SR 711 ↩
7 commentaries
Rügen gegen Nutzungspläne mit Verfügungscharakter müssen grundsätzlich bereits im Stadium der Nutzungsplanung bzw. während der Planauflage erhoben werden. Werden solche Rügen nicht rechtzeitig vorgebracht, sind sie in nachfolgenden Baubewilligungsverfahren im Regelfall unzulässig. Eine Ausnahme besteht, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse oder die Rechtslage seit Erlass des Plans derart wesentlich geändert haben, dass der Plan unzulässig geworden ist.
“Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach die Nutzungsplanung Sache der Kantone sei, trifft grundsätzlich zu. Dies schliesst es indessen nicht aus, gewisse nutzungsplanerische Festsetzungen, die sich unmittelbar auf Bundesrecht stützen, als Bundesaufgabe i.S.v. Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 NHG zu qualifizieren (vgl. z.B. für Neueinzonungen BGE 142 II 509 E. 2). Davon geht im Übrigen auch Art. 12c Abs. 3 NHG aus, wonach Rügen gegen "Nutzungspläne mit Verfügungscharakter" bereits im Stadium der Nutzungsplanung und nicht erst auf Stufe Baubewilligung vorgebracht werden müssen.”
“D'une manière générale, il est indispensable de recourir directement contre le plan d'affectation et, par conséquent, le contrôle préjudiciel est en principe exclu, en particulier dans le cadre de la procédure d'octroi d'un permis de construire (Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd. 2011, p. 534; Besse, Le régime des plans d'affectation – En particulier le plan de quartier, 2011, p. 234; voir par ex. ATF 127 I 103 consid. 6b; 120 Ia 227 consid. 2b; arrêt TF 1C_342/2015 du 9 décembre 2015 consid. 5.2). Comme les propriétaires, les organisations de protection de la nature sont en principe tenues de formuler leurs griefs à l'encontre de la planification lors de son élaboration et ne sont dès lors plus habilitées à exiger le contrôle incident du plan dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire lorsqu'elles avaient la possibilité de contester directement cette planification et qu'elles s'en sont abstenues. Cette règle a été consacrée à l'art. 12c LPN. En effet, selon l'al. 1 de cette disposition, les communes et les organisations qui n'ont pas formé de recours ne peuvent intervenir comme partie dans la suite de la procédure que si une modification de la décision leur porte atteinte. L'art. 12c al. 3 LPN dispose que si une organisation a omis de formuler des griefs recevables contre un plan d'affectation à caractère décisionnel, ou si ces griefs ont été rejetés définitivement, l'organisation ne peut plus les faire valoir dans une procédure ultérieure. Les al. 2 et 3 s'appliquent également aux oppositions et recours formés contre des plans d'affectation en vertu du droit cantonal (art. 12c al. 4 LPN). Le grief contre l'acte de planification est cependant recevable lorsque les circonstances ou les dispositions légales se sont modifiées à tel point depuis l'adoption du plan que celui-ci est devenu irrégulier. L'intérêt général à adapter les mesures d'aménagement du territoire à l'évolution des circonstances permet de justifier un contrôle incident sur demande malgré le principe de la stabilité des plans consacré à l'art. 21 LAT. Le contrôle incident du plan dans un cas d'application peut ensuite avoir lieu lorsqu'au moment de l'adoption du plan, les propriétaires ou d'autres intéressés, tels que les organisations habilitées à recourir selon la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.”
Gemäss Art. 12 Abs. 5 NHG können Organisationen ihre rechtlich selbständigen kantonalen oder regionalen Glieder ermächtigen, im lokalen Bereich allgemeine Einsprache zu erheben und in Einzelfällen Rekurs zu führen. Die Rechtsprechung nimmt an, dass die Beteiligung einer solchen kantonalen Sektion an einem Einspracheverfahren für die spätere Rekurslegitimation des nationalen Verbands ausreichend sein kann; diese Aussage bezieht sich allerdings ausdrücklich auf das Einspracheverfahren und ist nicht ohne Weiteres auf andere Verfahrensarten übertragbar.
“ad art. 109 LATC; cf. aussi AC.2019.0108 du 1er mai 2019 consid. 1a; AC.2013.0400 du 15 avril 2016 consid. 2a). A teneur de l'art. 12c al. 2 LPN, si une organisation n'a pas participé à une procédure d'opposition prévue par le droit fédéral ou le droit cantonal, elle ne peut plus former de recours. L'art. 12 al. 5 LPN prévoit que les organisations peuvent habiliter leurs structures cantonales et régionales, lorsqu'elles sont indépendantes sur le plan juridique, à faire opposition de manière générale et à faire recours dans des cas particuliers, pour leur champ d'activité local. La commune soutient que Pro Natura n'aurait pas déposé d'opposition et ne pourrait dès lors pas former de recours. Le recours devant être rejeté sur le fond, il n'y a pas lieu d'examiner plus en détail ce point.”
“Ein stillschweigendes Vertre- tungsverhältnis zwischen den Rekurrenten verstiesse gegen Sinn und Zweck von § 315 PBG. Dieser Rechtsprechung, auf die sich die kommuna- le Vorinstanz beruft, hat sich das Verwaltungsgericht mit VB.2018.00050 vom 4. Oktober 2018, E. 2.1, angeschlossen. Dabei hat es ausdrücklich auf Art. 12 Abs. 5 NHG Bezug genommen und festgehalten, dass diese Be- stimmung auf das Gesuch gemäss § 315 PBG, bei dem es sich nicht um eine Einsprache handle, nicht direkt anwendbar sei; auch könnten §§ 315 f. PBG nicht als unzulässige Behinderung des bundesrechtlichen Beschwer- derechts angesehen werden und führe das Rechtsverständnis im zitierten Entscheid des Baurekursgerichts zu erhöhter Rechtssicherheit, weshalb es sich auch nicht um überspitzten Formalismus handle. Die Rekurrenten ver- weisen demgegenüber auf den (den Kanton Waadt betreffenden) Entscheid des Bundesgerichts 1C_176/206 und 1C_179/2016 vom 10. Mai 2017: Dessen E. 3.1 lässt sich entnehmen, dass im Zusammenhang mit der Pro- zessvoraussetzung der vorgängigen Beteiligung an einem Einsprachever- fahren (Art. 12c Abs. 2 NHG) davon ausgegangen wird, die Beteiligung ei- ner kantonalen Sektion am Einspracheverfahren sei für die spätere Rechtsmittellegitimation des nationalen Verbands, welcher der kantonalen R1L.2021.00003 Seite 6 Unterorganisation eine generelle Ermächtigung im Sinne von Art. 12 Abs. 5 NHG erteilt hat, ausreichend (vgl. auch Keller, Art. 12 Rz. 17, der die ge- genteilige Auffassung als zu formalistisch bezeichnet). Diese Einschätzung betrifft allerdings ausdrücklich das Einspracheverfahren, welches im zür- cherischen Baubewilligungsverfahren gerade nicht vorgesehen ist, worauf die Rekurrenten wie erwähnt selbst hinweisen. Auch wird die referierte Auf- fassung des Bundesgerichts im genannten Entscheid nicht näher begrün- det, so dass sich ihre Übertragung auf die vorliegende Konstellation des Zustellbegehrens gemäss § 315 PBG nicht aufdrängt. So äussert sich das Bundesgericht insbesondere nicht zu dem in der neueren zürcherischen Praxis massgeblichen Aspekt der Kenntnis aller potenziellen (und über un- terschiedliche Rechtsmittelmöglichkeiten verfügenden) Rekurrierenden.”
Nimmt eine beschwerdeberechtigte Organisation nicht am vorgesehenen Einspracheverfahren teil, verliert sie gemäss Art. 12c Abs. 2 NHG ihr Beschwerderecht. Dies gilt insbesondere für Verfügungen, die in Erfüllung einer Bundesaufgabe ergehen; die Rechtsprechung stellt insoweit darauf ab, dass die Organisation sich bereits im Einspracheverfahren beteiligen muss, um später noch Beschwerde zu führen. Zudem sind die Zustellungs- und Publikationsvorschriften nach Art. 12b NHG zu beachten (insbesondere die öffentliche Auflage, die in der Regel 30 Tage dauert).
“Die Beschwerdeführerin ist als beschwerdeberechtigte Organisation im Bereich des Natur- und Heimatschutzes nach Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG (vgl. Anhang Ziff. 9 der Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO; SR 814.076]) zur Beschwerde gegen Verfügungen befugt, die in Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 NHG ergehen. Die Plafonierung des Zweitwohnungsbaus gemäss Art. 75b BV stellt eine Bundesaufgabe dar, die der Schonung der Natur und Landschaft dient (BGE 139 II 271 E. 11 S. 276 ff.). Baubewilligungen können daher von der Beschwerdeführerin wegen Verletzung von Art. 75b BV und seiner BGE 148 II 359 S. 362 Ausführungsbestimmungen mit Beschwerde gemäss Art. 12 NHG angefochten werden. Findet - wie vorliegend - ein Einspracheverfahren statt, muss sich die Organisation bereits an diesem beteiligen, um ihr Beschwerderecht nicht zu verlieren (vgl. Art. 12c Abs. 2 NHG und Art. 104 Abs. 2 letzter Satz des kantonalen Raumplanungsgesetzes vom 6. Dezember 2004 [KRG; BR 801.100]). Gemäss Art. 12b NHG eröffnet die Behörde den Gemeinden und Organisationen ihre Verfügungen durch schriftliche Mitteilung oder durch Veröffentlichung im Bundesblatt oder im kantonalen Publikationsorgan. Die öffentliche Auflage dauert in der Regel 30 Tage (Abs. 1). Sieht das Bundesrecht oder das kantonale Recht ein Einspracheverfahren vor, so sind auch die Gesuche nach Absatz 1 zu veröffentlichen (Abs. 2).”
Art. 12c NHG verpflichtet beschwerdeberechtigte Organisationen, sich von Beginn an am kantonalen/erstinstanzlichen Verfahren zu beteiligen. Unterlassen sie dies, kann daraus ein Verlust des Verbandsbeschwerderechts (Verwirkung) folgen. Die Norm dient damit der Sicherstellung der Wirksamkeit des Verbandsbeschwerderechts.
“Den Beschwerdeführenden ist darin zuzustimmen, dass es sich bei Art. 12b NHG nicht um eine Bestimmung zugunsten der betroffenen Anwohnerschaft handelt, sondern dass diese – soweit hier interessierend – die besonderen Modalitäten der Eröffnung von Verfügungen bzw. Baugesuchen gegenüber den zur Beschwerde berechtigten Organisationen (sowie Gemeinden) regelt (vgl. vorne E. 2.1). Diese besondere Publikationsvorschrift bildet gemäss dem Bundesgericht das notwendige Korrelat zur Obliegenheit der Organisationen, sich von Anfang an am kantonalen Verfahren zu beteiligen (vgl. Art. 12c NHG; BGE 148 II 359 E. 3.1 f.; BGer 1C_630/2014 vom 18.9.2015, in URP 2016 S. 25 E. 2.3.2 f.; Peter M. Keller, a.a.O., Art. 12b N. 1). Bereits die Botschaft vom 26. Juni 1991 über die Änderung des NHG hielt dazu fest, mit einer solchen Veröffentlichung solle verhindert werden, dass beschwerdeberechtigte Organisationen sämtliche Publikationsorgane bis hin zu Gemeindeanzeigern und öffentlichen Aushängen regelmässig einsehen müssten, um nicht Gefahr zu laufen, ihr Beschwerderecht zu verwirken (BBl 1991 III 1121 ff., 1141). Insofern stellt Art. 12b NHG sicher, dass das Verbandsbeschwerderecht effektiv gewährleistet ist (statt vieler BGE 148 II 359 E. 3.2 mit Hinweisen). Aus dem Grundsatz, wonach der übergangenen Partei aus einer unterbliebenen oder mangelhaften Eröffnung kein Nachteil entstehen darf (Art. 44 Abs. 6 VRPG), hat die Rechtsprechung deshalb abgeleitet, dass ein Bauentscheid, der den beschwerdeberechtigen Organisationen nicht ordnungsgemäss mitgeteilt worden ist, diesen gegenüber vorläufig nicht in Rechtskraft tritt (sog.”
Eine kantonale Sektion kann ein Zustellbegehren in eigenem Namen stellen. Wird dabei der nationale Verband nicht erwähnt und kein Vertretungsverhältnis angegeben, so ist das Zustellbegehren dem nationalen Verband nicht zuzurechnen; daraus ergibt sich kein Beschwerderecht des nationalen Verbandes allein aus dem kantonalen Gesuch.
“Vorausgesetzt ist weiter, dass die fragliche Verfügung in Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG ergangen ist (Peter M. Keller, Kommentar zum Bundesge- setz über den Natur- und Heimatschutz, hrsg. von Peter M. Keller/Jean- Baptiste Zufferey/Karl Ludwig Fahrländer, 2. Aufl., Zürich 2019, Art. 12 Rz. 5). Die Organisationen können ihre rechtlich selbständigen kantonalen und überkantonalen Unterorganisationen für deren örtliches Tätigkeitsge- biet generell zur Erhebung von Einsprachen und im Einzelfall zur Erhebung von Beschwerden ermächtigen (Art. 12 Abs. 5 NHG). Eine Organisation, die kein Rechtsmittel ergriffen hat, kann sich am weiteren Verfahren nur R1L.2021.00003 Seite 5 noch als Partei beteiligen, wenn sie durch eine Änderung der Verfügung beschwert ist (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 NHG). Hat sich eine Organisation an einem Einspracheverfahren nach Bundesrecht oder kantonalem Recht nicht beteiligt, so kann sie keine Beschwerde mehr erheben (Art. 12c Abs. 2 NHG). Wie das Baurekursgericht in BRGE III Nr. 0229/2016, E. 2.2, in BEZ 2017 Nr. 17 entschieden hat, ist ein Begehren um Zustellung des baurechtlichen Entscheids, das durch eine kantonale Sektion ausschliesslich im eigenen Namen gestellt wurde und den nationalen Verband nicht erwähnt, letzterem nicht zuzurechnen, so dass auf den Rekurs des nationalen Verbandes (so- fern dieser nicht selbst ein Gesuch gestellt hat) nicht einzutreten ist. Zur Begründung wird ausgeführt, der Zweck von § 315 PBG, den Kreis potenti- eller Rekurrenten nach Abschluss des Auflageverfahrens zu kennen, erfor- dere, dass ein allfälliges Vertretungsverhältnis bereits im schriftlichen Zu- stellbegehren zum Ausdruck komme. Dies in der Konstellation von nationa- lem Verband und kantonaler Sektion insbesondere mit Blick darauf, dass lediglich ersterer vor Bundesgericht beschwerdeberechtigt sei, so dass die Kenntnis seiner Verfahrensbeteiligung für die Abschätzung der voraussicht- lichen Dauer des Verfahrens relevant sei.”
Art. 12c NHG zielt darauf ab, die Beschwerdelegitimation von Gemeinden und Organisationen in Bezug auf ein konkretes, von Dritten angestrengtes Verfahren zu beschränken, wenn sie sich dort nicht am erstinstanzlichen Verfahren beteiligt haben. Dem steht nicht entgegen, dass eine gesamtschweizerische Naturschutzorganisation nach Art. 12 NHG grundsätzlich das Recht hat, ein Gesuch um Inventaraufnahme zu stellen bzw. eine behauptete Unterlassung anzufechten.
“Zusammengefasst ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin als gesamtschweizerische Organisation nach Art. 12 NHG grundsätzlich das Recht hat, ein Gesuch um Inventaraufnahme zu stellen, bzw. die behauptete Unterlassung anzufechten. Die in E. 1.2 offen gelassene Frage betreffend die Beschwerdelegitimation muss deshalb bejaht werden. Dies steht im Übrigen nicht im Widerspruch zu Art. 12c NHG, wonach Gemeinden und Organisationen ihre Beschwerdelegitimation verlieren, wenn sie sich nicht bereits am erstinstanzlichen Verfahren beteiligen, denn diese Bestimmung bezieht sich einzig auf die Beteiligung einer Naturschutzorganisation an einem von anderen Personen angestrengten, konkreten Verfahren.”
Erfolgt ein Zustellbegehren (oder ein ähnliches Verfahrensgesuch) durch eine kantonale Sektion ausschliesslich in ihrem eigenen Namen und ohne Nennung des nationalen Verbands, so ist dieses der nationalen Organisation nicht zuzurechnen; das Vertretungs- bzw. Ermächtigungsverhältnis muss bereits im schriftlichen Zustellbegehren erkennbar sein.
“Vorausgesetzt ist weiter, dass die fragliche Verfügung in Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG ergangen ist (Peter M. Keller, Kommentar zum Bundesge- setz über den Natur- und Heimatschutz, hrsg. von Peter M. Keller/Jean- Baptiste Zufferey/Karl Ludwig Fahrländer, 2. Aufl., Zürich 2019, Art. 12 Rz. 5). Die Organisationen können ihre rechtlich selbständigen kantonalen und überkantonalen Unterorganisationen für deren örtliches Tätigkeitsge- biet generell zur Erhebung von Einsprachen und im Einzelfall zur Erhebung von Beschwerden ermächtigen (Art. 12 Abs. 5 NHG). Eine Organisation, die kein Rechtsmittel ergriffen hat, kann sich am weiteren Verfahren nur R1L.2021.00003 Seite 5 noch als Partei beteiligen, wenn sie durch eine Änderung der Verfügung beschwert ist (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 NHG). Hat sich eine Organisation an einem Einspracheverfahren nach Bundesrecht oder kantonalem Recht nicht beteiligt, so kann sie keine Beschwerde mehr erheben (Art. 12c Abs. 2 NHG). Wie das Baurekursgericht in BRGE III Nr. 0229/2016, E. 2.2, in BEZ 2017 Nr. 17 entschieden hat, ist ein Begehren um Zustellung des baurechtlichen Entscheids, das durch eine kantonale Sektion ausschliesslich im eigenen Namen gestellt wurde und den nationalen Verband nicht erwähnt, letzterem nicht zuzurechnen, so dass auf den Rekurs des nationalen Verbandes (so- fern dieser nicht selbst ein Gesuch gestellt hat) nicht einzutreten ist. Zur Begründung wird ausgeführt, der Zweck von § 315 PBG, den Kreis potenti- eller Rekurrenten nach Abschluss des Auflageverfahrens zu kennen, erfor- dere, dass ein allfälliges Vertretungsverhältnis bereits im schriftlichen Zu- stellbegehren zum Ausdruck komme. Dies in der Konstellation von nationa- lem Verband und kantonaler Sektion insbesondere mit Blick darauf, dass lediglich ersterer vor Bundesgericht beschwerdeberechtigt sei, so dass die Kenntnis seiner Verfahrensbeteiligung für die Abschätzung der voraussicht- lichen Dauer des Verfahrens relevant sei.”