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Bei einer akzessorischen bzw. vorfrageweisen Überprüfung müssen Private konkret darlegen, inwiefern ein Vorhaben ihre schutzwürdigen Interessen beeinträchtigt; allgemeine Kritik genügt nicht. Gemeinden können unter bestimmten Voraussetzungen ebenfalls vorfrageweise prüfen lassen. Der Beurteilungsrahmen für diese Überprüfung bilden die materiellen Anforderungen von Art. 15 Abs. 3 RPV (insbesondere Bedarf, Prüfung von Alternativstandorten und Standortabhängigkeit sowie die Beurteilbarkeit der wesentlichen Auswirkungen).
“Eine akzessorische Überprüfung ist jedoch nur insoweit möglich, als sich der geltend gemachte Mangel in der Verfügung, beispielsweise einer Plangenehmigung, niedergeschlagen hat. Private haben somit darzulegen, inwiefern ein Vorhaben sie in ihren schutzwürdigen Interessen beeinträchtigt; allgemeine Kritik ist nicht zu hören (Urteil des BGer 1C_52/2008 vom 2. Juni 2008 E. 4.4 mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung kommt die Möglichkeit der akzessorischen Anfechtung eines Sachplans auch Gemeinden zu; Gemeinden sind zwar grundsätzlich an den Sachplan gebunden, sie können ihn als Akt des Bundesrates jedoch nicht direkt anfechten (Art. 189 Abs. 4 BV), weshalb auch sie die Möglichkeit haben, den Sachplan in einem nachfolgenden Verfahren vorfrageweise überprüfen zu lassen, sofern sie von einer Festlegung gleich wie Private oder in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen sind (BGE 139 II 499 E. 4.1 mit Hinweis auf BGE 128 [recte: 129] II 331 E. 4.2; Urteil des BGer 1C_662/2017 vom 14. Mai 2019 E. 2.2). Den Beurteilungsrahmen für die vorfrageweise Überprüfung eines Sachplans bilden die materiellen Anforderungen gemäss Art. 15 Abs. 3 RPV (vgl. Art. 22 Abs. 3 RPV). Demnach darf ein konkretes Vorhaben nur festgesetzt werden, wenn ein Bedarf hierfür besteht (Bst. a), die Prüfung von Alternativstandorten stattgefunden hat und das Vorhaben auf den betreffenden Standort angewiesen ist (Bst. b), sich die wesentlichen Auswirkungen des Vorhabens auf Raum und Umwelt in einer der Planungsstufe entsprechenden Weise beurteilen lassen (Bst.”
Die Festsetzung eines konkreten Vorhabens nach Art. 15 Abs. 3 RPV setzt voraus, dass ein Bedarf hierfür besteht, Alternativstandorte geprüft wurden und das Vorhaben auf den festgesetzten Standort angewiesen ist. Ferner müssen die wesentlichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt in einer der Planungsstufe entsprechenden Weise beurteilbar und entsprechend dokumentiert sein (insbesondere im erläuternden Bericht).
“Der Bund erarbeitet die Grundlagen, um seine raumwirksamen Aufgaben erfüllen zu können; er erstellt die nötigen Konzepte und Sachpläne (Art. 13 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG; SR 700]). Diese Bestimmung wird in den Art. 14 bis 23 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) näher ausgeführt. Nach Art. 15 Abs. 3 RPV darf ein konkretes Vorhaben im Sachplan erst festgesetzt werden, wenn ein Bedarf dafür besteht (Bst. a), eine Prüfung von Alternativstandorten stattgefunden hat und das Vorhaben auf den betreffenden Standort angewiesen ist (Bst. b), sich die wesentlichen Auswirkungen des Vorhabens auf Raum und Umwelt in einer der Planungsstufe entsprechenden Weise beurteilen lassen (Bst.”
“Der erläuternde Bericht dokumentiert so die Abwägung der (wesentlich) berührten Interessen und ist ein wichtiger Bestandteil der Sachpläne, auch und gerade im Hinblick auf die nachfolgenden Planungen und Verfahren (Jeannerat/Bühlmann, a.a.O., Art. 13 Rz. 31). Präzise und verbindliche Anforderungen an den Inhalt eines Sachplans enthält das Verordnungsrecht nicht. Es ist daher im Einzelfall anhand des Planungsstands und des Abstimmungsbedarfs zu bestimmen, welche Aussagen der Sachplan zu treffen hat. Seinem Zweck entsprechend hat sich der Sachplan jedoch insbesondere zur Eignung und Zweckmässigkeit von Standorten bzw. Linienführungen und zur konkreten räumlichen Einordnung eines Vorhabens sowie den damit verbundenen Auswirkungen auf Raum und Umwelt zu äussern. Hierzu enthält er - wie bereits ausgeführt - gestützt auf räumlich und zeitlich konkrete Aussagen Handlungsanweisungen an die zuständigen Bundesbehörden (Art. 14 Abs. 3 RPV; Jeannerat/Bühlmann, a.a.O., Art. 13 Rz. 26 f.). Eine Orientierung, zu welchen Fragen sich ein Sachplan zu äussern hat, geben die materiellen Anforderungen gemäss Art. 15 Abs. 3 RPV. Demnach setzt die Festsetzung eines konkreten Vorhabens voraus, dass ein Bedarf dafür besteht (Bst. a), eine Prüfung von Alternativstandorten stattgefunden hat und das Vorhaben auf den betreffenden Standort angewiesen ist (Bst. b), sich die wesentlichen Auswirkungen des Vorhabens auf Raum und Umwelt in einer der Planungsstufe entsprechenden Weise beurteilen lassen (Bst.”
“und die Art und Weise, wie den verschiedenen Interessen Rechnung getragen wurde (Bst. b). Der erläuternde Bericht dokumentiert so die Abwägung der (wesentlich) berührten Interessen und ist ein wichtiger Bestandteil der Sachpläne, auch und gerade im Hinblick auf die nachfolgenden Planungen und Verfahren (Jeannerat/Bühlmann, a.a.O., Art. 13 Rz. 31). Ein konkretes Vorhaben darf sodann gemäss Art. 15 Abs. 3 RPV erst festgesetzt werden, wenn ein Bedarf dafür besteht (Bst. a), eine Prüfung von Alternativstandorten stattgefunden hat und das Vorhaben auf den betreffenden Standort angewiesen ist (Bst. b), sich die wesentlichen Auswirkungen des Vorhabens auf Raum und Umwelt in einer der Planungsstufe entsprechenden Weise beurteilen lassen (Bst.”
Der Sachplan hat sich insbesondere zur Eignung und Zweckmässigkeit von Standorten bzw. Linienführungen und zur konkreten räumlichen Einordnung eines Vorhabens sowie zu den damit verbundenen Auswirkungen zu äussern. Auf der Grundlage räumlich und zeitlich konkreter Aussagen enthält er Handlungsanweisungen an die zuständigen Bundesbehörden.
“und das Vorhaben mit der massgeblichen Gesetzgebung voraussichtlich vereinbar ist (Bst. d). Präzise und verbindliche Anforderungen an den Inhalt eines Sachplans enthält das Verordnungsrecht nicht. Es ist daher im Einzelfall anhand des Planungsstands und des Abstimmungsbedarfs zu bestimmen, welche Aussagen der Sachplan zu treffen hat. Seinem Zweck entsprechend hat sich der Sachplan jedoch insbesondere zur Eignung und Zweckmässigkeit von Standorten bzw. Linienführungen und zur konkreten räumlichen Einordnung eines Vorhabens sowie den damit verbundenen Auswirkungen auf Raum und Umwelt zu äussern. Hierzu enthält er - wie bereits ausgeführt - gestützt auf räumlich und zeitlich konkrete Aussagen Handlungsanweisungen an die zuständigen Bundesbehörden (Art. 14 Abs. 3 RPV; Jeannerat/Bühlmann, a.a.O., Art. 13 Rz. 26 f.; vgl. auch die vorstehend genannten materiellen Anforderungen an einen Sachplan [Art. 15 Abs. 3 RPV], an denen sich die Planung zu orientieren hat).”
Für die Festsetzung eines konkreten Vorhabens nach Art. 15 Abs. 3 RPV müssen kumulativ folgende Voraussetzungen erfüllt sein: 1) ein Bedarf für das Vorhaben, 2) eine Prüfung von Alternativstandorten und 3) dass das Vorhaben auf den betreffenden Standort angewiesen ist.
“Der Bund erarbeitet die Grundlagen, um seine raumwirksamen Aufgaben erfüllen zu können; er erstellt die nötigen Konzepte und Sachpläne (Art. 13 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG; SR 700]). Diese Bestimmung wird in den Art. 14 bis 23 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) näher ausgeführt. Nach Art. 15 Abs. 3 RPV darf ein konkretes Vorhaben im Sachplan erst festgesetzt werden, wenn ein Bedarf dafür besteht (Bst. a), eine Prüfung von Alternativstandorten stattgefunden hat und das Vorhaben auf den betreffenden Standort angewiesen ist (Bst. b), sich die wesentlichen Auswirkungen des Vorhabens auf Raum und Umwelt in einer der Planungsstufe entsprechenden Weise beurteilen lassen (Bst.”
Die Festsetzung eines konkreten Vorhabens setzt voraus, dass der erläuternde Bericht die Abwägung der wesentlich berührten Interessen dokumentiert. Gemäss Art. 15 Abs. 3 RPV hat der Sachplan aussagekräftig zu machen, dass Bedarf besteht, Alternativstandorte geprüft wurden und das Vorhaben auf den gewählten Standort angewiesen ist, sowie die wesentlichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt in einer der Planungsstufe entsprechenden Weise zu beurteilen. Konkrete Inhalte richten sich nach dem Planungsstand und dem Abstimmungsbedarf.
“Der erläuternde Bericht dokumentiert so die Abwägung der (wesentlich) berührten Interessen und ist ein wichtiger Bestandteil der Sachpläne, auch und gerade im Hinblick auf die nachfolgenden Planungen und Verfahren (Jeannerat/Bühlmann, a.a.O., Art. 13 Rz. 31). Präzise und verbindliche Anforderungen an den Inhalt eines Sachplans enthält das Verordnungsrecht nicht. Es ist daher im Einzelfall anhand des Planungsstands und des Abstimmungsbedarfs zu bestimmen, welche Aussagen der Sachplan zu treffen hat. Seinem Zweck entsprechend hat sich der Sachplan jedoch insbesondere zur Eignung und Zweckmässigkeit von Standorten bzw. Linienführungen und zur konkreten räumlichen Einordnung eines Vorhabens sowie den damit verbundenen Auswirkungen auf Raum und Umwelt zu äussern. Hierzu enthält er - wie bereits ausgeführt - gestützt auf räumlich und zeitlich konkrete Aussagen Handlungsanweisungen an die zuständigen Bundesbehörden (Art. 14 Abs. 3 RPV; Jeannerat/Bühlmann, a.a.O., Art. 13 Rz. 26 f.). Eine Orientierung, zu welchen Fragen sich ein Sachplan zu äussern hat, geben die materiellen Anforderungen gemäss Art. 15 Abs. 3 RPV. Demnach setzt die Festsetzung eines konkreten Vorhabens voraus, dass ein Bedarf dafür besteht (Bst. a), eine Prüfung von Alternativstandorten stattgefunden hat und das Vorhaben auf den betreffenden Standort angewiesen ist (Bst. b), sich die wesentlichen Auswirkungen des Vorhabens auf Raum und Umwelt in einer der Planungsstufe entsprechenden Weise beurteilen lassen (Bst.”
Nach der Praxis sind räumlich konkrete Aussagen sowohl textlich als auch kartografisch darzustellen. Text und Karten enthalten verbindliche Festlegungen, die — abhängig vom Planungsstand — nach Festsetzungen, Zwischenergebnissen und Vororientierungen gegliedert werden können. Zudem sind die zum Verständnis der Festlegungen erforderlichen räumlichen und sachlichen Zusammenhänge aufzuzeigen.
“In den Sachplänen ist festzulegen, welche Ziele der Bund in den einzelnen Sachbereichen verfolgt und wie er diese aufeinander und mit den gesetzlichen Raumordnungszielen (Art. 1 und Art. 3 RPG) abzustimmen beabsichtigt (Art. 14 Abs. 2 Bst. a RPV). Zu diesem Zweck haben Sachpläne konkrete räumliche und zeitliche Aussagen sowie Anweisungen an die zuständen Bundesbehörden zu enthalten (Art. 14 Abs. 3 RPV). Der Sachplan ist dergestalt ein Instrument zur Abstimmung raumwirksamer Aufgaben und Interessen; er nimmt eine erste, übergeordnete Abstimmung vor und leitet auf diese Weise die weitere Planung an (vgl. Jeannerat/Bühlmann, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, 2019, Art. 13 Rz. 14-17). Ein Sachplan besteht in der Regel aus einem konzeptionellen Teil und einem darauf beruhenden Umsetzungsteil, der Objektblätter mit anlagespezifischen Zielen und Vorgaben umfasst. Räumlich konkrete Aussagen sind dabei sowohl im Text als auch kartographisch darzustellen (Art. 15 Abs. 1 RPV). Text und Karten enthalten gemäss Art. 15 Abs. 2 RPV verbindliche Festlegungen, die - je nach Planungsstand - nach Festsetzungen, Zwischenergebnissen und Vororientierungen zu gliedern sind, sowie allenfalls weitere Informationen. Der Sachplan hat zudem die zum Verständnis der Festlegungen erforderlichen räumlichen und sachlichen Zusammenhänge (Ausgangslage) aufzuzeigen. Darüber hinaus ist ein erläuternder Bericht zu erstellen (Art. 16 RPV). Dieser hat insbesondere Aufschluss zu geben über Anlass und Ablauf der Planung (Bst.”
“Ein Sachplan besteht in der Regel aus einem konzeptionellen Teil und einem darauf beruhenden Umsetzungsteil, der Objektblätter mit anlagespezifischen Zielen und Vorgaben umfasst. Die (weiteren) formellen und materiellen Anforderungen an einen Sachplan sind in Art. 15 RPV normiert. Demnach sind räumlich konkrete Aussagen sowohl im Text als auch kartografisch darzustellen (Art. 15 Abs. 1 RPV). Text und Karten enthalten gemäss Art. 15 Abs. 2 RPV verbindliche Festlegungen, die - je nach Planungsstand - nach Festsetzungen, Zwischenergebnissen und Vororientierungen gegliedert werden können, sowie allenfalls weitere Informationen. Der Sachplan hat zudem die zum Verständnis der Festlegungen erforderlichen räumlichen und sachlichen Zusammenhänge (Ausgangslage) aufzuzeigen. Darüber hinaus ist ein erläuternder Bericht zu erstellen (Art. 16 RPV). Dieser hat insbesondere Aufschluss zu geben über Anlass und Ablauf der Planung (Bst.”
Bei der akzessorischen gerichtlichen Überprüfung beschränkt sich die Prüfungsintensität auf die Zweckmässigkeit der Festsetzung und auf deren wesentliche Auswirkungen; eine abschliessende und detaillierte Vereinbarkeits- oder Wirkungsabklärung erfolgt nicht im Sachplan, sondern im nachfolgenden Genehmigungsverfahren unter Gewährung der Parteirechte. Kommt das Gericht indessen im Rahmen der akzessorischen Prüfung zum Ergebnis, dass eine Festsetzung nicht mit den materiellen Anforderungen von Art. 15 Abs. 3 RPV bzw. mit Bundesrecht vereinbar ist, entfällt die Bindungswirkung der Festsetzung im konkreten Anwendungsfall. Eine unmittelbare Aufhebung der Festlegung durch das Gericht ist im Rahmen der akzessorischen Überprüfung nicht möglich, weil der Sachplan selbst nicht Anfechtungsobjekt ist.
“Dabei ist - dem Zweck der Sachplanung als ein Instrument der übergeordneten Planung entsprechend - keine abschliessende und detaillierte Abklärung etwa der Auswirkungen eines Vorhabens auf Raum und Umwelt erforderlich. Die Ermittlung und Beurteilung ist vielmehr auf die wesentlichen Auswirkungen zu beschränken (Art. 15 Abs. 3 Bst. c RPV); ob ein Vorhaben mit der massgebenden Gesetzgebung vereinbar ist, beurteilt sich abschliessend und unter Gewährung der Parteirechte im nachfolgenden Genehmigungsverfahren. Schliesslich ist (im Rahmen einer akzessorischen Überprüfung des Sachplans) zu beachten, dass der Planungsbehörde ein Ermessensspielraum zukommt; ein Planungsentscheid ist zu bestätigen, wenn er zweckmässig ist, selbst wenn auch andere Lösungen vertretbar erscheinen mögen (Urteile des BGer 1C_109/2018, 1C_117/2018 vom 6. Februar 2019 E. 6 und 1C_52/2008 vom 2. Juni 2008 E. 4.4 in fine). Kommt das Gericht im Rahmen einer akzessorischen Überprüfung zu dem Ergebnis, dass eine Sachplanfestsetzung nicht konform mit den materiellen Anforderungen gemäss Art. 15 Abs. 3 RPV ist, etwa, weil eine Festsetzung sich nicht mit Bundesrecht in Einklang bringen lässt, entfällt die Bindungswirkung im konkreten Anwendungsfall (vgl. BGE 139 II 499 E. 4.3; ferner BGE 129 II 331 E. 4.2; zu den Rechtsfolgen einer akzessorischen Überprüfung auch Urteil des BGer 1A.173/2000, 1A.174/2000 vom 5. November 2001 E. 4 und 5a [nicht publiziert in BGE 128 II 1]; ferner für den im Ergebnis vergleichbaren Fall der akzessorischen Überprüfung von Verordnungsrecht BGE 126 II 522 E. 46). Die unmittelbare Aufhebung einer Festlegung ist im Rahmen einer akzessorischen Überprüfung demgegenüber nicht möglich, da der Sachplan selbst nicht Anfechtungsobjekt ist.”