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Auch Bauvorhaben Dritter unterliegen der Bewilligungspflicht, wenn sie Anpassungen an der Nationalstrasse oder besondere Sicherungsvorkehren dieser Anlage erforderlich machen.
“Juli 1959 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Nationalstrassen, BBl 1959 II 105 ff., 129, wurde dazu ausgeführt, dass sich nicht nur die bauliche Umgestaltung von Nationalstrassen selbst nach den Bestimmungen über die Projektierung und den Bau von Nationalstrassen richte; nicht minder wichtig für die Erhaltung der Nationalstrassen als hochwertige Verkehrsanlagen sei die Überwachung baulicher Umgestaltungen im Bereich dieser Strassen, wie die Erstellung, Änderung oder Verlegung von Kreuzungen anderer Verkehrswege, Leitungen oder ähnlicher Anlagen mit den Nationalstrassen oder die Erstellung oder Veränderung von Strasseneinmündungen in die Nationalstrassen. Neue Kreuzungen oder Einmündungen von Strassen in eine Nationalstrasse könnten unter Umständen eine tiefgreifende Änderung des Zustandes einer seinerzeit von den zuständigen Bundesbehörden plangenehmigten Anlage bewirken und Anpassungen oder die Vornahme besonderer Sicherungsvorkehren verlangen. Art. 42 des Gesetzesentwurfs (E-NSG; BBl 1959 II 105; entspricht Art. 44 NSG) sehe deshalb vor, dass alle baulichen Umgestaltungen im Bereich von Nationalstrassen der Bewilligung der Strassenaufsichtsbehörden bedürfen, und dass über ihre Art und technische Gestaltung in einem vom Bundesrat zu ordnenden Plangenehmigungsverfahren zu befinden sei. Der Gesetzgeber ging somit davon aus, dass auch über Bauvorhaben Dritter, welche eine Anpassung der Nationalstrasse bedingen, im bundesrechtlichen Plangenehmigungsverfahren zu entscheiden sei (so auch die Beschwerdeführenden 1).”
Art. 44 NSG erstreckt sich auf Drittprojekte im Bereich von Nationalstrassen, soweit sie Auswirkungen auf die Nationalstrassenanlage oder ihren Betrieb haben können. Nach der zitierten Darstellung können insbesondere neue Kreuzungen oder Strasseneinmündungen unter Umständen eine tiefgreifende Änderung des ehemals plangenehmigten Zustands bewirken und Anpassungen beziehungsweise besondere Sicherungsvorkehren erforderlich machen.
“Art. 44 NSG betrifft Drittprojekte im Bereich von Nationalstrassen, die Auswirkungen auf die Nationalstrassenanlage und ihren Betrieb haben können. In der Botschaft vom 3. Juli 1959 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Nationalstrassen, BBl 1959 II 105 ff., 129, wurde dazu ausgeführt, dass sich nicht nur die bauliche Umgestaltung von Nationalstrassen selbst nach den Bestimmungen über die Projektierung und den Bau von Nationalstrassen richte; nicht minder wichtig für die Erhaltung der Nationalstrassen als hochwertige Verkehrsanlagen sei die Überwachung baulicher Umgestaltungen im Bereich dieser Strassen, wie die Erstellung, Änderung oder Verlegung von Kreuzungen anderer Verkehrswege, Leitungen oder ähnlicher Anlagen mit den Nationalstrassen oder die Erstellung oder Veränderung von Strasseneinmündungen in die Nationalstrassen. Neue Kreuzungen oder Einmündungen von Strassen in eine Nationalstrasse könnten unter Umständen eine tiefgreifende Änderung des Zustandes einer seinerzeit von den zuständigen Bundesbehörden plangenehmigten Anlage bewirken und Anpassungen oder die Vornahme besonderer Sicherungsvorkehren verlangen.”
Nach der zitierten Rechtsprechung umfasst die Ausnahme für «Bauvorhaben innerhalb der Baulinien» nur solche Eingriffe, die die Nationalstrasse nicht berühren oder allenfalls nur geringfügig anpassen. Erfordern Arbeiten — etwa teilweiser Abbruch und Neubau von Teilen eines Anschlusses — eine Änderung der Nationalstrasse selbst, handelt es sich nicht um eine blosse «bauliche Umgestaltung im Bereiche» der Nationalstrasse. Solche Änderungen sind vom Plangenehmigungsverfahren des UVEK nach Art. 44 Abs. 1 NSG zu erfassen.
“2 NSG, eine andere Regelung getroffen: Art. 30 NSV verlangt lediglich eine "Bewilligung" des ASTRA, die sich im Wesentlichen auf die Wahrung der Belange der Nationalstrasse (Abs. 1) und allfällige Sicherheitsvorkehrungen (Abs. 2) beschränkt. Art. 30 BGE 149 II 269 S. 277 Abs. 1 NSV knüpft im Übrigen an die Regelung von Bauvorhaben innerhalb der Baulinien an, für deren Bewilligung die kommunalen und kantonalen Baubewilligungsbehörden zuständig bleiben (Art. 24 Abs. 2 NSG). Ob diese Verordnungsbestimmung gesetzeskonform ist, braucht vorliegend nicht näher geprüft zu werden. Denn auch wenn dies zu bejahen wäre, darf sie jedenfalls die gesetzliche Regelung zur Projektierung von Nationalstrassenbestandteilen (vgl. oben E. 4) nicht aushebeln und muss insofern restriktiv ausgelegt werden. Art. 30 Abs. 1 NSV umfasst daher lediglich Bauvorhaben innerhalb der Baulinien, welche die Nationalstrasse entweder nicht berühren oder allenfalls nur geringfügige Anpassungen der Nationalstrasse erfordern. Dies ergibt sich bereits aus Art. 44 Abs. 1 NSG, wonach Projekte Dritter im Bereich der Nationalstrasse weder die Strassenanlage noch deren allfälligen künftigen Ausbau beeinträchtigen dürfen. Dies ist jedoch der Fall, wenn Teile des bestehenden Anschlusses abgebrochen und neu erstellt werden müssen. Dies kann nicht als bauliche Umgestaltung "im Bereiche" der Nationalstrasse qualifiziert werden, sondern es handelt sich um eine Änderung der Nationalstrasse selbst, die vom UVEK im Plangenehmigungsverfahren genehmigt werden muss.”
Vorhaben Dritter im Bereich einer Nationalstrasse dürfen die Strassenanlage und einen allfälligen künftigen Ausbau nicht beeinträchtigen. Liegt ein Projekt derart in Lage oder steht es in direktem Anschluss zur Nationalstrasse, dass es einen künftigen Ausbau konkret erschweren würde, kann es nicht allein als «Drittvorhaben» qualifiziert werden und unterliegt der Bewilligungspflicht.
“Schliesslich ist der Beschwerdeführerin 2 zuzustimmen, dass der Bau der Hochbrücke und die geplante Umgestaltung des Autobahnanschlusses baulich und funktional eine Einheit bilden: Die Anpassung des Autobahnknotens Pfäffikon (horizontale und BGE 149 II 269 S. 279 vertikale Verschiebung der Fahrbahnen; neue Stützmauer) erfolgt einzig mit Blick auf die Hochbrücke; ohne diese wären die Änderungen des Anschlusses sinnlos. Umgekehrt ist die Hochbrücke vom Autobahnanschluss und dessen Umbau abhängig. Würde man sie dagegen als "Drittvorhaben" im Bereich der Nationalstrasse qualifizieren, wäre fraglich, ob sie gemäss Art. 44 Abs. 1 NSG und Art. 30 NSV bewilligt werden könnte, da sie (durch ihre Lage und direkten Anschluss an den Autobahnknoten N03) offensichtlich einen allfälligen künftigen Ausbau der N03 erschweren würde.”
Die wegen Art. 44 Abs. 2 NSG delegierte Bewilligungspflicht darf die gesetzliche Projektierungskompetenz für Bestandteile der Nationalstrasse nicht aufheben und ist restriktiv auszulegen; sie betrifft nur Bauvorhaben innerhalb der Baulinien, die die Nationalstrasse nicht berühren oder allenfalls nur geringfügig anpassen.
“Der Bundesrat hat allerdings, gestützt auf die Delegation in Art. 44 Abs. 2 NSG, eine andere Regelung getroffen: Art. 30 NSV verlangt lediglich eine "Bewilligung" des ASTRA, die sich im Wesentlichen auf die Wahrung der Belange der Nationalstrasse (Abs. 1) und allfällige Sicherheitsvorkehrungen (Abs. 2) beschränkt. Art. 30 BGE 149 II 269 S. 277 Abs. 1 NSV knüpft im Übrigen an die Regelung von Bauvorhaben innerhalb der Baulinien an, für deren Bewilligung die kommunalen und kantonalen Baubewilligungsbehörden zuständig bleiben (Art. 24 Abs. 2 NSG). Ob diese Verordnungsbestimmung gesetzeskonform ist, braucht vorliegend nicht näher geprüft zu werden. Denn auch wenn dies zu bejahen wäre, darf sie jedenfalls die gesetzliche Regelung zur Projektierung von Nationalstrassenbestandteilen (vgl. oben E. 4) nicht aushebeln und muss insofern restriktiv ausgelegt werden. Art. 30 Abs. 1 NSV umfasst daher lediglich Bauvorhaben innerhalb der Baulinien, welche die Nationalstrasse entweder nicht berühren oder allenfalls nur geringfügige Anpassungen der Nationalstrasse erfordern. Dies ergibt sich bereits aus Art.”
Liegt kein konkretes, ausgereiftes Projekt vor, das nach Art. 44 Abs. 1 NSG bewilligt werden könnte, ist eine Integration solcher Drittmassnahmen in das Ausführungsprojekt nicht vorzunehmen. Voraussetzung für eine Integration ist das Vorliegen und die Bewilligung eines konkreten, ausgereiften Projekts, das sich in das Ausführungsprojekt einfügen lässt.
“Soweit die Beschwerdeführerin - wie bereits in ihrer Einsprache (vgl. oben E. 1.3.3.4) - lediglich die Koordination der kantonalen Massnahmen für den Langsamverkehr im Sinne von Drittprojekten mit dem Ausführungsprojekt verlangt, kann ihr ebenfalls nicht gefolgt werden. Die durch das Ausführungsprojekt notwendigen Arbeiten am Viehdurchlass und der SBB-Überführung stehen nicht in Abhängigkeit zu den von der Beschwerdeführerin ersuchten Massnahmen. Schliesslich kann nichts aus dem Umstand, wonach letztere in einem Agglomerationsprogramm enthalten sind, abgeleitet werden. Aus planerischer Sicht werden Agglomerationsprogramme lediglich bei den Sachplanungen des Bundes im Bereich Verkehr als Grundlage beigezogen (vgl. Art. 21 der Verordnung des UVEK über das Programm Agglomerationsverkehr vom 20. Dezember 2019 [PAVV, SR 725.116.214]). Im Übrigen bringt die Beschwerdeführerin nicht vor, dass insbesondere im Hinblick auf die Langsamverkehrsüberführung ein ausgereiftes Projekt vorliegen würde, dass im Sinne von Art. 44 Abs. 1 NSG (Bauliche Umgestaltung im Bereich von Nationalstrassen) bewilligt und dessen Bau in die Erstellung des Ausführungsprojekts integriert werden könnte.”
Bestimmte bauliche Veränderungen im Bereich von Nationalstrassen sind dem Plangenehmigungsverfahren des Bundes zu unterstellen und können — entgegen einer anderslautenden Ansicht — nicht als einfache «bauliche Umgestaltung» im Sinne von Art. 44 NSG qualifiziert werden, die im kommunalen bzw. kantonalen Verfahren zu bewilligen wäre.
“Bauliche Veränderungen dieser Art bedürfen einer Genehmigung im Plangenehmigungsverfahren und können - entgegen der Auffassung des UVEK und der Vorinstanzen - nicht als bauliche Umgestaltung im Bereich der Nationalstrasse im Sinne von Art. 44 NSG qualifiziert werden, die im kommunalen bzw. kantonalen Verfahren zu bewilligen sind (gemäss Art. 23 f. NSG) und lediglich einer (zusätzlichen) Bewilligung des ASTRA gemäss Art. 30 NSV bedürfen.”