Il diritto cantonale può prevedere restrizioni alle disposizioni degli articoli 16a capoverso 2, 24b , 24c , 24d e 24e .
18 commentaries
Kantonale und kommunale Vorschriften dürfen den bundesrechtlich gezogenen Rahmen nicht erweitern; sie dürfen insbesondere nicht dazu führen, dass nach Bundesrecht zulässige (zonenkonforme) Bauten ausserhalb der Bauzone verhindert werden. Solche kantonalen oder kommunalen Regelungen müssen mit dem Bundesrecht vereinbar sein und können im konkreten Einzelfall öffentliche Interessen liefern, die in die nach Bundesrecht vorzunehmende Interessenabwägung einzubeziehen sind.
“Die Zulässigkeit baulicher Massnahmen in der Landwirtschaftszone ergibt sich in erster Linie aus dem Bundesrecht. Der bundesrechtlich definierte Rahmen darf durch kantonales Recht nicht erweitert, gestützt auf Art. 27a RPG in Bezug auf Art. 16a Abs. 2, Art. 24b, Art. 24c und Art. 24d RPG jedoch eingeschränkt werden. Von dieser Möglichkeit hat das basellandschaftliche Recht unbestrittenermassen keinen Gebrauch gemacht. Was die von der Beschwerdeführerin angeführte kommunale Kompetenz zum Erlass ergänzender Bewilligungsvoraussetzungen anbelangt, so müssen die entsprechenden Regelungen mit dem Bundesrecht vereinbar sein. Kantonale oder kommunale Bauvorschriften, Ausdifferenzierungen und Überlagerungen sind mithin nur in den Grenzen des Bundesrechts zulässig. Dies unterscheidet die Landwirtschaftszone von den Bauzonen und Schutzzonen, deren Ausgestaltung weitgehend dem kantonalen Recht überlassen bleibt (vgl. Alexander Ruch/Rudolf Muggli, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], a.a.O., N 10 zu Art. 16 RPG). Kommunale Regelbauvorschriften dürfen namentlich nicht dazu führen, dass nach Bundesrecht zonenkonforme Bauten und Anlagen verhindert werden. Die entsprechenden Regelungen schränken den bundesrechtlichen Rahmen baulicher Massnahmen ausserhalb der Bauzone anders als auf Art.”
“24d RPG jedoch eingeschränkt werden. Von dieser Möglichkeit hat das basellandschaftliche Recht unbestrittenermassen keinen Gebrauch gemacht. Was die von der Beschwerdeführerin angeführte kommunale Kompetenz zum Erlass ergänzender Bewilligungsvoraussetzungen anbelangt, so müssen die entsprechenden Regelungen mit dem Bundesrecht vereinbar sein. Kantonale oder kommunale Bauvorschriften, Ausdifferenzierungen und Überlagerungen sind mithin nur in den Grenzen des Bundesrechts zulässig. Dies unterscheidet die Landwirtschaftszone von den Bauzonen und Schutzzonen, deren Ausgestaltung weitgehend dem kantonalen Recht überlassen bleibt (vgl. Alexander Ruch/Rudolf Muggli, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], a.a.O., N 10 zu Art. 16 RPG). Kommunale Regelbauvorschriften dürfen namentlich nicht dazu führen, dass nach Bundesrecht zonenkonforme Bauten und Anlagen verhindert werden. Die entsprechenden Regelungen schränken den bundesrechtlichen Rahmen baulicher Massnahmen ausserhalb der Bauzone anders als auf Art. 27a RPG gestütztes kantonales Recht mithin nicht generell ein. Die sich aus ihnen ergebenden öffentlichen Interessen können einer Bewilligung nach Art. 16a ff. oder Art. 24 ff. RPG aber im konkreten Einzelfall entgegenstehen und sind in die nach dem Bundesrecht vorzunehmende Interessenabwägung miteinzubeziehen (vgl. Rudolf Muggli/Christoph Jäger, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], a.a.O., N 24 f. zu Art. 27a RPG; Christin Kaiser/Raphael Manser, in: Ehrenzeller/Engeler [Hrsg.], Handbuch Heimatschutzrecht, Zürich 2019, Rz. 52 f.).”
Damit Kantone nach Art. 27a RPG restriktivere Regelungen vorsehen können, ist erforderlich, dass der kantonale Gesetzgeber entsprechende Ausführungsvorschriften erlässt, die in einer formellgesetzlichen Grundlage verankert sind. Blosse Verweise oder rein planungsrechtliche Instrumente genügen diesen Erfordernissen nach der zitierten Rechtsprechung nicht.
“27a), ha rilevato che secondo l'art. 27a LPT, affinché i cantoni possano adottare una prassi più restrittiva rispetto alla normativa federale, è necessario che il legislatore cantonale emani disposizioni d'esecuzione in tal senso, ancorate in una legge formale. Ha accertato che né la LALPT, né la legge ticinese del 21 giugno 2011 sullo sviluppo territoriale attualmente in vigore (LST; RL 701.100), contengono riferimenti all'art. 27a LPT. Gli art. 73 LALPT e 68 LST, d'identico tenore, concernenti le eccezioni di diritto federale fuori delle zone edificabili, si limitano a effettuare un rinvio generale agli art. 24, 24a, 24b, 24ce 37a LPT, mentre gli art. 74 e 75 LALPT, rispettivamente 69 e 70 LST, anch'essi di contenuto identico, concretano le facoltà concesse dagli art. 24d LPT e 39 OPT. I giudici cantonali hanno sottolineato che il messaggio del 9 dicembre 2009 (n. 6309) sul disegno di legge sullo sviluppo territoriale, sembrerebbe addirittura aver escluso la possibilità di far capo all'art. 27a LPT. Ciò poiché nel commento all'art. 67 LST (ora art. 68 relativo alle eccezioni di diritto federale fuori dalle zone edificabili) si precisa che "questa norma opera un rinvio diritto ai disposti del diritto federale che disciplinano la materia in maniera esaustiva e inderogabile (art. 24, 24a, 24b, 24ce 37a LPT) " (pag. 90). Ne ha concluso che, affinché i cantoni possano adottare una prassi più restrittiva, è necessario che il legislatore cantonale emani delle norme di esecuzione, visto che l'art. 27a LPT non è direttamente applicabile. Tali norme, considerato l'inasprimento delle restrizioni apportate ai diritti dei proprietari, devono quindi essere ancorate in una legge in senso formale. 3.4. Ora, occorre prendere atto che nella legislazione ticinese non vi è effettivamente nessun richiamo o rinvio alle possibilità offerte dall'art. 27a LPT di prevedere le citate restrizioni. Il ricorrente, disattendendo il suo obbligo di motivazione (vedi art. 42 LTF), non si confronta con questo argomento, decisivo, né cerca di spiegare perché nei casi in esame si sarebbe dovuto applicare l'art.”
“Scopo della norma è quello di consentire ai cantoni di tenere conto delle specificità regionali, facendo uso soltanto in misura limitata, a seconda delle regioni, delle agevolazioni concesse dai citati articoli. Affinché i cantoni possano adottare siffatte limitazioni è tuttavia necessario che il legislatore cantonale abbia emanato delle disposizioni d'esecuzione in tal senso, ancorate in una legge in senso formale (cfr. Muggli, op. cit., ad art. 27a n. 22 e 26; Rudolf Muggli/Jochen Jäger in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tchannen (ed.), Kommentar RPG, Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, ad art. 27a n. 18 e 19; cfr. anche infra consid. 10.5). L'art. 27a LPT non menziona esplicitamente l'art. 37a LPT. In considerazione del fatto che quest'ultimo è ritenuto una lex specialis per rapporto all'art. 24c LPT, Muggli e Jäger ritengono nondimeno che esso sia incluso nel campo di applicazione dell'art. 27a LPT (cfr. Muggli, op. cit., ad art. 27a n. 12; Muggli/Jäger, op. cit., ad art. 27a n. 11). La giurisprudenza (vodese) sembra invece ritenere esaustivo l'art. 27a LPT (cfr. Benoit Bovay/Denis Sulliger, Aménagement du territoire, droit public des constructions et permis de construire in: RDAT 2013, pag. 105 segg., pag. 130 lett. c). Posizione, quest'ultima, che appare più convincente a questa Corte per diverse ragioni. Anzitutto, i lavori preparatori in vista dell'introduzione dell'art. 27a LPT non fanno menzione dell'intenzione di includere nel suo campo di applicazione anche l'art. 37a LPT (cfr. in particolare Messaggio del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianificazione del territorio del 2 dicembre 2005, FF 2005, pag. 6322-6323). Il tenore dell'art. 27a LPT non è stato modificato neppure in seguito, e ciò malgrado che anche nell'ambito della revisione parziale della LPT del 23 dicembre 2011 sia stato adattato. Ammettere la possibilità di introdurre limitazioni a quanto prevede l'art. 37a LPT appare inoltre in contrasto con lo spirito del legislatore federale che, come esposto sopra al consid. 7.3., ha voluto agevolare gli interventi sugli edifici commerciali per mantenerne la concorrenzialità.”
“Anzitutto né la LALPT né la LST contengono riferimenti all'art. 27a LPT: gli art. 73 LALPT e 68 LST, d'identico tenore, concernenti le eccezioni di diritto federale fuori dalle zone edificabili, si limitano ad effettuare un rinvio generale agli art. 24, 24a, 24b, 24c e 37a LPT, mentre gli art. 74 e 75 LALPT, rispettivamente 69 e 70 LST, anch'essi di contenuto identico, concretizzano le facoltà concesse dagli art. 24d LPT e 39 OPT. Notasi che il messaggio del 9 dicembre 2009 (n. 6309) sul Disegno di legge sullo sviluppo territoriale, sembrerebbe aver escluso la possibilità di far capo all'art. 27a LPT, osservando nel commento all'art. 67 LST (ora 68 LST), pag. 90: "Questa norma opera un rinvio diretto ai disposti del diritto federale che disciplinano la materia in maniera esaustiva ed inderogabile (artt. 24, 24a, 24b, 24c e 37a LPT)". Ciò premesso, come esposto al consid. 7.6., affinché i cantoni possano adottare una prassi più restrittiva rispetto alla regolamentazione federale è necessario che il legislatore cantonale abbia emanato delle disposizioni d'esecuzione - ossia delle norme che concretizzino il disposto federale che non è direttamente applicabile - ancorate, in considerazione dell'inasprimento delle restrizioni apportate ai diritti dei proprietari, in una legge in senso formale.”
“Secondo l'art. 27a LPT, la legislazione cantonale può prevedere restrizioni alle disposizioni degli articoli 16a cpv. 2, 24b, 24c e 24d LPT. Affinché i cantoni possano adottare una prassi più restrittiva rispetto alla regolamentazione federale è necessario che il legislatore cantonale abbia emanato delle disposizioni d'esecuzione in tal senso, ancorate in una legge in senso formale (cfr. Rudolf Muggli in: Heinz Aemisegger e al. [curatori], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/ Ginevra 2017, ad art. 27a n. 22 e 26; Rudolf Muggli/Jochen Jäger in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tchannen (ed.), Kommentar RPG, Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, ad art. 27a n. 18 e 19).”
Für Bauten ausserhalb der Bauzone gilt grundsätzlich vorrangig das Bundesrecht; das kantonale Recht kann nur Beschränkungen vorsehen, wie Art. 27a RPG es erlaubt. Soweit das Bundesrecht einen Verzicht auf eine Wiederherstellungsverfügung nur dann zulässt, wenn der Bauherr ernsthafte Aussichten hat, die erstellte Baute als rechtskonform anerkennen zu lassen, kommt eine Anwendung kantonaler, weniger restriktiver Regelungen ausserhalb der Bauzone nicht in Betracht.
“Concernant la question d'une éventuelle régularisation des travaux effectués, c'est à tort que le Tribunal cantonal a examiné la question à l'aune de l'art. 57 al. 3 LC, invoqué par le recourant. En effet, le droit des constructions hors de la zone à bâtir est en principe exclusivement régi par le droit fédéral, le droit cantonal pouvant certes prévoir des restrictions selon l'art. 27a LAT. Cependant, dans la mesure où le droit fédéral ne permet de renoncer à un ordre de remise en état que lorsque le maître de l'ouvrage a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6 p. 35; 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252), l'art. 57 al. 3 LC, moins restrictif dans sa formulation, ne saurait trouver application hors de la zone à bâtir. En l'occurrence, le recourant ne disposait pas de chances sérieuses de faire reconnaître les travaux réalisés et le changement d'affectation opéré comme conformes au droit, ainsi que précédemment établi (cf. supra consid. 6 et 7).”
Kantonale und kommunale Bauvorschriften dürfen nicht so ausgestaltet sein, dass sie nach Bundesrecht zonenkonforme Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone verhindern. Öffentlich-rechtliche Interessen aus kantonalen oder kommunalen Regelungen können jedoch im Einzelfall in die nach Bundesrecht vorzunehmende Interessenabwägung einfliessen.
“Kantonale oder kommunale Bauvorschriften, Ausdifferenzierungen und Überlagerungen sind mithin nur in den Grenzen des Bundesrechts zulässig. Dies unterscheidet die Landwirtschaftszone von den Bauzonen und Schutzzonen, deren Ausgestaltung weitgehend dem kantonalen Recht überlassen bleibt (vgl. Alexander Ruch/Rudolf Muggli, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], a.a.O., N 10 zu Art. 16 RPG). Kommunale Regelbauvorschriften dürfen namentlich nicht dazu führen, dass nach Bundesrecht zonenkonforme Bauten und Anlagen verhindert werden. Die entsprechenden Regelungen schränken den bundesrechtlichen Rahmen baulicher Massnahmen ausserhalb der Bauzone anders als auf Art. 27a RPG gestütztes kantonales Recht mithin nicht generell ein. Die sich aus ihnen ergebenden öffentlichen Interessen können einer Bewilligung nach Art. 16a ff. oder Art. 24 ff. RPG aber im konkreten Einzelfall entgegenstehen und sind in die nach dem Bundesrecht vorzunehmende Interessenabwägung miteinzubeziehen (vgl. Rudolf Muggli/Christoph Jäger, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], a.a.O., N 24 f. zu Art. 27a RPG; Christin Kaiser/Raphael Manser, in: Ehrenzeller/Engeler [Hrsg.], Handbuch Heimatschutzrecht, Zürich 2019, Rz. 52 f.).”
Kantonale Einschränkungen nach Art. 27a RPG sind fakultativ und müssen klar und vorhersehbar geregelt sein; sie dürfen nicht implizit sein. Soweit sie erlassen werden, sind sie auf das objektiv notwendige Minimum zu beschränken (Verhältnismässigkeit) und sind im Licht der Eigentumsgarantie sowie des Vertrauensschutzes zu beurteilen.
“Ciò nondimeno, come rettamente ritenuto dai giudici cantonali, né dalla legislazione cantonale, e neppure dal PUC-PPdM e dalle NAPUC è ravvisabile la volontà delle autorità di voler far capo, nel caso in esame, alla facoltà concessa dall'art. 27a LPT. Ora, questa norma, potestativa, dispone che la legislazione cantonale può prevedere, ma non obbligatoriamente, le restrizioni litigiose le quali, in applicazione dell'art. 36 Cost., non possono essere implicite o semplicemente sottintese, ma devono essere chiare e prevedibili per i proprietari eventualmente toccati da queste misure assai incisive sotto il profilo della garanzia della proprietà (art. 26 in relazione con l'art. 36 Cost.; cfr. DTF 146 I 70 consid. 6.2.2; 144 II 367 consid. 3.3-3.4). Dalla garanzia della proprietà e dal principio della tutela della buona fede deriva in effetti la protezione della situazione acquisita per le costruzioni erette legalmente (sentenza 1C_332/2020 del 22 aprile 2021 consid. 5.1). 4.4. Quale ulteriore argomento in favore della contestata soluzione, anch'esso decisivo, la Corte cantonale ha poi ritenuto, a ragione come si vedrà, ch'essa è in sintonia con la genesi dell'art. 27a LPT. In effetti, nel messaggio del 2 dicembre 2005 del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianificazione del territorio (FF 2005 6303), si precisa che secondo le nuove concezioni sulle normative per le costruzioni al di fuori delle zone edificabili si intende considerare maggiormente le specificità regionali rispetto al diritto vigente all'epoca, motivo per cui non appariva opportuno imporre ai cantoni, nell'ambito di quella revisione parziale, l'applicazione obbligatoria su tutto il territorio cantonale delle norme federali, senza alcuna possibilità di differenziazione. Il Consiglio federale proponeva quindi che le limitazioni in esame dovevano poter essere emanate "sia tramite la legislazione ordinaria che nell'ambito della pianificazione delle utilizzazioni. Lo strumento della pianificazione delle utilizzazioni rende possibili limitazioni più differenziate e ciò permette nel senso della proporzionalità, di limitarsi al mimino indispensabile da un punto di vista oggettivo.”
Die OAT-Berechnungsmethoden und ihre Definitionen gehören zum Bundesrecht und können vom kantonalen Recht weder verändert noch präzisiert werden; Art. 27a RPG gestattet lediglich beschränkte Abweichungen.
“a et b de l’art. 42 al. 3 OAT sont respectées ensuite d’un agrandissement, est donnée par la somme de toutes les surfaces en-dessous et en-dessus du sol de la construction existante qui sont utilisables en permanence pour l’habitation ou le travail; à cela, il faut ajouter la somme des surfaces annexes, comme les caves et les garages (cf. directive ARE, ch. 3.2 et annexe 1). La directive précitée prévoit en outre que la surface de référence permettant d’effectuer les calculs prévus à l’art. 42 al. 3 let. a et b OAT est définie par la somme des surfaces habitables et des surfaces annexes déjà existantes au moment de la modification déterminante du droit (cf. directive ARE, ch. 3.2). L'annexe 2 de la directive de l'ARE donne des exemples de calcul pour l'application de l'art. 42 al. 3 OAT ainsi qu'un modèle de feuille de calcul à copier. Les méthodes de calcul de l'OAT relèvent du droit fédéral et ne peuvent être ni modifiée, ni précisées par le droit cantonal, à la seule réserve de l'art. 27a LAT. (Rudolf MUGGLI, in op. cit., p. 274 s., n. 31 ad art. 24c LAT). 28. En tant que dérogation aux principes fixés à l'art. 24 LAT, l'art. 24c LAT ne saurait être interprété extensivement, voire avec souplesse. L'art. 42 OAT pose au contraire des limites claires aux modifications qui peuvent être apportées aux constructions bénéficiant de la garantie de la situation acquise (arrêts du Tribunal fédéral 1C_321/2012 du 25 février 2013 consid. 4.1 ; 1C_333/2010 du 2 février 2011 consid. 5.1). Ainsi que le relève le Tribunal fédéral, le régime prévu par les art. 24c LAT et 42 OAT, en prévoyant des exigences élevées pour l'agrandissement du volume visible du bâtiment, tend principalement à décourager – dans la zone inconstructible – les projets s'inscrivant à l'extérieur du volume bâti existant, dans l'optique de préserver le caractère typique régional du paysage (cf. TF 1C_247/2015 du 14 janvier 2016 consid. 4.2). La doctrine souligne que le principe constitutionnel de séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire impose de n'admettre que les transformations nécessaires à la conservation des constructions à long terme et à leur adaptation à l'évolution des besoins.”
Das Bau‑ und Baupolizeirecht bleibt in der Kompetenz der Kantone. Kantone und – nach Massgabe des kantonalen Rechts – Gemeinden können deshalb auch ausserhalb der Bauzone bau- und gestaltungspolizeiliche Vorschriften erlassen. Die bundesrechtlichen Regelungen zu Ausnahmen von der Zonenkonformität betreffen vorrangig die Zonenkonformität selbst und lassen die übrigen Voraussetzungen des kantonalen Rechts unberührt.
“RPG regeln nur die Ausnahmen von der grundsätzlich vorausgesetzten Zonenkonformität; sie betreffen namentlich die übrigen Voraussetzungen des kantonalen Rechts folglich nicht (vgl. Art. 24 RPG: «Abweichend von Art. 22 Abs. 2 Bst. a RPG […]»; BVR 2009 S. 87 E. 3.3; Waldmann/Hänni, a.a.O., Vorbemerkungen Art. 24 ff. N. 1, 6). Das entspricht der Kompetenzordnung, wonach der Bund im Rahmen seiner Grundsatzgesetzgebungskompetenz im Bereich der Raumplanung (Art. 75 der Bundesverfassung [BV; SR 101]) die Zonenkonformität und die Ausnahmen vom Grundsatz der Zonenkonformität ausserhalb der Bauzonen regelt (Art. 16a ff., Art. 24-24d und Art. 37a RPG). Die entsprechenden Bestimmungen erweisen sich als Dreh- und Angelpunkt für die Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Gebots der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet, einer Frage von gesamtschweizerischem Interesse, die einer einheitlichen Lösung bedarf (BVR 2009 S. 87 E. 3.3; Waldmann/Hänni, a.a.O., Vorbemerkungen Art. 24 ff. N. 2, Art. 25 N. 34 f.). Die Art. 24 ff. RPG sind unmittelbar anwendbar und unter Vorbehalt von Art. 27a RPG, soweit die Bundeskompetenz betreffend, abschliessend (BVR 2018 S. 383 E. 3.1 mit Hinweisen; Alain Griffel, in Basler Kommentar, 2015, Art. 75 BV N. 25 ff.; vgl. auch Muggli/Jäger, in Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, 2017, Art. 27a N. 18). Das Bau- und Baupolizeirecht bleibt demgegenüber in der Kompetenz der Kantone (Alain Griffel, a.a.O., Art. 75 N. 27 f.). Ihnen und – nach Massgabe des kantonalen Rechts – den Gemeinden steht es deshalb frei, (auch) für das Gebiet ausserhalb der Bauzone Bauvorschriften, wie z.B. Gestaltungsvorschriften, zu erlassen (vgl. BGer 1C_96/2018 vom”
Kantonale und kommunale Bauvorschriften dürfen nicht dazu führen, dass nach Bundesrecht zonenkonforme Bauten ausserhalb der Bauzone faktisch verhindert werden. Sie sind nur innerhalb des bundesrechtlichen Rahmens zulässig; die sich daraus ergebenden öffentlichen Interessen können im konkreten Einzelfall in die nach Bundesrecht vorzunehmende Interessenabwägung einbezogen werden.
“Kantonale oder kommunale Bauvorschriften, Ausdifferenzierungen und Überlagerungen sind mithin nur in den Grenzen des Bundesrechts zulässig. Dies unterscheidet die Landwirtschaftszone von den Bauzonen und Schutzzonen, deren Ausgestaltung weitgehend dem kantonalen Recht überlassen bleibt (vgl. Alexander Ruch/Rudolf Muggli, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], a.a.O., N 10 zu Art. 16 RPG). Kommunale Regelbauvorschriften dürfen namentlich nicht dazu führen, dass nach Bundesrecht zonenkonforme Bauten und Anlagen verhindert werden. Die entsprechenden Regelungen schränken den bundesrechtlichen Rahmen baulicher Massnahmen ausserhalb der Bauzone anders als auf Art. 27a RPG gestütztes kantonales Recht mithin nicht generell ein. Die sich aus ihnen ergebenden öffentlichen Interessen können einer Bewilligung nach Art. 16a ff. oder Art. 24 ff. RPG aber im konkreten Einzelfall entgegenstehen und sind in die nach dem Bundesrecht vorzunehmende Interessenabwägung miteinzubeziehen (vgl. Rudolf Muggli/Christoph Jäger, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], a.a.O., N 24 f. zu Art. 27a RPG; Christin Kaiser/Raphael Manser, in: Ehrenzeller/Engeler [Hrsg.], Handbuch Heimatschutzrecht, Zürich 2019, Rz. 52 f.).”
Die Kantonsregierungen können vorläufige einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a RPG) erlassen, soweit das kantonale Recht nicht andere Behörden bestimmt. Damit entspricht die Praxis der Ermächtigung nach Art. 36 Abs. 2 RPG (vgl. BGE 1C_35/2022, E.5).
“Aus den gleichen Gründen kann sich die KSV auch auf Art. 36 Abs. 2 RPG stützen. Danach sind die Kantonsregierungen ermächtigt, vorläufige Regelungen zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27 RPG) zu bestimmen, und einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a RPG) zu erlassen, solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet.”
Nach der zitierten Rechtsprechung ist die Aufzählung in Art. 27a RPG als erschöpfend anzusehen und Art. 37a bewusst nicht in den kantonalen Einschränkungsbereich einbezogen. In der Lehre (Muggli/Jäger) wird demgegenüber vertreten, Art. 37a könne trotz Nichtnennung in Art. 27a mitumfasst sein. Der Kommentar gibt hier somit die von der Gerichtspraxis vertretene, aber nicht unangefochtene Auffassung wieder.
“Affinché i cantoni possano adottare siffatte limitazioni è tuttavia necessario che il legislatore cantonale abbia emanato delle disposizioni d'esecuzione in tal senso, ancorate in una legge in senso formale (cfr. Muggli, op. cit., ad art. 27a n. 22 e 26; Rudolf Muggli/Jochen Jäger in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tchannen (ed.), Kommentar RPG, Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, ad art. 27a n. 18 e 19; cfr. anche infra consid. 10.5). L'art. 27a LPT non menziona esplicitamente l'art. 37a LPT. In considerazione del fatto che quest'ultimo è ritenuto una lex specialis per rapporto all'art. 24c LPT, Muggli e Jäger ritengono nondimeno che esso sia incluso nel campo di applicazione dell'art. 27a LPT (cfr. Muggli, op. cit., ad art. 27a n. 12; Muggli/Jäger, op. cit., ad art. 27a n. 11). La giurisprudenza (vodese) sembra invece ritenere esaustivo l'art. 27a LPT (cfr. Benoit Bovay/Denis Sulliger, Aménagement du territoire, droit public des constructions et permis de construire in: RDAT 2013, pag. 105 segg., pag. 130 lett. c). Posizione, quest'ultima, che appare più convincente a questa Corte per diverse ragioni. Anzitutto, i lavori preparatori in vista dell'introduzione dell'art. 27a LPT non fanno menzione dell'intenzione di includere nel suo campo di applicazione anche l'art. 37a LPT (cfr. in particolare Messaggio del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianificazione del territorio del 2 dicembre 2005, FF 2005, pag. 6322-6323). Il tenore dell'art. 27a LPT non è stato modificato neppure in seguito, e ciò malgrado che anche nell'ambito della revisione parziale della LPT del 23 dicembre 2011 sia stato adattato. Ammettere la possibilità di introdurre limitazioni a quanto prevede l'art. 37a LPT appare inoltre in contrasto con lo spirito del legislatore federale che, come esposto sopra al consid. 7.3., ha voluto agevolare gli interventi sugli edifici commerciali per mantenerne la concorrenzialità. Di conseguenza è da ritenere che l'enumerazione delle disposizioni di diritto federale che i cantoni possono limitare sia esaustiva e che l'art. 37a LPT ne sia stato volutamente escluso.”
Nach der zitierten Rechtsprechung ist der PUC (kantonaler Nutzungsplan) nicht das geeignete Instrument, um lokal oder regional Ausführungsbestimmungen zur Anwendung von Art. 27a RPG zu erlassen. Die Entscheide halten fest, dass der PUC nicht als Ersatz für bundesrechtliche Durchführungsvorschriften dienen darf; insoweit haben die bundesrechtlichen Gesetzgebungsvorhaben bewusst keine lokalen oder regionalen Spielräume vorgesehen, um eine paritätische Anwendung der Bundesnormen sicherzustellen.
“) menzionano nel loro commento la problematica relativa all'inasprimento delle condizioni previste dal diritto federale. Il PUC-PPdM è poi stato approvato dal Gran Consiglio con decreto legislativo del 18 dicembre 2014, sottoposto a referendum (cfr. FU 1-2/2015 del 9 gennaio 2015), di modo che il requisito della legge in senso formale è in concreto dato. Come sostengono i ricorrenti, è tuttavia da escludere, che lo strumento del PUC - volto a disciplinare e organizzare l'uso ammissibile del suolo per zone d'interesse cantonale o sovraccomunale e a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali, come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovraccomunale fissati da leggi speciali (cfr. art. 44 LALPT e supra, consid. 3) - rappresenti, viste le sue finalità, la sede adatta per l'emanazione di disposizioni d'esecuzione alla LPT, per di più circoscritte localmente. Anche l'assenza di indicazioni nella LALPT e nella LST riguardo alla possibilità di far capo alle facoltà concesse dall'art. 27a LPT porta a questa conclusione. Ciò appare peraltro in sintonia con la genesi dell'art. 27a LPT: il progetto del Consiglio federale prevedeva infatti la possibilità di limitare le disposizioni applicabili alle costruzioni poste fuori dalla zona edificabile anche tramite i piani d'utilizzazione, lasciando così ai cantoni la liberà di scegliere lo strumento con il quale emanare eventuali restrizioni (cfr. Messaggio del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianficazione del territorio del 2 dicembre 2005; FU 2005, pag. 6322; intervento del Consigliere federale Leuenberger, BU CN 2006 205). Le Camere federali non hanno tuttavia voluto accordare spazi di manovra regionali o locali, che consideravano come pregiudizievoli a un'applicazione della legge conforme al principio della parità di trattamento (cfr. intervento Lustenberger, BU CN 2006 204).”
“) menzionano nel loro commento la problematica relativa all'inasprimento delle condizioni previste dal diritto federale. Il PUC-PPdM è poi stato approvato dal Gran Consiglio con decreto legislativo 18 dicembre 2014, sottoposto a referendum (cfr. FU 1-2/2015 del 9 gennaio 2015), di modo che il requisito della legge in senso formale appare in concreto dato. È tuttavia da escludere che lo strumento del PUC - volto a disciplinare e organizzare l'uso ammissibile del suolo per zone d'interesse cantonale o sovraccomunale e a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali, come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovraccomunale fissati da leggi speciali (cfr. art. 44 LALPT e supra, consid. 3) - rappresenti, viste le sue finalità, la sede adatta per l'emanazione di disposizioni d'esecuzione alla LPT, per di più circoscritte localmente. Anche l'assenza di indicazioni nella LALPT e nella LST riguardo alla possibilità di far capo alle facoltà concesse dall'art 27a LPT porta a questa conclusione. Ciò appare peraltro in sintonia con la genesi dell'art. 27a LPT: il progetto del Consiglio federale prevedeva infatti la possibilità di limitare le disposizioni applicabili alle costruzioni poste fuori dalla zona edificabile anche tramite i piani d'utilizzazione, lasciando così ai cantoni la liberà di scegliere lo strumento con il quale emanare eventuali restrizioni (cfr. Messaggio del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianificazione del territorio del 2 dicembre 2005; FU 2005, pag. 6322; intervento del Consigliere federale Leuenberger, BU CN 2006 205). Le Camere federali non hanno tuttavia voluto accordare spazi di manovra regionali o locali, che consideravano come pregiudizievoli a un'applicazione della legge conforme al principio della parità di trattamento (cfr. intervento Lustenberger, BU CN 2006 204).”
“Il PUC-PPdM è poi stato approvato dal Gran Consiglio con decreto legislativo 18 dicembre 2014, sottoposto a referendum (cfr. FU 1-2/2015 del 9 gennaio 2015), di modo che il requisito della legge in senso formale appare in concreto dato. È tuttavia da escludere che lo strumento del PUC - volto a disciplinare e organizzare l'uso ammissibile del suolo per zone d'interesse cantonale o sovraccomunale e a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali, come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovraccomunale fissati da leggi speciali (cfr. art. 44 LALPT e supra, consid. 3) - rappresenti, viste le sue finalità, la sede adatta per l'emanazione di disposizioni d'esecuzione alla LPT, per di più circoscritte localmente. Anche l'assenza di indicazioni nella LALPT e nella LST riguardo alla possibilità di far capo alle facoltà concesse dall'art 27a LPT porta a questa conclusione. Ciò appare peraltro in sintonia con la genesi dell'art. 27a LPT: il progetto del Consiglio federale prevedeva infatti la possibilità di limitare le disposizioni applicabili alle costruzioni poste fuori dalla zona edificabile anche tramite i piani d'utilizzazione, lasciando così ai cantoni la liberà di scegliere lo strumento con il quale emanare eventuali restrizioni (cfr. Messaggio del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianificazione del territorio del 2 dicembre 2005; FU 2005, pag. 6322; intervento del Consigliere federale Leuenberger, BU CN 2006 205). Le Camere federali non hanno tuttavia voluto accordare spazi di manovra regionali o locali, che consideravano come pregiudizievoli a un'applicazione della legge conforme al principio della parità di trattamento (cfr. intervento Lustenberger, BU CN 2006 204).”
Das PUC ist wegen seiner Zweckbestimmung grundsätzlich nicht das geeignete Instrument, um lokal beschränkte Ausführungsbestimmungen nach Art. 27a RPG zu erlassen. In Ausnahmefällen kann ein PUC, das durch einen vom kantonalen Parlament verabschiedeten gesetzlichen Dekret bzw. in entsprechender Form genehmigt wurde, jedoch formal die Anforderung einer kantonalen Gesetzesgrundlage erfüllen.
“27a LPT, norma potestativa, la cui applicazione non è espressamente prevista dalla normativa ticinese e, come si vedrà, neppure dal PUC-PPdM, ciò che il ricorrente non contesta. Del resto, neppure nelle osservazioni al ricorso la Sezione dello sviluppo territoriale, in rappresentanza del Gran Consiglio, limitandosi a rilevare di condividere le argomentazioni del ricorrente, tenta di spiegare e dimostrare che con il decreto legislativo litigioso il Parlamento cantonale avrebbe inteso applicare ed avvalersi delle possibilità offerte dall'art. 27a LPT, ciò che non è ravvisabile nella fattispecie. 4. 4.1. D'altra parte il ricorrente, che si limita a esporre sommariamente una sua tesi, non si confronta con i diversi motivi posti a fondamento della decisione impugnata e, riguardo alla sua censura principale inerente alla sussistenza di una sufficiente base legale cantonale, la interpreta in maniera errata. Sostiene infatti, a torto come ancora si vedrà, che la Corte cantonale sarebbe partita dall'erroneo presupposto che, a causa della genesi dell'art. 27a LPT, le possibilità offerte dagli art. 24ce 37a LPT possono essere limitate solo sulla base di una legge cantonale, e non semplicemente sulla base di un piano di utilizzazione. Il ricorrente disattende infatti che nella criticata decisione è stato rilevato che la misura M_1.3.1 "Fissare i criteri d'insediamento paesaggistico per nuove costruzioni e per interventi su costruzioni esistenti", concretata negli art. 14 e 15 NAPUC, e la misura M_2.1.1 "rafforzare la protezione del territorio agricolo", sfociata negli art. 15, 23 e 27 NAPUC, menzionano nel loro commento, seppure in maniera sommaria e non meglio specificata, la problematica relativa all'inasprimento delle condizioni previste dal diritto federale. Riguardo alla censura principale fatta valere dall'ARE, la Corte cantonale ha espressamente sottolineato che, viste le specificità delle cause in esame, il PUC-PPdM è stato comunque approvato dal Gran Consiglio, ossia dal Legislatore cantonale, con decreto legislativo del 18 dicembre 2014, decreto sottoposto a referendum: ne ha concluso, ciò che il ricorrente parrebbe misconoscere, che i giudici cantonali hanno ritenuto che, nella fattispecie, il requisito della legge in senso formale, ciò nonostante, sarebbe quindi comunque adempiuto (consid.”
“) menzionano nel loro commento la problematica relativa all'inasprimento delle condizioni previste dal diritto federale. Il PUC-PPdM è poi stato approvato dal Gran Consiglio con decreto legislativo 18 dicembre 2014, sottoposto a referendum (cfr. FU 1-2/2015 del 9 gennaio 2015), di modo che il requisito della legge in senso formale appare in concreto dato. È tuttavia da escludere che lo strumento del PUC - volto a disciplinare e organizzare l'uso ammissibile del suolo per zone d'interesse cantonale o sovraccomunale e a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali, come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovraccomunale fissati da leggi speciali (cfr. art. 44 LALPT e supra, consid. 3) - rappresenti, viste le sue finalità, la sede adatta per l'emanazione di disposizioni d'esecuzione alla LPT, per di più circoscritte localmente. Anche l'assenza di indicazioni nella LALPT e nella LST riguardo alla possibilità di far capo alle facoltà concesse dall'art 27a LPT porta a questa conclusione. Ciò appare peraltro in sintonia con la genesi dell'art. 27a LPT: il progetto del Consiglio federale prevedeva infatti la possibilità di limitare le disposizioni applicabili alle costruzioni poste fuori dalla zona edificabile anche tramite i piani d'utilizzazione, lasciando così ai cantoni la liberà di scegliere lo strumento con il quale emanare eventuali restrizioni (cfr. Messaggio del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianificazione del territorio del 2 dicembre 2005; FU 2005, pag. 6322; intervento del Consigliere federale Leuenberger, BU CN 2006 205). Le Camere federali non hanno tuttavia voluto accordare spazi di manovra regionali o locali, che consideravano come pregiudizievoli a un'applicazione della legge conforme al principio della parità di trattamento (cfr. intervento Lustenberger, BU CN 2006 204).”
“Il PUC-PPdM è poi stato approvato dal Gran Consiglio con decreto legislativo del 18 dicembre 2014, sottoposto a referendum (cfr. FU 1-2/2015 del 9 gennaio 2015), di modo che il requisito della legge in senso formale è in concreto dato. Come sostengono i ricorrenti, è tuttavia da escludere, che lo strumento del PUC - volto a disciplinare e organizzare l'uso ammissibile del suolo per zone d'interesse cantonale o sovraccomunale e a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali, come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovraccomunale fissati da leggi speciali (cfr. art. 44 LALPT e supra, consid. 3) - rappresenti, viste le sue finalità, la sede adatta per l'emanazione di disposizioni d'esecuzione alla LPT, per di più circoscritte localmente. Anche l'assenza di indicazioni nella LALPT e nella LST riguardo alla possibilità di far capo alle facoltà concesse dall'art. 27a LPT porta a questa conclusione. Ciò appare peraltro in sintonia con la genesi dell'art. 27a LPT: il progetto del Consiglio federale prevedeva infatti la possibilità di limitare le disposizioni applicabili alle costruzioni poste fuori dalla zona edificabile anche tramite i piani d'utilizzazione, lasciando così ai cantoni la liberà di scegliere lo strumento con il quale emanare eventuali restrizioni (cfr. Messaggio del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianficazione del territorio del 2 dicembre 2005; FU 2005, pag. 6322; intervento del Consigliere federale Leuenberger, BU CN 2006 205). Le Camere federali non hanno tuttavia voluto accordare spazi di manovra regionali o locali, che consideravano come pregiudizievoli a un'applicazione della legge conforme al principio della parità di trattamento (cfr. intervento Lustenberger, BU CN 2006 204).”
“) menzionano nel loro commento la problematica relativa all'inasprimento delle condizioni previste dal diritto federale. Il PUC-PPdM è poi stato approvato dal Gran Consiglio con decreto legislativo del 18 dicembre 2014, sottoposto a referendum (cfr. FU 1-2/2015 del 9 gennaio 2015), di modo che il requisito della legge in senso formale è in concreto dato. Come sostengono i ricorrenti, è tuttavia da escludere, che lo strumento del PUC - volto a disciplinare e organizzare l'uso ammissibile del suolo per zone d'interesse cantonale o sovraccomunale e a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali, come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovraccomunale fissati da leggi speciali (cfr. art. 44 LALPT e supra, consid. 3) - rappresenti, viste le sue finalità, la sede adatta per l'emanazione di disposizioni d'esecuzione alla LPT, per di più circoscritte localmente. Anche l'assenza di indicazioni nella LALPT e nella LST riguardo alla possibilità di far capo alle facoltà concesse dall'art. 27a LPT porta a questa conclusione. Ciò appare peraltro in sintonia con la genesi dell'art. 27a LPT: il progetto del Consiglio federale prevedeva infatti la possibilità di limitare le disposizioni applicabili alle costruzioni poste fuori dalla zona edificabile anche tramite i piani d'utilizzazione, lasciando così ai cantoni la liberà di scegliere lo strumento con il quale emanare eventuali restrizioni (cfr. Messaggio del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianficazione del territorio del 2 dicembre 2005; FU 2005, pag. 6322; intervento del Consigliere federale Leuenberger, BU CN 2006 205). Le Camere federali non hanno tuttavia voluto accordare spazi di manovra regionali o locali, che consideravano come pregiudizievoli a un'applicazione della legge conforme al principio della parità di trattamento (cfr. intervento Lustenberger, BU CN 2006 204).”
“Il PUC-PPdM è poi stato approvato dal Gran Consiglio con decreto legislativo 18 dicembre 2014, sottoposto a referendum (cfr. FU 1-2/2015 del 9 gennaio 2015), di modo che il requisito della legge in senso formale appare in concreto dato. È tuttavia da escludere che lo strumento del PUC - volto a disciplinare e organizzare l'uso ammissibile del suolo per zone d'interesse cantonale o sovraccomunale e a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali, come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovraccomunale fissati da leggi speciali (cfr. art. 44 LALPT e supra, consid. 3) - rappresenti, viste le sue finalità, la sede adatta per l'emanazione di disposizioni d'esecuzione alla LPT, per di più circoscritte localmente. Anche l'assenza di indicazioni nella LALPT e nella LST riguardo alla possibilità di far capo alle facoltà concesse dall'art 27a LPT porta a questa conclusione. Ciò appare peraltro in sintonia con la genesi dell'art. 27a LPT: il progetto del Consiglio federale prevedeva infatti la possibilità di limitare le disposizioni applicabili alle costruzioni poste fuori dalla zona edificabile anche tramite i piani d'utilizzazione, lasciando così ai cantoni la liberà di scegliere lo strumento con il quale emanare eventuali restrizioni (cfr. Messaggio del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianificazione del territorio del 2 dicembre 2005; FU 2005, pag. 6322; intervento del Consigliere federale Leuenberger, BU CN 2006 205). Le Camere federali non hanno tuttavia voluto accordare spazi di manovra regionali o locali, che consideravano come pregiudizievoli a un'applicazione della legge conforme al principio della parità di trattamento (cfr. intervento Lustenberger, BU CN 2006 204).”
“) menzionano nel loro commento la problematica relativa all'inasprimento delle condizioni previste dal diritto federale. Il PUC-PPdM è poi stato approvato dal Gran Consiglio con decreto legislativo 18 dicembre 2014, sottoposto a referendum (cfr. FU 1-2/2015 del 9 gennaio 2015), di modo che il requisito della legge in senso formale appare in concreto dato. È tuttavia da escludere che lo strumento del PUC - volto a disciplinare e organizzare l'uso ammissibile del suolo per zone d'interesse cantonale o sovraccomunale e a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali, come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovraccomunale fissati da leggi speciali (cfr. art. 44 LALPT e supra, consid. 3) - rappresenti, viste le sue finalità, la sede adatta per l'emanazione di disposizioni d'esecuzione alla LPT, per di più circoscritte localmente. Anche l'assenza di indicazioni nella LALPT e nella LST riguardo alla possibilità di far capo alle facoltà concesse dall'art 27a LPT porta a questa conclusione. Ciò appare peraltro in sintonia con la genesi dell'art. 27a LPT: il progetto del Consiglio federale prevedeva infatti la possibilità di limitare le disposizioni applicabili alle costruzioni poste fuori dalla zona edificabile anche tramite i piani d'utilizzazione, lasciando così ai cantoni la liberà di scegliere lo strumento con il quale emanare eventuali restrizioni (cfr. Messaggio del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianificazione del territorio del 2 dicembre 2005; FU 2005, pag. 6322; intervento del Consigliere federale Leuenberger, BU CN 2006 205). Le Camere federali non hanno tuttavia voluto accordare spazi di manovra regionali o locali, che consideravano come pregiudizievoli a un'applicazione della legge conforme al principio della parità di trattamento (cfr. intervento Lustenberger, BU CN 2006 204).”
Kantonale Beschränkungen nach Art. 27a RPG müssen für Betroffene klar und vorhersehbar ausgestaltet sein und dürfen nicht nur implizit gelten. Aus Art. 36 BV in Verbindung mit der Eigentumsgarantie und dem Grundsatz von Treu und Glauben folgt der Schutz der bereits erworbenen Lage, namentlich für rechtlich erstellte Bauten. Zudem sieht die Gesetzesgebungsvorlage vor, dass solche Beschränkungen differenziert und verhältnismässig ausgestaltet werden können.
“Il ricorrente, disattendendo il suo obbligo di motivazione (vedi art. 42 LTF), non si confronta del tutto con questi due argomenti, risolutivi e condivisibili. Ora, quando la decisione impugnata, come in concreto, si fonda su diverse motivazioni indipendenti e di per sé sufficienti per definire l'esito della causa, il ricorrente è tenuto, pena l'inammissibilità, a dimostrare che ognuna di esse viola il diritto (DTF 142 III 364 consid. 2.4 in fine; 138 I 97 consid. 4.1.4). 4.3. Certo, il caso in esame presenta la particolarità che le restrizioni sono state adottate nell'ambito di un piano di utilizzazione cantonale e non comunale, sotto la forma di decreto legislativo, adottato dal Consiglio di Stato e poi approvato dal Parlamento cantonale, decreto sottoposto a referendum, aspetti non esaminati dal ricorrente. Ciò nondimeno, come rettamente ritenuto dai giudici cantonali, né dalla legislazione cantonale, e neppure dal PUC-PPdM e dalle NAPUC è ravvisabile la volontà delle autorità di voler far capo, nel caso in esame, alla facoltà concessa dall'art. 27a LPT. Ora, questa norma, potestativa, dispone che la legislazione cantonale può prevedere, ma non obbligatoriamente, le restrizioni litigiose le quali, in applicazione dell'art. 36 Cost., non possono essere implicite o semplicemente sottintese, ma devono essere chiare e prevedibili per i proprietari eventualmente toccati da queste misure assai incisive sotto il profilo della garanzia della proprietà (art. 26 in relazione con l'art. 36 Cost.; cfr. DTF 146 I 70 consid. 6.2.2; 144 II 367 consid. 3.3-3.4). Dalla garanzia della proprietà e dal principio della tutela della buona fede deriva in effetti la protezione della situazione acquisita per le costruzioni erette legalmente (sentenza 1C_332/2020 del 22 aprile 2021 consid. 5.1). 4.4. Quale ulteriore argomento in favore della contestata soluzione, anch'esso decisivo, la Corte cantonale ha poi ritenuto, a ragione come si vedrà, ch'essa è in sintonia con la genesi dell'art. 27a LPT. In effetti, nel messaggio del 2 dicembre 2005 del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianificazione del territorio (FF 2005 6303), si precisa che secondo le nuove concezioni sulle normative per le costruzioni al di fuori delle zone edificabili si intende considerare maggiormente le specificità regionali rispetto al diritto vigente all'epoca, motivo per cui non appariva opportuno imporre ai cantoni, nell'ambito di quella revisione parziale, l'applicazione obbligatoria su tutto il territorio cantonale delle norme federali, senza alcuna possibilità di differenziazione.”
“Ciò nondimeno, come rettamente ritenuto dai giudici cantonali, né dalla legislazione cantonale, e neppure dal PUC-PPdM e dalle NAPUC è ravvisabile la volontà delle autorità di voler far capo, nel caso in esame, alla facoltà concessa dall'art. 27a LPT. Ora, questa norma, potestativa, dispone che la legislazione cantonale può prevedere, ma non obbligatoriamente, le restrizioni litigiose le quali, in applicazione dell'art. 36 Cost., non possono essere implicite o semplicemente sottintese, ma devono essere chiare e prevedibili per i proprietari eventualmente toccati da queste misure assai incisive sotto il profilo della garanzia della proprietà (art. 26 in relazione con l'art. 36 Cost.; cfr. DTF 146 I 70 consid. 6.2.2; 144 II 367 consid. 3.3-3.4). Dalla garanzia della proprietà e dal principio della tutela della buona fede deriva in effetti la protezione della situazione acquisita per le costruzioni erette legalmente (sentenza 1C_332/2020 del 22 aprile 2021 consid. 5.1). 4.4. Quale ulteriore argomento in favore della contestata soluzione, anch'esso decisivo, la Corte cantonale ha poi ritenuto, a ragione come si vedrà, ch'essa è in sintonia con la genesi dell'art. 27a LPT. In effetti, nel messaggio del 2 dicembre 2005 del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianificazione del territorio (FF 2005 6303), si precisa che secondo le nuove concezioni sulle normative per le costruzioni al di fuori delle zone edificabili si intende considerare maggiormente le specificità regionali rispetto al diritto vigente all'epoca, motivo per cui non appariva opportuno imporre ai cantoni, nell'ambito di quella revisione parziale, l'applicazione obbligatoria su tutto il territorio cantonale delle norme federali, senza alcuna possibilità di differenziazione. Il Consiglio federale proponeva quindi che le limitazioni in esame dovevano poter essere emanate "sia tramite la legislazione ordinaria che nell'ambito della pianificazione delle utilizzazioni. Lo strumento della pianificazione delle utilizzazioni rende possibili limitazioni più differenziate e ciò permette nel senso della proporzionalità, di limitarsi al mimino indispensabile da un punto di vista oggettivo.”
Art. 27a RPG enthält eine abschliessende Aufzählung der Bestimmungen, für die die kantonale Gesetzgebung einschränkende Bestimmungen vorsehen kann. Daraus folgt, dass nachträglich erlassene Normen (z.B. Art. 24e LPT) nicht ohne ausdrückliche Aufnahme in Art. 27a RPG automatisch vom Anwendungsbereich dieser Kompetenznorm erfasst werden.
“Ne ha concluso che la norma è quindi in contrasto con il diritto superiore, perché l'art. 27a LPT non annovera l'art. 24e LPT tra le norme che possono formare oggetto di restrizioni da parte della legislazione cantonale. Ha quindi annullato l'art. 26 cpv. 2 lett. c NAPUC e invitato il Gran Consiglio ad aggiornare il testo della norma, che si riferisce all'art. 24d cpv. 1bis LPT, abrogato già prima dell'entrata in vigore del PUC-PPdM. In effetti, l'art. 27a LPT, norma attributiva di competenze, contiene un'enumerazione esaustiva delle norme per le quali la legislazione cantonale può prevedere restrizioni. L'accenno ricorsuale al fatto che i cantoni possono prevedere misure differenziate geograficamente e limitate a determinati settori sulla base del piano direttore cantonale, nulla muta al fatto che in concreto non si è in presenza di un caso di applicazione dell'art. 27a LPT. 5.3. Insistendo, come visto a torto, sull'assunto secondo cui i cantoni potrebbero prevedere restrizioni a determinate norme della LPT in applicazione dell'art. 27a LPT anche nell'ambito della pianificazione dell'utilizzazione, il ricorrente, disattendendo nuovamente il suo obbligo di motivazione (art. 42 LTF), non si confronta con la motivazione appena citata dei giudici cantonali, peraltro corretta. Il legislatore federale non ha infatti aggiunto l'art. 24e LPT, in vigore dal 1° maggio 2014, nelle restrizioni previste dall'art. 27a LPT, in vigore dal 1° novembre 2012, quindi prima dell'adozione del PUC-PPdM e delle NAPUC, norma come visto peraltro neppure richiamata nel commento e nelle NAPUC. Non si è quindi in presenza dell'asserita violazione del diritto federale. Anche riguardo all'art. 26 cpv. 2 lett. c NAPUC la garanzia della proprietà non può pertanto essere limitata senza una base legale sufficiente. 6. Nella causa 1C_667/2020 litigioso è anche l'art. 14 cpv. 3 NAPUC, dal titolo marginale "inserimento paesaggistico", che ha il tenore seguente: "Interventi su costruzioni esistenti devono, per quanto possibile, migliorare la qualità architettonica dell'edificio ed il paesaggio".”
“1bis LPT, abrogato già prima dell'entrata in vigore del PUC-PPdM. In effetti, l'art. 27a LPT, norma attributiva di competenze, contiene un'enumerazione esaustiva delle norme per le quali la legislazione cantonale può prevedere restrizioni. L'accenno ricorsuale al fatto che i cantoni possono prevedere misure differenziate geograficamente e limitate a determinati settori sulla base del piano direttore cantonale, nulla muta al fatto che in concreto non si è in presenza di un caso di applicazione dell'art. 27a LPT. 5.3. Insistendo, come visto a torto, sull'assunto secondo cui i cantoni potrebbero prevedere restrizioni a determinate norme della LPT in applicazione dell'art. 27a LPT anche nell'ambito della pianificazione dell'utilizzazione, il ricorrente, disattendendo nuovamente il suo obbligo di motivazione (art. 42 LTF), non si confronta con la motivazione appena citata dei giudici cantonali, peraltro corretta. Il legislatore federale non ha infatti aggiunto l'art. 24e LPT, in vigore dal 1° maggio 2014, nelle restrizioni previste dall'art. 27a LPT, in vigore dal 1° novembre 2012, quindi prima dell'adozione del PUC-PPdM e delle NAPUC, norma come visto peraltro neppure richiamata nel commento e nelle NAPUC. Non si è quindi in presenza dell'asserita violazione del diritto federale. Anche riguardo all'art. 26 cpv. 2 lett. c NAPUC la garanzia della proprietà non può pertanto essere limitata senza una base legale sufficiente. 6. Nella causa 1C_667/2020 litigioso è anche l'art. 14 cpv. 3 NAPUC, dal titolo marginale "inserimento paesaggistico", che ha il tenore seguente: "Interventi su costruzioni esistenti devono, per quanto possibile, migliorare la qualità architettonica dell'edificio ed il paesaggio". La Corte cantonale ha osservato che giusta l'art. 42 cpv. 1 OPT, relativo alla trasformazione di edifici e impianti secondo il diritto anteriore, che concretizza l'art. 24c cpv. 2 LPT, una trasformazione è considerata parziale e un ampliamento è considerato moderato se l'identità dell'edificio o dell'impianto unitamente ai dintorni rimane conservata nei tratti essenziali.”
Die Methoden zur Berechnung der OAT unterliegen dem Bundesrecht und können vom kantonalen Recht nicht geändert oder präzisiert werden, vorbehaltlich dessen, was Art. 27a ausdrücklich erlaubt.
Art. 27a RPG enthält nach der Rechtsprechung eine abschliessende Aufzählung der bundesrechtlichen Bestimmungen, für die die kantonale Gesetzgebung einschränkende Vorschriften erlassen darf. Nachträglich eingefügte oder nicht in Art. 27a genannte bundesrechtliche Normen (insbesondere Art. 24e bzw. Art. 37a nach den zitierten Entscheiden) rechtfertigen demnach keine kantonalen Beschränkungen, soweit sie nicht ausdrücklich in Art. 27a genannt sind.
“Ne ha concluso che la norma è quindi in contrasto con il diritto superiore, perché l'art. 27a LPT non annovera l'art. 24e LPT tra le norme che possono formare oggetto di restrizioni da parte della legislazione cantonale. Ha quindi annullato l'art. 26 cpv. 2 lett. c NAPUC e invitato il Gran Consiglio ad aggiornare il testo della norma, che si riferisce all'art. 24d cpv. 1bis LPT, abrogato già prima dell'entrata in vigore del PUC-PPdM. In effetti, l'art. 27a LPT, norma attributiva di competenze, contiene un'enumerazione esaustiva delle norme per le quali la legislazione cantonale può prevedere restrizioni. L'accenno ricorsuale al fatto che i cantoni possono prevedere misure differenziate geograficamente e limitate a determinati settori sulla base del piano direttore cantonale, nulla muta al fatto che in concreto non si è in presenza di un caso di applicazione dell'art. 27a LPT. 5.3. Insistendo, come visto a torto, sull'assunto secondo cui i cantoni potrebbero prevedere restrizioni a determinate norme della LPT in applicazione dell'art. 27a LPT anche nell'ambito della pianificazione dell'utilizzazione, il ricorrente, disattendendo nuovamente il suo obbligo di motivazione (art. 42 LTF), non si confronta con la motivazione appena citata dei giudici cantonali, peraltro corretta. Il legislatore federale non ha infatti aggiunto l'art. 24e LPT, in vigore dal 1° maggio 2014, nelle restrizioni previste dall'art. 27a LPT, in vigore dal 1° novembre 2012, quindi prima dell'adozione del PUC-PPdM e delle NAPUC, norma come visto peraltro neppure richiamata nel commento e nelle NAPUC. Non si è quindi in presenza dell'asserita violazione del diritto federale. Anche riguardo all'art. 26 cpv. 2 lett. c NAPUC la garanzia della proprietà non può pertanto essere limitata senza una base legale sufficiente. 6. Nella causa 1C_667/2020 litigioso è anche l'art. 14 cpv. 3 NAPUC, dal titolo marginale "inserimento paesaggistico", che ha il tenore seguente: "Interventi su costruzioni esistenti devono, per quanto possibile, migliorare la qualità architettonica dell'edificio ed il paesaggio".”
“Affinché i cantoni possano adottare siffatte limitazioni è tuttavia necessario che il legislatore cantonale abbia emanato delle disposizioni d'esecuzione in tal senso, ancorate in una legge in senso formale (cfr. Muggli, op. cit., ad art. 27a n. 22 e 26; Rudolf Muggli/Jochen Jäger in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tchannen (ed.), Kommentar RPG, Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, ad art. 27a n. 18 e 19; cfr. anche infra consid. 10.5). L'art. 27a LPT non menziona esplicitamente l'art. 37a LPT. In considerazione del fatto che quest'ultimo è ritenuto una lex specialis per rapporto all'art. 24c LPT, Muggli e Jäger ritengono nondimeno che esso sia incluso nel campo di applicazione dell'art. 27a LPT (cfr. Muggli, op. cit., ad art. 27a n. 12; Muggli/Jäger, op. cit., ad art. 27a n. 11). La giurisprudenza (vodese) sembra invece ritenere esaustivo l'art. 27a LPT (cfr. Benoit Bovay/Denis Sulliger, Aménagement du territoire, droit public des constructions et permis de construire in: RDAT 2013, pag. 105 segg., pag. 130 lett. c). Posizione, quest'ultima, che appare più convincente a questa Corte per diverse ragioni. Anzitutto, i lavori preparatori in vista dell'introduzione dell'art. 27a LPT non fanno menzione dell'intenzione di includere nel suo campo di applicazione anche l'art. 37a LPT (cfr. in particolare Messaggio del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianificazione del territorio del 2 dicembre 2005, FF 2005, pag. 6322-6323). Il tenore dell'art. 27a LPT non è stato modificato neppure in seguito, e ciò malgrado che anche nell'ambito della revisione parziale della LPT del 23 dicembre 2011 sia stato adattato. Ammettere la possibilità di introdurre limitazioni a quanto prevede l'art. 37a LPT appare inoltre in contrasto con lo spirito del legislatore federale che, come esposto sopra al consid. 7.3., ha voluto agevolare gli interventi sugli edifici commerciali per mantenerne la concorrenzialità. Di conseguenza è da ritenere che l'enumerazione delle disposizioni di diritto federale che i cantoni possono limitare sia esaustiva e che l'art. 37a LPT ne sia stato volutamente escluso.”
“Alla luce di queste premesse si osserva che, sulla base del commento appena riportato, l'art. 26 NAPUC sembrerebbe voler regolare nel complesso la tematica relativa alla tenuta di cavalli per scopi ricreativi e sportivi all'interno del PUC-PPdM, salvo poi limitarsi a disciplinare aspetti puntuali (cpv. 1 e 2) e a dettagliare la protezione delle situazioni acquisite e le situazioni di degrado (cpv. 3), ciò che è verosimilmente da ricondurre al fatto che, come esposto nel commento alla misura, al momento dell'elaborazione del PUC-PPdM, l'art. 16abis LPT si trovava solo in fase di consultazione. Tuttavia anche entro questi limiti, l'art. 26 NAPUC risulta problematico soprattutto per quanto attiene al cpv. 2 lett. c che, manifestamente, risulta più severo rispetto a quanto prevede il diritto federale. Esso si pone così in contrasto con l'ordinamento superiore, in quanto, come riportato sopra al consid. 6.2.3, l'art. 27a LPT non annovera l'art. 24e LPT fra le norme che possono formare oggetto di restrizioni da parte della legislazione cantonale. Così come avvenuto nel giudizio emanato in data odierna in una procedura parallela (inc. n. 90.2015.37), il cpv. 2 lett. c va pertanto annullato in accoglimento della richiesta della ricorrente. Il Legislatore è inoltre invitato ad aggiornare il testo della norma che fa riferimento all'art. 24d cpv. 1bis LPT (nel frattempo abrogato).”
Art. 27a RPG ermöglicht den Kantonen, einschränkende Bestimmungen zu den genannten Bestimmungen vorzusehen. Nach der Rechtsprechung und der Kommentarliteratur setzt eine solche Beschränkung jedoch voraus, dass der kantonale Gesetzgeber entsprechende Ausführungsnormen erlässt, die in einer formellen gesetzlichen Grundlage verankert sind; Art. 27a RPG gilt demnach nicht als unmittelbar und ohne kantonales Recht anwendbar.
“73 LALPT e 68 LST, d'identico tenore, concernenti le eccezioni di diritto federale fuori delle zone edificabili, si limitano a effettuare un rinvio generale agli art. 24, 24a, 24b, 24ce 37a LPT, mentre gli art. 74 e 75 LALPT, rispettivamente 69 e 70 LST, anch'essi di contenuto identico, concretano le facoltà concesse dagli art. 24d LPT e 39 OPT. I giudici cantonali hanno sottolineato che il messaggio del 9 dicembre 2009 (n. 6309) sul disegno di legge sullo sviluppo territoriale, sembrerebbe addirittura aver escluso la possibilità di far capo all'art. 27a LPT. Ciò poiché nel commento all'art. 67 LST (ora art. 68 relativo alle eccezioni di diritto federale fuori dalle zone edificabili) si precisa che "questa norma opera un rinvio diritto ai disposti del diritto federale che disciplinano la materia in maniera esaustiva e inderogabile (art. 24, 24a, 24b, 24ce 37a LPT) " (pag. 90). Ne ha concluso che, affinché i cantoni possano adottare una prassi più restrittiva, è necessario che il legislatore cantonale emani delle norme di esecuzione, visto che l'art. 27a LPT non è direttamente applicabile. Tali norme, considerato l'inasprimento delle restrizioni apportate ai diritti dei proprietari, devono quindi essere ancorate in una legge in senso formale. 3.4. Ora, occorre prendere atto che nella legislazione ticinese non vi è effettivamente nessun richiamo o rinvio alle possibilità offerte dall'art. 27a LPT di prevedere le citate restrizioni. Il ricorrente, disattendendo il suo obbligo di motivazione (vedi art. 42 LTF), non si confronta con questo argomento, decisivo, né cerca di spiegare perché nei casi in esame si sarebbe dovuto applicare l'art. 27a LPT, norma potestativa, la cui applicazione non è espressamente prevista dalla normativa ticinese e, come si vedrà, neppure dal PUC-PPdM, ciò che il ricorrente non contesta. Del resto, neppure nelle osservazioni al ricorso la Sezione dello sviluppo territoriale, in rappresentanza del Gran Consiglio, limitandosi a rilevare di condividere le argomentazioni del ricorrente, tenta di spiegare e dimostrare che con il decreto legislativo litigioso il Parlamento cantonale avrebbe inteso applicare ed avvalersi delle possibilità offerte dall'art.”
“27a LPT, la legislazione cantonale può prevedere restrizioni alle disposizioni degli articoli 16a cpv. 2, 24b, 24c e 24d LPT. Scopo della norma è quello di consentire ai cantoni di tenere conto delle specificità regionali, facendo uso soltanto in misura limitata, a seconda delle regioni, delle agevolazioni concesse dai citati articoli. Affinché i cantoni possano adottare siffatte limitazioni è tuttavia necessario che il legislatore cantonale abbia emanato delle disposizioni d'esecuzione in tal senso, ancorate in una legge in senso formale (cfr. Muggli, op. cit., ad art. 27a n. 22 e 26; Rudolf Muggli/Jochen Jäger in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tchannen (ed.), Kommentar RPG, Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, ad art. 27a n. 18 e 19; cfr. anche infra consid. 10.5). L'art. 27a LPT non menziona esplicitamente l'art. 37a LPT. In considerazione del fatto che quest'ultimo è ritenuto una lex specialis per rapporto all'art. 24c LPT, Muggli e Jäger ritengono nondimeno che esso sia incluso nel campo di applicazione dell'art. 27a LPT (cfr. Muggli, op. cit., ad art. 27a n. 12; Muggli/Jäger, op. cit., ad art. 27a n. 11). La giurisprudenza (vodese) sembra invece ritenere esaustivo l'art. 27a LPT (cfr. Benoit Bovay/Denis Sulliger, Aménagement du territoire, droit public des constructions et permis de construire in: RDAT 2013, pag. 105 segg., pag. 130 lett. c). Posizione, quest'ultima, che appare più convincente a questa Corte per diverse ragioni. Anzitutto, i lavori preparatori in vista dell'introduzione dell'art. 27a LPT non fanno menzione dell'intenzione di includere nel suo campo di applicazione anche l'art. 37a LPT (cfr. in particolare Messaggio del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianificazione del territorio del 2 dicembre 2005, FF 2005, pag. 6322-6323). Il tenore dell'art. 27a LPT non è stato modificato neppure in seguito, e ciò malgrado che anche nell'ambito della revisione parziale della LPT del 23 dicembre 2011 sia stato adattato. Ammettere la possibilità di introdurre limitazioni a quanto prevede l'art.”
Die bundesrechtliche Debatte zeigt, dass regionale oder lokale Spielräume für einschränkende Ausführungsbestimmungen nicht erwünscht sind, weil sie die paritätische Anwendung des Gesetzes gefährden können. Zudem wird angeführt, dass PUCs für lokal begrenzte Ausführungsvorschriften der LPT nicht die geeignete Rechtsform darstellen.
“Il PUC-PPdM è poi stato approvato dal Gran Consiglio con decreto legislativo 18 dicembre 2014, sottoposto a referendum (cfr. FU 1-2/2015 del 9 gennaio 2015), di modo che il requisito della legge in senso formale appare in concreto dato. È tuttavia da escludere che lo strumento del PUC - volto a disciplinare e organizzare l'uso ammissibile del suolo per zone d'interesse cantonale o sovraccomunale e a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali, come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovraccomunale fissati da leggi speciali (cfr. art. 44 LALPT e supra, consid. 3) - rappresenti, viste le sue finalità, la sede adatta per l'emanazione di disposizioni d'esecuzione alla LPT, per di più circoscritte localmente. Anche l'assenza di indicazioni nella LALPT e nella LST riguardo alla possibilità di far capo alle facoltà concesse dall'art 27a LPT porta a questa conclusione. Ciò appare peraltro in sintonia con la genesi dell'art. 27a LPT: il progetto del Consiglio federale prevedeva infatti la possibilità di limitare le disposizioni applicabili alle costruzioni poste fuori dalla zona edificabile anche tramite i piani d'utilizzazione, lasciando così ai cantoni la liberà di scegliere lo strumento con il quale emanare eventuali restrizioni (cfr. Messaggio del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianificazione del territorio del 2 dicembre 2005; FU 2005, pag. 6322; intervento del Consigliere federale Leuenberger, BU CN 2006 205). Le Camere federali non hanno tuttavia voluto accordare spazi di manovra regionali o locali, che consideravano come pregiudizievoli a un'applicazione della legge conforme al principio della parità di trattamento (cfr. intervento Lustenberger, BU CN 2006 204).”