (vgl.”
Ein im Kataster eingetragener belasteter Standort kann bestehen bleiben, auch wenn derzeit kein Überwachungs- oder Sanierungsbedarf festgestellt wird. Überwachungsmassnahmen können vorläufig eingestellt werden. Eine Löschung des Eintrags ist nur dann angezeigt, wenn Untersuchungen ergeben, dass der Standort nicht mit umweltgefährdenden Stoffen belastet ist.
“Juni 2007 erklärte die Beklagte, das Ereignis und seine Folgen müssten primär als Haftpflichtfall behandelt und abgeschlossen werden. Im Vordergrund stehe die Versicherungsdeckung durch die Haftpflichtversicherung. Denn sowohl bei der ursprünglichen Teilsanierung als auch bei der aktuellen Forderung im Falle einer Entsiegelung sei das Schutzgut Grundwasser betroffen. B.i Mit Verfügung Nr. (...) vom 7. August 2008 äusserte sich die Baudirektion des Kantons Zürich zum Schlussbericht über den Rückbau der Tankanlage und ordnete an, dass das Grundstück als überwachungsbedürftiger, belasteter Standort gemäss Art. 8 Abs. 2 Bst. a der Verordnung über die Sanierung von belasteten Standorten vom 26. August 1998 (AltlV; SR 814.680) mit dem Eintrag Nr. (...) im Kataster der belasteten Standorte (KbS) vermerkt und das Grundwasser-Überwachungskonzept genehmigt werde. B.j Am 6. Mai 2011 stellte die Baudirektion des Kantons Zürich fest, dass sich aus dem Überwachungsbericht kein Sanierungsbedarf ableiten lasse. Die Parzelle bleibe weiterhin als überwachungsbedürftiger, belasteter Standort gemäss Art. 8 Abs. 2 lit. a AltlV mit dem Eintrag Nr. (...) im KbS vermerkt. Auf die Weiterführung der Grundwasserüberwachung werde bis auf Weiteres verzichtet. B.k Anlässlich der Sitzung vom 27. März 2017 regte die Beklagte die Klägerin und die Tanklagerbetreiberin an, mit sämtlichen potenziell haftpflichtigen Parteien Verhandlungen zur Schadenstragung aufzunehmen. Am 22. Dezember 2017 informierte die Tanklagerbetreiberin die Beklagte über den negativen Verhandlungsausgang. C. C.a Mit Datum vom 23. Februar 2018 reichte die Klägerin bei der Beklagten eine formelle Forderungseingabe ein. Die Rechtsbegehren lauteten wie folgt: "Es soll sich die B._______ verpflichten, den nachstehend beschriebenen Schaden, d.h. die gesamten Kosten für eine vollständige Sanierung der Liegenschaft Kat. Nr. (...) in der Gemeinde (...) zu übernehmen, evtl. Es soll die B._______ A._______ im Sinne eines Schutzes gegen finanzielle Verluste aus der Pflichtlagerhaltung bzw. im Sinne einer Deckung unversicherbarer Risiken bzw. einer Deckung des Schadens im Zusammenhange mit der Pflichtlagerhaltung mindestens CHF 6 Mio.”
“Belastete Standorte sind Orte, deren Belastung von Abfällen stammt und die eine beschränkte Ausdehnung aufweisen. Sie umfassen unter anderem Betriebsstandorte, deren Belastung von stillgelegten oder noch in Betrieb stehenden Anlagen oder Betrieben stammt, in denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist (Art. 2 Abs. 1 Bst. b AltlV). Die Behörde trägt diejenigen Standorte in den Kataster ein, bei denen feststeht oder mit grosser Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist, dass sie belastet sind (Art. 5 Abs. 3 AltlV). Sie teilt die belasteten Standorte nach den Angaben im Kataster in folgende Kategorien ein: Standorte, bei denen keine schädlichen oder lästigen Einwirkungen zu erwarten sind und Standorte, bei denen untersucht werden muss, ob sie überwachungs- oder sanierungsbedürftig sind (Art. 5 Abs. 4 AltlV). Aufgrund der Voruntersuchung gibt die Behörde im Kataster an, ob ein belasteter Standort überwachungsbedürftig ist, sanierungsbedürftig ist (Altlast) oder weder überwachungs- noch sanierungsbedürftig ist (Art. 6 Abs. 1 Bst. a i.V.m. Art. 8 Abs. 2 AltlV). Die Behörde löscht den Eintrag eines Standortes im Kataster unter anderem, wenn die Untersuchungen ergeben, dass der Standort nicht mit umweltgefährdenden Stoffen belastet ist (Art. 6 Abs. 2 Bst. a AltlV). Aus Art. 6 Abs. 2 Bst. a AltlV ist e contrario zu schliessen, dass selbst wenn bei einem Standort weder Überwachungs- noch Sanierungsbedarf besteht, dieser grundsätzlich im Kataster verbleibt. Eine Löschung ist nur dann angezeigt, wenn die Untersuchungen ergeben, dass der Standort nicht mit umweltgefährdenden Stoffen belastet ist. Wann keine Belastung mit umweltgefährdenden Stoffen vorliegt, lässt sich der Altlastenverordnung nicht entnehmen. Insbesondere kann dabei nicht auf die in den Anhängen der Altlastenverordnung definierten Konzentrationswerte abgestellt werden. Diese dienen für die Beurteilung der Überwachungs- und Sanierungsbedürftigkeit eines Standorts (vgl. Art. 9 bis 12 AltlV). Fehlender Überwachungs- und Sanierungsbedarf reicht jedoch für eine Löschung aus dem Kataster wie erläutert nicht aus.”
Die Voruntersuchung besteht in der Regel aus einer historischen und einer technischen Untersuchung. Mit der technischen Untersuchung werden Art und Menge der Stoffe am Standort, deren Freisetzungsmöglichkeiten sowie die Bedeutung der betroffenen Umweltbereiche ermittelt. Auf dieser Grundlage beurteilt die Behörde, ob der belastete Standort nach den Artikeln 9–12 überwachungs- oder sanierungsbedürftig ist.
“Caluori, a. a. O., S. 181). Standorte, die sich aufgrund der behördlichen Ermittlungen als nicht oder nicht umweltrelevant belastet herausstellen, werden nicht in den Kataster aufgenommen (Tschannen, in: USG Kommentar, a. a. O., Rz. 32 zu Art. 32c USG). Erweist sich ein Standort als untersuchungsbedürftig, so ist eine Voruntersuchung durchzuführen, die in der Regel aus einer historischen und einer technischen Untersuchung besteht. Damit werden die für die Beurteilung der Überwachungs- und Sanierungsbedürftigkeit erforderlichen Angaben (Art. 8) ermittelt und im Hinblick auf die Gefährdung der Umwelt bewertet (Gefährdungsabschätzung; Art. 7 Abs. 1 AltlV). Mit der technischen Untersuchung werden Art und Menge der Stoffe am Standort, deren Freisetzungsmöglichkeiten und die Bedeutung der betroffenen Umweltbereiche ermittelt (Art. 7 Abs. 4 AltlV). Die Behörde beurteilt auf Grund der Voruntersuchung, ob der belastete Standort nach den Artikeln 9-12 überwachungs- oder sanierungsbedürftig ist (vgl. Art. 8 Abs. 1 AltlV). Gestützt darauf gibt sie im Kataster an, ob ein belasteter Standort überwachungsbedürftig (Art. 8 Abs. 2 Bst. a AltlV), sanierungsbedürftig (Bst.”
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts konnten (unter früheren Gesetzeslagen) behördliche Massnahmen- und Untersuchungskosten bereits dann übergewälzt werden, wenn die Frage einer Überwachungs- oder Sanierungspflicht noch nicht abschliessend festgestellt war. Soweit ersichtlich, steht diese Praxis in Zusammenhang mit den früheren aGSchG-Bestimmungen und ist als Hinweis auf die Anwendbarkeit von Art. 8 AltlV zu lesen.
“Das Bundesgericht hat in BGE 142 II 232 festgehalten, Art. 14 aGSchG 1971 habe ein Verbot der Ablagerung umweltgefährdender Stoffe in Gewässern und deren Umgebung statuiert. Sofern dagegen verstossen wurde, konnten die Kantone gestützt auf Art. 5 und 7 aGSchG 1971 Massnahmen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands anordnen. Mit Art. 8 aGSchG 1971 habe im massgeblichen Zeitpunkt zudem eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Überwälzung von Kosten im Zusammenhang mit behördlichen Ersatzvornahmen bestanden, sofern die von den Ablagerungen ausgehende Umweltgefährdung ein Gewässer betraf (E. 6.4.1). Zu verteilen waren in der betreffenden Streitigkeit vorerst nur die Kosten der historischen Untersuchung. Ob eine Überwachungs- oder Sanierungspflicht bestand, war noch nicht geklärt; die technische Untersuchung stand noch aus (BGE 142 II 232 [BGer 1C_418/2015 vom 25.4.2016] nicht publ. Bst. A). Daraus ist zu schliessen, dass nach der Auffassung des Bundesgerichts keine Sanierungspflicht im Sinn von Art. 32c Abs. 1 USG i.V.m. Art. 8 AltlV festgestellt werden muss, damit Art. 8 aGSchG 1971 als Haftungsgrundlage für die Kosten der Voruntersuchung genügt. Bereits in BGE 91 I 295 befand das Bundesgericht, dass zu den notwendigen Massnahmen zum Trinkwasserschutz gestützt auf Art. 2 aGSchG 1955 auch Erhebungen zur Feststellung von Verunreinigungen im Grundwasser gehörten (E. 2). Die Kosten entsprechender Ersatzmassnahmen der Behörden seien gestützt auf Art. 12 aGSchG 1955 den Störerinnen bzw. Störern aufzuerlegen (E. 3). Dies obwohl die Ergebnisse der Grundwasseruntersuchung im konkreten Fall nicht eindeutig auf Ölspuren schliessen liessen (Bst. A a.E.) und davon auszugehen war, dass aus heutiger Sicht mit Blick auf das Schutzgut Grundwasser kein Sanierungsfall gegeben war (vgl. aber Hans W. Stutz, Die Kostentragung der Sanierung – Art. 32d USG, in URP 1997 S. 758 ff. [nachfolgend: Kostentragung], 765 Fn. 10). Mit Art. 8 aGSchG 1971 wurde die Auslegung von Art. 12 aGSchG 1955 ins Gesetz überführt (vgl. BGE 102 Ib 203 E. 1; vgl.”
“Das Bundesgericht hat in BGE 142 II 232 festgehalten, Art. 14 aGSchG 1971 habe ein Verbot der Ablagerung umweltgefährdender Stoffe in Gewässern und deren Umgebung statuiert. Sofern dagegen verstossen wurde, konnten die Kantone gestützt auf Art. 5 und 7 aGSchG 1971 Massnahmen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands anordnen. Mit Art. 8 aGSchG 1971 habe im massgeblichen Zeitpunkt zudem eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Überwälzung von Kosten im Zusammenhang mit behördlichen Ersatzvornahmen bestanden, sofern die von den Ablagerungen ausgehende Umweltgefährdung ein Gewässer betraf (E. 6.4.1). Zu verteilen waren in der betreffenden Streitigkeit vorerst nur die Kosten der historischen Untersuchung. Ob eine Überwachungs- oder Sanierungspflicht bestand, war noch nicht geklärt; die technische Untersuchung stand noch aus (BGE 142 II 232 [BGer 1C_418/2015 vom 25.4.2016] nicht publ. Bst. A). Daraus ist zu schliessen, dass nach der Auffassung des Bundesgerichts keine Sanierungspflicht im Sinn von Art. 32c Abs. 1 USG i.V.m. Art. 8 AltlV festgestellt werden muss, damit Art. 8 aGSchG 1971 als Haftungsgrundlage für die Kosten der Voruntersuchung genügt. Bereits in BGE 91 I 295 befand das Bundesgericht, dass zu den notwendigen Massnahmen zum Trinkwasserschutz gestützt auf Art. 2 aGSchG 1955 auch Erhebungen zur Feststellung von Verunreinigungen im Grundwasser gehörten (E. 2). Die Kosten entsprechender Ersatzmassnahmen der Behörden seien gestützt auf Art. 12 aGSchG 1955 den Störerinnen bzw. Störern aufzuerlegen (E. 3). Dies obwohl die Ergebnisse der Grundwasseruntersuchung im konkreten Fall nicht eindeutig auf Ölspuren schliessen liessen (Bst. A a.E.) und davon auszugehen war, dass aus heutiger Sicht mit Blick auf das Schutzgut Grundwasser kein Sanierungsfall gegeben war (vgl. aber Hans W. Stutz, Die Kostentragung der Sanierung – Art. 32d USG, in URP 1997 S. 758 ff. [nachfolgend: Kostentragung], 765 Fn. 10). Mit Art. 8 aGSchG 1971 wurde die Auslegung von Art. 12 aGSchG 1955 ins Gesetz überführt (vgl. BGE 102 Ib 203 E. 1; vgl.”
Liegt eine Grundwassermessstelle innerhalb des Schadenherds oder bestehen Zweifel an ihrer Aussagekraft, können zur verlässlichen Beurteilung des Überwachungs- oder Sanierungsbedarfs nach Art. 8 AltlV zusätzliche Grundwassermessstellen im Abstrombereich erforderlich sein. (Belegt anhand des in den Quellen beschriebenen Falls, in dem Messstellen im Abstrombereich eingerichtet wurden, weil eine Messstelle innerhalb des Schadenherds nicht verwertet werden konnte.)
“und 22. August 2014 ergab die Grundwasseruntersuchung eine PER-Konzentration von 2'800 und 13'000 µg/l.[17] Ein belasteter Standort im Gewässerschutzbereich üB ist hinsichtlich des Schutzes des Grundwassers überwachungsbedürftig bei einer PER-Konzentration im Abstrombereich unmittelbar beim Standort von über 16 µg/l (Art. 9 Abs. 1 Bst. c i.V.m. Anhang 1 AltlV) und sanierungsbedürftig bei einer PER-Konzentration im Abstrombereich unmittelbar beim Standort von über 80 µg/l (Art. 9 Abs. 2 Bst. c i.V.m. Anhang 1 AltlV). Aufgrund der Lage der GWM1 innerhalb des Schadenherds konnte die Grundwasseruntersuchung aus der GWM1 nicht für eine Beurteilung des Standorts gemäss Art. 8 AltlV herangezogen werden. Daher wurden im Jahr 2018 zwei weitere Grundwassermessstellen im Abstrombereich eingerichtet (GWM2 und GWM3). Bei zwei Probenahmen vom 12. Dezember 2018 und 28. Februar 2019 ergab die Grundwasseruntersuchung eine PER-Konzentration in der GWM2 von 77 und 19 µg/l und in der GWM3 von 44 und”
“und 22. August 2014 ergab die Grundwasseruntersuchung eine PER-Konzentration von 2'800 und 13'000 µg/l.[17] Ein belasteter Standort im Gewässerschutzbereich üB ist hinsichtlich des Schutzes des Grundwassers überwachungsbedürftig bei einer PER-Konzentration im Abstrombereich unmittelbar beim Standort von über 16 µg/l (Art. 9 Abs. 1 Bst. c i.V.m. Anhang 1 AltlV) und sanierungsbedürftig bei einer PER-Konzentration im Abstrombereich unmittelbar beim Standort von über 80 µg/l (Art. 9 Abs. 2 Bst. c i.V.m. Anhang 1 AltlV). Aufgrund der Lage der GWM1 innerhalb des Schadenherds konnte die Grundwasseruntersuchung aus der GWM1 nicht für eine Beurteilung des Standorts gemäss Art. 8 AltlV herangezogen werden. Daher wurden im Jahr 2018 zwei weitere Grundwassermessstellen im Abstrombereich eingerichtet (GWM2 und GWM3). Bei zwei Probenahmen vom 12. Dezember 2018 und 28. Februar 2019 ergab die Grundwasseruntersuchung eine PER-Konzentration in der GWM2 von 77 und 19 µg/l und in der GWM3 von 44 und”