38 commentaries
Vergleich mit verwandten Sanktionsnormen: Die Rechtsprechung zu Art. 49a f. KG und Art. 60 FMG legt den massgeblichen Umsatz regelmässig als Gesamtumsatz des Unternehmens (bzw. des betreffenden Sektors) zugrunde. Das Bundesverwaltungsgericht hielt eine differenzierte Aufschlüsselung des Umsatzes nach einzelnen Tätigkeiten in gewissen Fällen für (verfahrens)unpraktisch und wies darauf hin, dass eine Beschränkung auf Teilumsätze die präventive Wirkung der Sanktion mindern könnte. Diese Erwägungen sprechen dafür, Art. 100 Abs. 1 BGS entsprechend zu verstehen.
“Das Kartellrecht sieht pekuniäre Verwaltungssanktionen für unzulässige Wettbewerbsbeschränkungen (Art. 49a KG) sowie für Verstösse gegen einvernehmliche Regelungen und behördliche Anordnungen (Art. 50 KG) vor. Nach beiden Bestimmungen werden die betroffenen Unternehmen «mit einem Betrag bis zu 10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes belastet» (Art. 49a Abs. 1 und Art. 50 KG). Wie Art. 100 Abs. 1 BGS legen Art. 49a Abs. 1 und Art. 50 KG somit ausdrücklich die Sanktionsart sowie die maximale Sanktionshöhe fest. Zusätzlich äussern sich Art. 49a f. KG ausdrücklich zur Bemessung der konkreten Sanktionshöhe. Demnach bemisst sich der Betrag «nach der Dauer und der Schwere des unzulässigen Verhaltens», wobei der «mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch erzielt hat, [...] angemessen zu berücksichtigen» ist (Art. 49a Abs. 1 und Art. 50 KG). Im Unterschied zum Geldspielrecht hat der Verordnungsgeber die Sanktionsbemessung für das Kartellrecht auf Verordnungsstufe konkretisiert. In der KG-Sanktionsverordnung (SVKG, SR 251.5) wiederholte er einerseits die bereits in Art. 49a f. enthaltene maximale Sanktionshöhe von «10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes des Unternehmens» (Art. 7 SVKG), wobei damit der gesamte Umsatz des Unternehmens in der Schweiz gemeint ist (Peter G. Picht, in: Matthias Oesch et al. [Hrsg.], Wettbewerbsrecht II Kommentar, 2.”
“Das Fernmelderecht sieht pekuniäre Verwaltungssanktionen für Verstösse gegen anwendbares Recht, die Konzession oder eine rechtskräftige Verfügung vor. Begeht ein Unternehmen einen solchen Verstoss, «kann es mit einem Betrag von bis zu 10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren durchschnittlich in der Schweiz erzielten Umsatzes belastet werden» (Art. 60 Abs. 1 FMG). Die Bestimmung legt ebenso wie Art. 100 Abs. 1 BGS und Art. 49a Abs. 1 und Art. 50 KG die Sanktionsart sowie die maximale Sanktionshöhe fest. Zur Berechnung Letzterer ist nach der Rechtsprechung auf den gesamten Umsatz des Unternehmens im Fernmeldewesen abzustellen, wobei das Bundesverwaltungsgericht offenliess, ob gegebenenfalls Umsätze aus Geschäftsbereichen ausserhalb des Fernmeldewesens ebenfalls einzubeziehen wären (Urteil des BVGer A-4855/2012 vom 14. Mai 2013 E. 5.3.4). Nach den Erwägungen des Gerichts wäre eine Unterscheidung des Umsatzes nach unterschiedlichen Tätigkeiten zumindest in gewissen Fällen nicht praktikabel und würde einen grösseren Aufwand für die Aufsichtsbehörde bedeuten, was der angestrebten effizienten Durchsetzung des Rechts zuwiderliefe. Zudem würde die präventive Wirkung der Sanktion mit der Beschränkung des massgeblichen Umsatzes vermindert statt erhöht. Einer nur geringfügigen Pflichtverletzung könne demgegenüber bei der Ausfällung der konkreten Sanktion im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung Rechnung getragen werden (a.”
“Die im Kern ähnlich formulierten Art. 49a f. KG und Art. 60 FMG werden somit in Bezug auf die Bemessung der konkreten Situation unterschiedlich konkretisiert, was darauf hindeutet, dass der ebenfalls vergleichbar formulierte Art. 100 Abs. 1 BGS genauso Raum für unterschiedliche Konkretisierungen lässt. Art. 49a f. KG und Art. 60 FMG werden sodann gleichermassen so verstanden, dass der zulässige Höchstbetrag der Sanktion anhand des Gesamtumsatzes des Unternehmens zu bemessen ist. Dies legt wiederum nahe, auch Art. 100 Abs. 1 BGS in diesem Sinne zu verstehen.”
Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 1 BGS ist nicht eindeutig. Er gibt keinen Hinweis darauf, ob mit «Bruttospielertrag» der gesamte im letzten Geschäftsjahr erzielte Bruttospielertrag des Unternehmens oder nur derjenige des betroffenen Geschäftsbereichs gemeint ist. Ebenso nennt Art. 100 Abs. 1 BGS keine konkreten Faktoren zur Bemessung der Sanktion innerhalb des gesetzlich vorgegebenen Höchstsatzes von 15 Prozent. Vor diesem Hintergrund ist die Abgrenzung anhand weitergehender Auslegungsmethoden zu klären.
“1 BGS legt fest, dass zu sanktionierende Spielbanken «mit einem Betrag bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet» werden. Darüber hinaus äussern sich das Geldspielgesetz sowie die Geldspielverordnung nicht zur Bemessung der Sanktion. Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 1 BGS enthält keine Hinweise darauf, dass mit «Bruttospielertrag» nur ein Teil des Bruttospielertrags des betroffenen Unternehmens gemeint, schliesst ein solches Verständnis aber auch nicht klarerweise aus. Bei näherer Betrachtung fällt sodann auf, dass Art. 100 Abs. 1 BGS auf der Rechtsfolgeseite streng genommen nur die Sanktionsart - «mit einem Betrag [...] belastet» - sowie einen maximalen Sanktionsrahmen - «bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags» ausdrücklich festlegt. Nicht ausdrücklich benennt sie hingegen die Faktoren, aufgrund derer die Sanktion innerhalb dieses Sanktionsrahmens zu bemessen ist. Zu prüfen ist damit nicht nur, ob mit «Bruttospielertrag» der gesamte Bruttospielertrag des betroffenen Casinos gemeint ist oder gegebenenfalls nur jener des betroffenen Bereichs, sondern auch, inwieweit Art. 100 Abs. 1 BGS überhaupt Vorgaben zur Ermittlung der konkreten Sanktionshöhe zu entnehmen sind. Zu klären ist dies - angesichts des insofern nicht eindeutigen Wortlauts - anhand der übrigen Auslegungsmethoden (vgl. oben E. 3.4.1).”
“1 BGS legt fest, dass zu sanktionierende Spielbanken «mit einem Betrag bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet» werden. Darüber hinaus äussern sich das Geldspielgesetz sowie die Geldspielverordnung nicht zur Bemessung der Sanktion. Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 1 BGS enthält keine Hinweise darauf, dass mit «Bruttospielertrag» nur ein Teil des Bruttospielertrags des betroffenen Unternehmens gemeint, schliesst ein solches Verständnis aber auch nicht klarerweise aus. Bei näherer Betrachtung fällt sodann auf, dass Art. 100 Abs. 1 BGS auf der Rechtsfolgeseite streng genommen nur die Sanktionsart - «mit einem Betrag [...] belastet» - sowie einen maximalen Sanktionsrahmen - «bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags» ausdrücklich festlegt. Nicht ausdrücklich benennt sie hingegen die Faktoren, aufgrund derer die Sanktion innerhalb dieses Sanktionsrahmens zu bemessen ist. Zu prüfen ist damit nicht nur, ob mit «Bruttospielertrag» der gesamte Bruttospielertrag des betroffenen Casinos gemeint ist oder gegebenenfalls nur jener des betroffenen Bereichs, sondern auch, inwieweit Art. 100 Abs. 1 BGS überhaupt Vorgaben zur Ermittlung der konkreten Sanktionshöhe zu entnehmen sind. Zu klären ist dies - angesichts des insofern nicht eindeutigen Wortlauts - anhand der übrigen Auslegungsmethoden (vgl. oben E. 3.4.1).”
“Art. 100 Abs. 1 BGS legt fest, dass zu sanktionierende Spielbanken «mit einem Betrag bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet» werden. Darüber hinaus äussern sich das Geldspielgesetz sowie die Geldspielverordnung nicht zur Bemessung der Sanktion. Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 1 BGS enthält keine Hinweise darauf, dass mit «Bruttospielertrag» nur ein Teil des Bruttospielertrags des betroffenen Unternehmens gemeint, schliesst ein solches Verständnis aber auch nicht klarerweise aus. Bei näherer Betrachtung fällt sodann auf, dass Art. 100 Abs. 1 BGS auf der Rechtsfolgeseite streng genommen nur die Sanktionsart - «mit einem Betrag [...] belastet» - sowie einen maximalen Sanktionsrahmen - «bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags» ausdrücklich festlegt. Nicht ausdrücklich benennt sie hingegen die Faktoren, aufgrund derer die Sanktion innerhalb dieses Sanktionsrahmens zu bemessen ist. Zu prüfen ist damit nicht nur, ob mit «Bruttospielertrag» der gesamte Bruttospielertrag des betroffenen Casinos gemeint ist oder gegebenenfalls nur jener des betroffenen Bereichs, sondern auch, inwieweit Art. 100 Abs. 1 BGS überhaupt Vorgaben zur Ermittlung der konkreten Sanktionshöhe zu entnehmen sind. Zu klären ist dies - angesichts des insofern nicht eindeutigen Wortlauts - anhand der übrigen Auslegungsmethoden (vgl. oben E. 3.4.1).”
Für die Verhängung einer Sanktion nach Art. 100 BGS ist die subjektive Zurechenbarkeit der festgestellten Verstösse zur Konzessionärin erforderlich. Als genügender Vorwurf genügen danach Organisationsverschulden bzw. ein objektiver Sorgfaltsmangel; es muss nicht zwingend individuelles Vorsatz- oder Fahrlässigkeitswissen einzelner Personen nachgewiesen werden.
“Somit ist im Hinblick auf die Verhängung einer Sanktion nach Art. 100 BGS zu prüfen, ob die festgestellten Verstösse gegen das Geldspielgesetz und das Geldwäschereigesetz der Beschwerdeführerin subjektiv zurechenbar sind, wobei ein Organisationsverschulden im dargelegten Sinne ausreicht. Entgegen der Beschwerdeführerin muss ihr nicht zwingend ein Vorsatz oder Fahrlässigkeit nachgewiesen werden.”
“Angesichts der grundsätzlichen Anwendbarkeit der Garantien von Art. 6 und 7 EMRK sowie Art. 30 beziehungsweise 32 BV und der in diesem Zusammenhang erfolgten Rechtsprechung (oben E. 8.5 f.) setzt die Verhängung einer Sanktion nach Art. 100 BGS die subjektive Zurechenbarkeit des vorgeworfenen Verhaltens voraus. Analog zum Kartellrecht ist zu verlangen, dass zumindest Vorwerfbarkeit vorliegt, das heisst ein objektiver Sorgfaltsmangel im Sinne eines Organisationsverschuldens (allgemein für pekuniäre Verwaltungssanktionen ebenso Bericht Pekuniäre Verwaltungssanktionen, BBl 2022 776, S. 42 f.).”
“Somit ist im Hinblick auf die Verhängung einer Sanktion nach Art. 100 BGS zu prüfen, ob die festgestellten Verstösse gegen das Geldspielgesetz und das Geldwäschereigesetz der Beschwerdeführerin subjektiv zurechenbar sind, wobei ein Organisationsverschulden im dargelegten Sinne ausreicht. Entgegen der Beschwerdeführerin muss ihr nicht zwingend ein Vorsatz oder Fahrlässigkeit nachgewiesen werden.”
Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 1 BGS legt die Sanktionsart und einen Höchstrahmen fest («bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags»). Er enthält jedoch keine Hinweise, ob sich «Bruttospielertrag» auf den gesamten Bruttospielertrag des betroffenen Unternehmens oder nur auf einen Teil davon bezieht, noch benennt er Kriterien zur konkreten Bemessung der Sanktion innerhalb des Rahmens. Diese Auslegungsfragen sind anhand weiterer Auslegungsmethoden zu klären.
“Art. 100 Abs. 1 BGS legt fest, dass zu sanktionierende Spielbanken «mit einem Betrag bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet» werden. Darüber hinaus äussern sich das Geldspielgesetz sowie die Geldspielverordnung nicht zur Bemessung der Sanktion. Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 1 BGS enthält keine Hinweise darauf, dass mit «Bruttospielertrag» nur ein Teil des Bruttospielertrags des betroffenen Unternehmens gemeint, schliesst ein solches Verständnis aber auch nicht klarerweise aus. Bei näherer Betrachtung fällt sodann auf, dass Art. 100 Abs. 1 BGS auf der Rechtsfolgeseite streng genommen nur die Sanktionsart - «mit einem Betrag [...] belastet» - sowie einen maximalen Sanktionsrahmen - «bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags» ausdrücklich festlegt. Nicht ausdrücklich benennt sie hingegen die Faktoren, aufgrund derer die Sanktion innerhalb dieses Sanktionsrahmens zu bemessen ist. Zu prüfen ist damit nicht nur, ob mit «Bruttospielertrag» der gesamte Bruttospielertrag des betroffenen Casinos gemeint ist oder gegebenenfalls nur jener des betroffenen Bereichs, sondern auch, inwieweit Art. 100 Abs. 1 BGS überhaupt Vorgaben zur Ermittlung der konkreten Sanktionshöhe zu entnehmen sind. Zu klären ist dies - angesichts des insofern nicht eindeutigen Wortlauts - anhand der übrigen Auslegungsmethoden (vgl.”
“Art. 100 Abs. 1 BGS legt fest, dass zu sanktionierende Spielbanken «mit einem Betrag bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet» werden. Darüber hinaus äussern sich das Geldspielgesetz sowie die Geldspielverordnung nicht zur Bemessung der Sanktion. Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 1 BGS enthält keine Hinweise darauf, dass mit «Bruttospielertrag» nur ein Teil des Bruttospielertrags des betroffenen Unternehmens gemeint, schliesst ein solches Verständnis aber auch nicht klarerweise aus. Bei näherer Betrachtung fällt sodann auf, dass Art. 100 Abs. 1 BGS auf der Rechtsfolgeseite streng genommen nur die Sanktionsart - «mit einem Betrag [...] belastet» - sowie einen maximalen Sanktionsrahmen - «bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags» ausdrücklich festlegt. Nicht ausdrücklich benennt sie hingegen die Faktoren, aufgrund derer die Sanktion innerhalb dieses Sanktionsrahmens zu bemessen ist. Zu prüfen ist damit nicht nur, ob mit «Bruttospielertrag» der gesamte Bruttospielertrag des betroffenen Casinos gemeint ist oder gegebenenfalls nur jener des betroffenen Bereichs, sondern auch, inwieweit Art. 100 Abs. 1 BGS überhaupt Vorgaben zur Ermittlung der konkreten Sanktionshöhe zu entnehmen sind. Zu klären ist dies - angesichts des insofern nicht eindeutigen Wortlauts - anhand der übrigen Auslegungsmethoden (vgl. oben E. 3.4.1).”
In der Rechtsprechung wurden unter Art. 100 BGS u. a. Verstösse gegen Pflichten der Früherkennung und Spielsperre, gegen das Werbeverbot gegenüber gesperrten Personen, gegen das Einzahlungslimit für provisorische Spielerkonten, gegen das Verbot von Auszahlungen an Dritte sowie gegen die Abklärungspflicht bei erhöhtem Risiko als mögliche Sanktionstatbestände geprüft. Zudem wird in den Entscheiden ausdrücklich die Frage erörtert, ob und inwieweit ein Verschulden der Konzessionärin Voraussetzung für eine Sanktion nach Art. 100 BGS ist.
“Zu beurteilen ist vorliegend, ob die Vorinstanz der Beschwerdeführerin zu Recht wegen der Verletzung von Vorschriften des Geldspielgesetzes und des Geldwäschereigesetzes eine Sanktion nach Art. 100 BGS auferlegt hat. Streitig sind zunächst die geltend gemachten Verletzungen der Bestimmungen zur Früherkennung und Spielsperre (unten E. 3), des Werbeverbots in Bezug auf gesperrte Personen (E. 4), des Einzahlungslimits für provisorische Spielerkonti (E. 5), des Verbots von Auszahlungen an Dritte (E. 6) und der Abklärungspflicht bei erhöhtem Risiko (E. 7). Sodann ist streitig, ob die Beschwerdeführerin schuldhaft gegen die entsprechenden Vorschriften verstossen hat, wobei zu prüfen ist, inwiefern Sanktionen nach Art. 100 BGS ein Verschulden der Konzessionärin voraussetzen (E. 8 f.). Ebenfalls umstritten sind Bemessung und Verhältnismässigkeit der Sanktion (E. 10 ff.). Nicht beantragt hat die Beschwerdeführerin, auf die Zuweisung von Fr. 7'102.- als unrechtmässige Spielerträge an die AHV zu verzichten, was separat zu erörtern sein wird (E. 14). Weiter ist über die Gebührenauflage im vorinstanzlichen Verfahren (E. 15) zu befinden. Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Da die diesbezüglichen Vorbringen nur vor dem Hintergrund der materiellen Rügen nachvollziehbar sind und insgesamt mehrere Punkte betreffen, werden sie am Schluss des vorliegenden Urteils behandelt (E. 16).”
“Zu beurteilen ist vorliegend, ob die Vorinstanz der Beschwerdeführerin zu Recht wegen der Verletzung von Vorschriften des Geldspielgesetzes und des Geldwäschereigesetzes eine Sanktion nach Art. 100 BGS auferlegt hat. Streitig sind zunächst die geltend gemachten Verletzungen der Bestimmungen zur Früherkennung und Spielsperre (unten E. 3), des Werbeverbots in Bezug auf gesperrte Personen (E. 4), des Einzahlungslimits für provisorische Spielerkonti (E. 5), des Spielverbots für gesperrte Personen (E. 6) und der Abklärungspflicht bei erhöhtem Risiko (E. 7). Sodann ist streitig, ob die Beschwerdeführerin schuldhaft gegen die entsprechenden Vorschriften verstossen hat, wobei zu prüfen ist, inwiefern Sanktionen nach Art. 100 BGS ein Verschulden der Konzessionärin voraussetzen (E. 8 f.). Ebenfalls umstritten sind Bemessung und Verhältnismässigkeit der Sanktion (E. 10 ff.). Nicht beantragt hat die Beschwerdeführerin, auf die Zuweisung von Fr. 6'000.- als unrechtmässige Spielerträge an die AHV zu verzichten, was separat zu erörtern sein wird (E. 14). Weiter ist über die Gebührenauflage im vorinstanzlichen Verfahren (E. 15) zu befinden. Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Da die diesbezüglichen Vorbringen nur vor dem Hintergrund der materiellen Rügen nachvollziehbar sind und insgesamt mehrere Punkte betreffen, werden sie am Schluss des vorliegenden Urteils behandelt (E. 16).”
Bei der Auslegung und Bemessung von Art. 100 Abs. 1 BGS sind die Sanktionsregelungen des Kartell- und des Fernmelderechts heranzuziehen; die Botschaft und die Rechtsprechung weisen ausdrücklich auf Art. 49a ff. KG und Art. 60 FMG als vergleichbare Regelungsbereiche hin und legen damit Anhaltspunkte für die Auslegung von Art. 100 Abs. 1 BGS nahe.
“In systematischer Hinsicht ist zunächst zu prüfen, inwieweit die Rechtslage im Kartellrecht und im Fernmelderecht Rückschlüsse auf die Auslegung von Art. 100 Abs. 1 BGS zulässt. Mit Art. 49a f. KG und Art. 60 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG, SR 784.10) bestehen in diesen beiden Rechtsgebieten mit Art. 100 Abs. 1 BGS vergleichbare Sanktionsbestimmungen, worauf die Botschaft zum Geldspielgesetz ausdrücklich hinweist (Botschaft BGS, BBl 2015 8378, 8483). Auch die Beschwerdeführerin verweist auf die Rechtslage im Kartellrecht (Rz. 110 - 112 der Beschwerde).”
“Das Kartellrecht sieht pekuniäre Verwaltungssanktionen für unzulässige Wettbewerbsbeschränkungen (Art. 49a KG) sowie für Verstösse gegen einvernehmliche Regelungen und behördliche Anordnungen (Art. 50 KG) vor. Nach beiden Bestimmungen werden die betroffenen Unternehmen «mit einem Betrag bis zu 10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes belastet» (Art. 49a Abs. 1 und Art. 50 KG). Wie Art. 100 Abs. 1 BGS legen Art. 49a Abs. 1 und Art. 50 KG somit ausdrücklich die Sanktionsart sowie die maximale Sanktionshöhe fest. Zusätzlich äussern sich Art. 49a f. KG ausdrücklich zur Bemessung der konkreten Sanktionshöhe. Demnach bemisst sich der Betrag «nach der Dauer und der Schwere des unzulässigen Verhaltens», wobei der «mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch erzielt hat, [...] angemessen zu berücksichtigen» ist (Art. 49a Abs. 1 und Art. 50 KG). Im Unterschied zum Geldspielrecht hat der Verordnungsgeber die Sanktionsbemessung für das Kartellrecht auf Verordnungsstufe konkretisiert. In der KG-Sanktionsverordnung (SVKG, SR 251.5) wiederholte er einerseits die bereits in Art. 49a f. enthaltene maximale Sanktionshöhe von «10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes des Unternehmens» (Art. 7 SVKG), wobei damit der gesamte Umsatz des Unternehmens in der Schweiz gemeint ist (Peter G. Picht, in: Matthias Oesch et al. [Hrsg.], Wettbewerbsrecht II Kommentar, 2.”
Der Gesetzgeber hat die pekuniären Verwaltungssanktionen ursprünglich verschuldensunabhängig konzipiert. In den Botschaften wurde dies insbesondere mit Blick auf Unternehmen begründet, weil der Zuweisung strafrechtlicher Schuld an juristische Personen und das Ausmachen der verantwortlichen natürlichen Person in grösseren Unternehmen besondere Probleme zugeschrieben werden.
“Die pekuniären Verwaltungssanktionen wurden vom Gesetzgeber ursprünglich verschuldensunabhängig konzipiert (Bericht Pekuniäre Verwaltungssanktionen, BBl 2022 776, S. 38). Dies geht für den mit Art. 100 BGS vergleichbaren (so Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8483) Art. 49a des Kartellgesetzes (KG, SR 251) wie auch für die Vorgängerbestimmung von Art. 100 BGS, Art. 51 SBG, deutlich aus den jeweiligen Botschaften hervor (vgl. Botschaft des Bundesrates über die Änderung des Kartellgesetzes vom 7. November 2001 [nachfolgend: Botschaft KG], BBl 2002 2022, 2034; Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über das Glücksspiel und über die Spielbanken [Spielbankengesetz, SBG] vom 26. Februar 1997 [nachfolgend: Botschaft SBG], BBl 1997 III 145, 188). Zu Art. 51 SBG hielt die Botschaft fest (a.a.O.): «Der Erlass von Verwaltungssanktionen ist deshalb angezeigt, weil - mit wenigen Ausnahmen des Verwaltungsstrafrechts - nur natürliche Personen strafbar sein können; Unternehmen sind als juristische Personen oder auch als Personengemeinschaften nach herrschender Lehre nicht deliktsfähig, weil ihnen keine subjektive Schuld zugewiesen werden kann. Überdies muss davon ausgegangen werden, dass es bei grösseren Unternehmungen häufig sehr schwierig ist, die für eine bestimmte Entscheidung strafrechtlich verantwortliche Person auszumachen.» Die pekuniären Verwaltungssanktionen wurden somit zumindest im Fall von Art.”
“Die pekuniären Verwaltungssanktionen wurden vom Gesetzgeber ursprünglich verschuldensunabhängig konzipiert (Bericht Pekuniäre Verwaltungssanktionen, BBl 2022 776, S. 38). Dies geht für den mit Art. 100 BGS vergleichbaren (so Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8483) Art. 49a des Kartellgesetzes (KG, SR 251) wie auch für die Vorgängerbestimmung von Art. 100 BGS, Art. 51 SBG, deutlich aus den jeweiligen Botschaften hervor (vgl. Botschaft des Bundesrates über die Änderung des Kartellgesetzes vom 7. November 2001 [nachfolgend: Botschaft KG], BBl 2002 2022, 2034; Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über das Glücksspiel und über die Spielbanken [Spielbankengesetz, SBG] vom 26. Februar 1997 [nachfolgend: Botschaft SBG], BBl 1997 III 145, 188). Zu Art. 51 SBG hielt die Botschaft fest (a.a.O.): «Der Erlass von Verwaltungssanktionen ist deshalb angezeigt, weil - mit wenigen Ausnahmen des Verwaltungsstrafrechts - nur natürliche Personen strafbar sein können; Unternehmen sind als juristische Personen oder auch als Personengemeinschaften nach herrschender Lehre nicht deliktsfähig, weil ihnen keine subjektive Schuld zugewiesen werden kann. Überdies muss davon ausgegangen werden, dass es bei grösseren Unternehmungen häufig sehr schwierig ist, die für eine bestimmte Entscheidung strafrechtlich verantwortliche Person auszumachen.» Die pekuniären Verwaltungssanktionen wurden somit zumindest im Fall von Art.”
Es ist zu klären, ob für Sanktionen nach Art. 100 BGS, analog zur neueren Rechtsprechung im Kartellrecht zu Art. 49a KG, eine Vorwerfbarkeitsvoraussetzung (z. B. Organisationsverschulden oder sonstige subjektive Zurechenbarkeit) erforderlich ist.
“In der Zwischenzeit ist die Rechtsprechung allerdings zum Schluss gelangt, dass Kartellrechtsverstösse nur dann mit Sanktionen nach Art. 49a KG geahndet werden dürfen, wenn die Verstösse dem Unternehmen vorwerfbar sind (BGE 147 II 72 E. 8.4.2; 146 II 217 E. 8.5.2; 143 II 297 E. 9.6.2; grundlegend Urteil des BGer 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 E. 12.2.1 f. [nicht publiziert in BGE 139 I 72]; vgl. auch Urteile des BVGer B-581/2012 vom 16. September 2016 E. 8.2.2; B-7633/2009 vom 14. September 2015 Ziff. 654 ff.). Damit ist zu klären, ob das Gleiche für Sanktionen nach Art. 100 BGS gilt.”
“In der Zwischenzeit ist die Rechtsprechung allerdings zum Schluss gelangt, dass Kartellrechtsverstösse nur dann mit Sanktionen nach Art. 49a KG geahndet werden dürfen, wenn die Verstösse dem Unternehmen vorwerfbar sind (BGE 147 II 72 E. 8.4.2; 146 II 217 E. 8.5.2; 143 II 297 E. 9.6.2; grundlegend Urteil des BGer 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 E. 12.2.1 f. [nicht publiziert in BGE 139 I 72]; vgl. auch Urteile des BVGer B-581/2012 vom 16. September 2016 E. 8.2.2; B-7633/2009 vom 14. September 2015 Ziff. 654 ff.). Damit ist zu klären, ob das Gleiche für Sanktionen nach Art. 100 BGS gilt.”
Bei der Auslegung von Art. 100 Abs. 1 BGS ist zu prüfen, inwieweit die Sanktionsregelungen, die Praxis und die Bemessungsmethoden des Kartellrechts (insbesondere Art. 49a ff. KG) sowie des Fernmelderechts (Art. 60 FMG) herangezogen werden können; die Botschaft zum Geldspielgesetz weist ausdrücklich auf diese Vergleichbarkeit hin.
“In systematischer Hinsicht ist zunächst zu prüfen, inwieweit die Rechtslage im Kartellrecht und im Fernmelderecht Rückschlüsse auf die Auslegung von Art. 100 Abs. 1 BGS zulässt. Mit Art. 49a f. KG und Art. 60 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG, SR 784.10) bestehen in diesen beiden Rechtsgebieten mit Art. 100 Abs. 1 BGS vergleichbare Sanktionsbestimmungen, worauf die Botschaft zum Geldspielgesetz ausdrücklich hinweist (Botschaft BGS, BBl 2015 8378, 8483). Auch die Beschwerdeführerin verweist auf die Rechtslage im Kartellrecht (Rz. 119 - 121 der Beschwerde).”
“In systematischer Hinsicht ist zunächst zu prüfen, inwieweit die Rechtslage im Kartellrecht und im Fernmelderecht Rückschlüsse auf die Auslegung von Art. 100 Abs. 1 BGS zulässt. Mit Art. 49a f. KG und Art. 60 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG, SR 784.10) bestehen in diesen beiden Rechtsgebieten mit Art. 100 Abs. 1 BGS vergleichbare Sanktionsbestimmungen, worauf die Botschaft zum Geldspielgesetz ausdrücklich hinweist (Botschaft BGS, BBl 2015 8378, 8483). Auch die Beschwerdeführerin verweist auf die Rechtslage im Kartellrecht (Rz. 110 - 112 der Beschwerde).”
Weist eine Konzessionärin Aufgaben an Dritte aus, ist die Sanktionierbarkeit nach Art. 100 BGS eingeschränkt, da Sanktionen Vorwerfbarkeit voraussetzen. Der Gesetzgeber hat daher Auslagerungen zugelassen, zugleich aber auf nicht wichtige Aufgaben beschränkt, weil die Spielbank bei ausgelagerten Tätigkeiten nur eingeschränkt Einfluss nehmen kann.
“Art. 9 Abs. 3 VGS stellt in Konkretisierung von Art. 8 Abs. 1 Bst. d BGS klar, dass die Spielbank verpflichtet ist, im Falle einer Auslagerung von Aufgaben an Dritte die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen sicherzustellen. So muss sie «gewährleisten, dass die Dritten die gesetzlichen Pflichten einhalten» (Art. 9 Abs. 3 VGS). Da Sanktionen nach Art. 100 BGS Vorwerfbarkeit voraussetzen (unten E. 8.10), kann dies nicht bedeuten, dass die Spielbank unbegrenzt Verantwortung für das Handeln von beauftragten Dritten übernimmt. Anders als wenn sie Aufgaben selber erledigt, kann die Spielbank bei der Auslagerung von Aufgaben auch nur eingeschränkt Einfluss auf die Mitarbeitenden und die Organisation des beauftragten Dritten nehmen. Dass die Möglichkeit zur Sanktionierung von Gesetzesverstössen beim Betrieb von Spielbanken insofern eingeschränkt ist, hat der Gesetzgeber in Kauf genommen, indem er Auslagerungen zuliess. Im Gegenzug hat er die Auslagerung auf nicht wichtige Aufgaben der Spielbanken beschränkt.”
“Art. 9 Abs. 3 VGS stellt in Konkretisierung von Art. 8 Abs. 1 Bst. d BGS klar, dass die Spielbank verpflichtet ist, im Falle einer Auslagerung von Aufgaben an Dritte die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen sicherzustellen. So muss sie «gewährleisten, dass die Dritten die gesetzlichen Pflichten einhalten» (Art. 9 Abs. 3 VGS). Da Sanktionen nach Art. 100 BGS Vorwerfbarkeit voraussetzen (unten E. 8.10), kann dies nicht bedeuten, dass die Spielbank unbegrenzt Verantwortung für das Handeln von beauftragten Dritten übernimmt. Anders als wenn sie Aufgaben selber erledigt, kann die Spielbank bei der Auslagerung von Aufgaben auch nur eingeschränkt Einfluss auf die Mitarbeitenden und die Organisation des beauftragten Dritten nehmen. Dass die Möglichkeit zur Sanktionierung von Gesetzesverstössen beim Betrieb von Spielbanken insofern eingeschränkt ist, hat der Gesetzgeber in Kauf genommen, indem er Auslagerungen zuliess. Im Gegenzug hat er die Auslagerung auf nicht wichtige Aufgaben der Spielbanken beschränkt.”
Art. 100 Abs. 1 BGS ist nach der Rechtsprechung keine «Kann‑Bestimmung»: Bei Gesetzesverstössen ist die Verhängung einer Sanktion grundsätzlich geboten. Ein Verzicht auf Sanktionierung kommt nach den Entscheidungen nur in dem in der Botschaft genannten engeren Ausnahmefall in Betracht, nämlich bei erstmaliger Missachtung einfacher Ordnungsvorschriften.
“Bei Art. 100 Abs. 1 BGS handelt es sich nicht um eine «Kann-Bestimmung». Es liegt somit grundsätzlich nicht im Ermessen der Vorinstanz, bei Gesetzesverstössen auf die Verhängung einer Sanktion zu verzichten. Insbesondere entspricht es auch nicht der Konzeption des Gesetzgebers, dass bei Gesetzesverstössen generell erst ein Verweis auszusprechen wäre. Die Botschaft zum Geldspielgesetz hält vielmehr fest, dass an der bisherigen Praxis der Vorinstanz festzuhalten sei. Nach dieser ist für leichte, mittelschwere und schwere Gesetzesverstösse stets eine Sanktion zu verhängen. Zu verzichten ist darauf einzig bei erstmaliger Missachtung einfacher Ordnungsvorschriften (Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8483). Die der Beschwerdeführerin zur Last gelegten Verstösse gehen aber über die Verletzung einfacher Ordnungsvorschriften hinaus (unten E. 13.4), weshalb der Verzicht auf eine Sanktion ausser Betracht fällt.”
“Bei Art. 100 Abs. 1 BGS handelt es sich nicht um eine «Kann-Bestimmung». Es liegt somit grundsätzlich nicht im Ermessen der Vorinstanz, bei Gesetzesverstössen auf die Verhängung einer Sanktion zu verzichten. Insbesondere entspricht es auch nicht der Konzeption des Gesetzgebers, dass bei Gesetzesverstössen generell erst ein Verweis auszusprechen wäre. Die Botschaft zum Geldspielgesetz hält vielmehr fest, dass an der bisherigen Praxis der Vorinstanz festzuhalten sei. Nach dieser ist für leichte, mittelschwere und schwere Gesetzesverstösse stets eine Sanktion zu verhängen. Zu verzichten ist darauf einzig bei erstmaliger Missachtung einfacher Ordnungsvorschriften (Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8483). Die der Beschwerdeführerin zur Last gelegten Verstösse gehen aber über die Verletzung einfacher Ordnungsvorschriften hinaus (unten E. 13.5), weshalb der Verzicht auf eine Sanktion ausser Betracht fällt.”
Für die Handhabung von Art. 100 Abs. 1 BGS ist in der Praxis vorgesehen, dass Verstösse vom Sekretariat der Vorinstanz untersucht und anschliessend von der Vorinstanz beurteilt werden.
“Das Geldspielgesetz regelt die Zulässigkeit von Geldspielen und deren Durchführung sowie die Verwendung der Spielerträge (Art. 1 Abs. 1 BGS). Es bezweckt unter anderem, die Bevölkerung angemessen vor den Gefahren zu schützen, die von Geldspielen ausgehen (Art. 2 Bst. a BGS). Dazu zählen insbesondere die Gefahr von exzessivem Geldspiel, aber auch jene von Spielbetrug und Geldwäscherei (Botschaft des Bundesrates zum Geldspielgesetz vom 21. Oktober 2015 [nachfolgend: Botschaft BGS], BBl 2015 8387, 8435). Gemäss Art. 97 Abs. 1 BGS beaufsichtigt die Vorinstanz die Spielbanken und überwacht die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen einschliesslich der Umsetzung des Sicherheits- und des Sozialkonzepts (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGS) und der Verpflichtungen zur Verhinderung der Geldwäscherei (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGS). Verstösst eine Konzessionärin gegen die gesetzlichen Bestimmungen oder gegen die Konzession, wird sie mit einem Betrag von bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet (Art. 100 Abs. 1 BGS). Verstösse werden vom Sekretariat der Vorinstanz untersucht und von der Vorinstanz beurteilt (Art. 100 Abs. 2 BGS).”
Verstösse werden vom Sekretariat der Vorinstanz untersucht und von der Vorinstanz beurteilt (vgl. Art. 100 Abs. 2 BGS).
“Das Geldspielgesetz regelt die Zulässigkeit von Geldspielen und deren Durchführung sowie die Verwendung der Spielerträge (Art. 1 Abs. 1 BGS). Es bezweckt unter anderem, die Bevölkerung angemessen vor den Gefahren zu schützen, die von Geldspielen ausgehen (Art. 2 Bst. a BGS). Dazu zählen insbesondere die Gefahr von exzessivem Geldspiel, aber auch jene von Spielbetrug und Geldwäscherei (Botschaft des Bundesrates zum Geldspielgesetz vom 21. Oktober 2015 [nachfolgend: Botschaft BGS], BBl 2015 8387, 8435). Gemäss Art. 97 Abs. 1 BGS beaufsichtigt die Vorinstanz die Spielbanken und überwacht die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen einschliesslich der Umsetzung des Sicherheits- und des Sozialkonzepts (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGS) und der Verpflichtungen zur Verhinderung der Geldwäscherei (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGS). Verstösst eine Konzessionärin gegen die gesetzlichen Bestimmungen oder gegen die Konzession, wird sie mit einem Betrag von bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet (Art. 100 Abs. 1 BGS). Verstösse werden vom Sekretariat der Vorinstanz untersucht und von der Vorinstanz beurteilt (Art. 100 Abs. 2 BGS).”
“Das Geldspielgesetz regelt die Zulässigkeit von Geldspielen und deren Durchführung sowie die Verwendung der Spielerträge (Art. 1 Abs. 1 BGS). Es bezweckt unter anderem, die Bevölkerung angemessen vor den Gefahren zu schützen, die von Geldspielen ausgehen (Art. 2 Bst. a BGS). Dazu zählen insbesondere die Gefahr von exzessivem Geldspiel, aber auch jene von Spielbetrug und Geldwäscherei (Botschaft des Bundesrates zum Geldspielgesetz vom 21. Oktober 2015 [nachfolgend: Botschaft BGS], BBl 2015 8387, 8435). Gemäss Art. 97 Abs. 1 BGS beaufsichtigt die Vorinstanz die Spielbanken und überwacht die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen einschliesslich der Umsetzung des Sicherheits- und des Sozialkonzepts (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGS) und der Verpflichtungen zur Verhinderung der Geldwäscherei (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGS). Verstösst eine Konzessionärin gegen die gesetzlichen Bestimmungen oder gegen die Konzession, wird sie mit einem Betrag von bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet (Art. 100 Abs. 1 BGS). Verstösse werden vom Sekretariat der Vorinstanz untersucht und von der Vorinstanz beurteilt (Art. 100 Abs. 2 BGS).”
Die Sanktionen nach Art. 100 BGS dienen präventiv dem Ziel, bei Verstössen einen negativen Nettonutzen herzustellen. Sie sind nicht als Abschöpfung beziffer- und belegbarer Gewinne ausgestaltet, sondern als zusätzlicher Geldbetrag, der so bemessen werden kann, dass insbesondere durch die Nichterfüllung von Sorgfaltspflichten erzielte Einsparungen ausgeglichen werden.
“Sinn und Zweck der Sanktionen nach Art. 100 BGS ist nach dem Dargelegten, Verstössen gegen Gesetz, Konzession oder Verfügungen durch die Androhung und nötigenfalls die Verhängung von pekuniären Verwaltungssanktionen vorzubeugen. Anders als die Sanktionen nach Art. 51 SBG und Art. 49a f. KG bezwecken die Sanktionen nach Art. 100 BGS aber nicht die durch Art. 56 Abs. 1 BGS abgedeckte Abschöpfung beziffer- und belegbarer Gewinne. Sanktionen nach Art. 100 BGS bestehen vielmehr aus dem Betrag, der dem Unternehmen darüber hinaus auferlegt werden muss, damit bei Verstössen ein negativer Nettonutzen zu erwarten ist und der insbesondere auch durch die Nichterfüllung von Sorgfaltspflichten erzielte Einsparungen abdeckt. Art. 100 Abs. 1 BGS stellt dabei die nötige gesetzliche Grundlage für die Verhängung der Sanktionen dar, wobei diese als solche neben den Sanktionsvoraussetzungen und der Sanktionsart auch die maximale Sanktionshöhe festlegen muss, um dem Bestimmtheitserfordernis zu genügen. Nicht nötig ist demgegenüber, dass die Bemessung der konkreten Sanktion im Einzelnen im Gesetz geregelt ist (vgl. ausführlich zur Bestimmtheit der Rechtsfolgeseite von Art. 49a KG; Urteil des BVGer B-7633/2009 vom 14. September 2015 Ziff. 619 ff.; siehe auch Tagmann/Zierlick, a.a.O., Art. 49a N 22).”
“Sinn und Zweck der Sanktionen nach Art. 100 BGS ist nach dem Dargelegten, Verstössen gegen Gesetz, Konzession oder Verfügungen durch die Androhung und nötigenfalls die Verhängung von pekuniären Verwaltungssanktionen vorzubeugen. Anders als die Sanktionen nach Art. 51 SBG und Art. 49a f. KG bezwecken die Sanktionen nach Art. 100 BGS aber nicht die durch Art. 56 Abs. 1 BGS abgedeckte Abschöpfung beziffer- und belegbarer Gewinne. Sanktionen nach Art. 100 BGS bestehen vielmehr aus dem Betrag, der dem Unternehmen darüber hinaus auferlegt werden muss, damit bei Verstössen ein negativer Nettonutzen zu erwarten ist und der insbesondere auch durch die Nichterfüllung von Sorgfaltspflichten erzielte Einsparungen abdeckt. Art. 100 Abs. 1 BGS stellt dabei die nötige gesetzliche Grundlage für die Verhängung der Sanktionen dar, wobei diese als solche neben den Sanktionsvoraussetzungen und der Sanktionsart auch die maximale Sanktionshöhe festlegen muss, um dem Bestimmtheitserfordernis zu genügen. Nicht nötig ist demgegenüber, dass die Bemessung der konkreten Sanktion im Einzelnen im Gesetz geregelt ist (vgl.”
Die Bestimmung bezweckt eine präventive und empfindliche Wirkung. Als Bemessungsgrundlage dient nach Art. 100 Abs. 1 BGS der Bruttospielertrag und nicht — wie nach früherer Regelung — primär der durch den Verstoss erzielte Gewinn. Allfällige Gewinne können gegebenenfalls separat nach Art. 56 BGS abgeschöpft und zugewiesen werden.
“Aus den Protokollen der Ratsdebatten (vgl. oben E. 8.2) ergibt sich, dass der Gesetzgeber die Frage der Bemessungsgrundlage nicht diskutiert hat. Der Botschaft zum Geldspielgesetz lassen sich immerhin Ausführungen zu den Änderungen entnehmen, die der Gesetzgeber in Bezug auf die Sanktionsbestimmung des Spielbankengesetzes vorgenommen hat. Nach Art. 100 Abs. 1 BGS dient stets der Bruttospielertrag als Bemessungsgrundlage und nicht wie nach Art. 51 Abs. 1 SBG der durch den Verstoss erzielte Gewinn, soweit ein solcher vorliegt. Letzterer wird neu gegebenenfalls nach Art. 56 BGS abgeschöpft und der AHV zugewiesen (vgl. auch unten E. 14.1). Gemäss Botschaft soll mit den Änderungen den Umständen Rechnung getragen werden, dass schwerwiegende Verstösse mit geringen Gewinnen einhergehen könnten und dass sich die durch Verstösse erzielten Gewinne nur schwer beziffern und belegen liessen. Dies gelte insbesondere bei Einsparungen, die zustande kämen, weil Sorgfaltspflichten nicht erfüllt würden (Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8482 f.). Weitere Änderungsabsichten werden in der Botschaft nicht erwähnt. Damit ist davon auszugehen, dass die in der Botschaft zum Spielbankengesetz enthaltenen Ausführungen zum Zweck der Sanktionen Gültigkeit behalten, wonach es sich um empfindliche, für das Unternehmen spürbare Sanktionen handeln soll, die eine präventive Wirkung entfalten (Botschaft SBG, BBl 1997 III 145, 188 f.”
“Aus den Protokollen der Ratsdebatten (vgl. oben E. 8.2) ergibt sich, dass der Gesetzgeber die Frage der Bemessungsgrundlage nicht diskutiert hat. Der Botschaft zum Geldspielgesetz lassen sich immerhin Ausführungen zu den Änderungen entnehmen, die der Gesetzgeber in Bezug auf die Sanktionsbestimmung des Spielbankengesetzes vorgenommen hat. Nach Art. 100 Abs. 1 BGS dient stets der Bruttospielertrag als Bemessungsgrundlage und nicht wie nach Art. 51 Abs. 1 SBG der durch den Verstoss erzielte Gewinn, soweit ein solcher vorliegt. Letzterer wird neu gegebenenfalls nach Art. 56 BGS abgeschöpft und der AHV zugewiesen (vgl. auch unten E. 14.1). Gemäss Botschaft soll mit den Änderungen den Umständen Rechnung getragen werden, dass schwerwiegende Verstösse mit geringen Gewinnen einhergehen könnten und dass sich die durch Verstösse erzielten Gewinne nur schwer beziffern und belegen liessen. Dies gelte insbesondere bei Einsparungen, die zustande kämen, weil Sorgfaltspflichten nicht erfüllt würden (Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8482 f.). Weitere Änderungsabsichten werden in der Botschaft nicht erwähnt. Damit ist davon auszugehen, dass die in der Botschaft zum Spielbankengesetz enthaltenen Ausführungen zum Zweck der Sanktionen Gültigkeit behalten, wonach es sich um empfindliche, für das Unternehmen spürbare Sanktionen handeln soll, die eine präventive Wirkung entfalten (Botschaft SBG, BBl 1997 III 145, 188 f.”
Die Untersuchung von Verstössen obliegt dem Sekretariat; die Beurteilung erfolgt durch die ESBK. Damit besteht eine funktionale Arbeitsteilung zwischen Ermittlung (Sekretariat) und Beurteilung/Entscheid (ESBK).
“Es bezweckt unter anderem, die Bevölkerung angemessen vor den Gefahren zu schützen, die von Geldspielen ausgehen (Art. 2 Bst. a BGS). Dazu zählen insbesondere die Gefahr von exzessivem Geldspiel, aber auch jene von Spielbetrug und Geldwäscherei (Botschaft des Bundesrates zum Geldspielgesetz vom 21. Oktober 2015 [nachfolgend: Botschaft BGS], BBl 2015 8387, 8435). Gemäss Art. 97 Abs. 1 BGS beaufsichtigt die Vorinstanz die Spielbanken und überwacht die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen einschliesslich der Umsetzung des Sicherheits- und des Sozialkonzepts (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGS) und der Verpflichtungen zur Verhinderung der Geldwäscherei (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGS). Verstösst eine Konzessionärin gegen die gesetzlichen Bestimmungen oder gegen die Konzession, wird sie mit einem Betrag von bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet (Art. 100 Abs. 1 BGS). Verstösse werden vom Sekretariat der Vorinstanz untersucht und von der Vorinstanz beurteilt (Art. 100 Abs. 2 BGS).”
“Es bezweckt unter anderem, die Bevölkerung angemessen vor den Gefahren zu schützen, die von Geldspielen ausgehen (Art. 2 Bst. a BGS). Dazu zählen insbesondere die Gefahr von exzessivem Geldspiel, aber auch jene von Spielbetrug und Geldwäscherei (Botschaft des Bundesrates zum Geldspielgesetz vom 21. Oktober 2015 [nachfolgend: Botschaft BGS], BBl 2015 8387, 8435). Gemäss Art. 97 Abs. 1 BGS beaufsichtigt die Vorinstanz die Spielbanken und überwacht die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen einschliesslich der Umsetzung des Sicherheits- und des Sozialkonzepts (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGS) und der Verpflichtungen zur Verhinderung der Geldwäscherei (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGS). Verstösst eine Konzessionärin gegen die gesetzlichen Bestimmungen oder gegen die Konzession, wird sie mit einem Betrag von bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet (Art. 100 Abs. 1 BGS). Verstösse werden vom Sekretariat der Vorinstanz untersucht und von der Vorinstanz beurteilt (Art. 100 Abs. 2 BGS).”
Nach dem Wortlaut, seiner systematischen Stellung, der Entstehungsgeschichte sowie dem Sinn und Zweck und im Vergleich mit Parallelbestimmungen (Kartell‑ und Fernmelderecht) ist Art. 100 Abs. 1 BGS als Bestimmung zur maximalen Sanktionshöhe klar und eindeutig und enthält nach Auffassung des BVGer keine auszufüllende Lücke. Die Vorschrift legt die maximale Höhe (bis zu 15 % des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags) fest; eine detaillierte gesetzliche Regelung der konkreten Einzelfallbemessung der Sanktion ist nach der Rechtsprechung nicht erforderlich.
“Anhand des Wortlauts, der systematischen Stellung, der Entstehungsgeschichte sowie des Sinns und Zwecks der Bestimmung und insbesondere auch im Vergleich mit den Parallelbestimmungen des Kartell- und des Fernmelderechts ergibt sich somit, dass Art. 100 Abs. 1 BGS, der die maximale Sanktionshöhe unabhängig von den betroffenen Konzessionsbereichen auf 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten gesamten Bruttospielertrags der betroffenen Spielbank festlegt, klar und eindeutig ist und keine auszufüllende Lücke vorliegt.”
“Anhand des Wortlauts, der systematischen Stellung, der Entstehungsgeschichte sowie des Sinns und Zwecks der Bestimmung und insbesondere auch im Vergleich mit den Parallelbestimmungen des Kartell- und des Fernmelderechts ergibt sich somit, dass Art. 100 Abs. 1 BGS, der die maximale Sanktionshöhe unabhängig von den betroffenen Konzessionsbereichen auf 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten gesamten Bruttospielertrags der betroffenen Spielbank festlegt, klar und eindeutig ist und keine auszufüllende Lücke vorliegt.”
“Sinn und Zweck der Sanktionen nach Art. 100 BGS ist nach dem Dargelegten, Verstössen gegen Gesetz, Konzession oder Verfügungen durch die Androhung und nötigenfalls die Verhängung von pekuniären Verwaltungssanktionen vorzubeugen. Anders als die Sanktionen nach Art. 51 SBG und Art. 49a f. KG bezwecken die Sanktionen nach Art. 100 BGS aber nicht die durch Art. 56 Abs. 1 BGS abgedeckte Abschöpfung beziffer- und belegbarer Gewinne. Sanktionen nach Art. 100 BGS bestehen vielmehr aus dem Betrag, der dem Unternehmen darüber hinaus auferlegt werden muss, damit bei Verstössen ein negativer Nettonutzen zu erwarten ist und der insbesondere auch durch die Nichterfüllung von Sorgfaltspflichten erzielte Einsparungen abdeckt. Art. 100 Abs. 1 BGS stellt dabei die nötige gesetzliche Grundlage für die Verhängung der Sanktionen dar, wobei diese als solche neben den Sanktionsvoraussetzungen und der Sanktionsart auch die maximale Sanktionshöhe festlegen muss, um dem Bestimmtheitserfordernis zu genügen. Nicht nötig ist demgegenüber, dass die Bemessung der konkreten Sanktion im Einzelnen im Gesetz geregelt ist (vgl. ausführlich zur Bestimmtheit der Rechtsfolgeseite von Art. 49a KG; Urteil des BVGer B-7633/2009 vom 14. September 2015 Ziff. 619 ff.; siehe auch Tagmann/Zierlick, a.a.O., Art. 49a N 22).”
Bemessungsgrundlage ist ausdrücklich der Bruttospielertrag (nicht der durch den Verstoss erzielte Gewinn). Die Botschaft führt hierzu aus, dass Verstösse mit geringen Gewinnen einhergehen können und sich durch Verstösse erzielte Gewinne schwer beziffern und belegen liessen; deshalb sei der Bruttospielertrag als verlässliche Bemessungsgrundlage vorgesehen. Weiteres Ziel der Sanktion ist, eine für das Unternehmen spürbare und präventive Wirkung zu entfalten.
“Aus den Protokollen der Ratsdebatten (vgl. oben E. 8.2) ergibt sich, dass der Gesetzgeber die Frage der Bemessungsgrundlage nicht diskutiert hat. Der Botschaft zum Geldspielgesetz lassen sich immerhin Ausführungen zu den Änderungen entnehmen, die der Gesetzgeber in Bezug auf die Sanktionsbestimmung des Spielbankengesetzes vorgenommen hat. Nach Art. 100 Abs. 1 BGS dient stets der Bruttospielertrag als Bemessungsgrundlage und nicht wie nach Art. 51 Abs. 1 SBG der durch den Verstoss erzielte Gewinn, soweit ein solcher vorliegt. Letzterer wird neu gegebenenfalls nach Art. 56 BGS abgeschöpft und der AHV zugewiesen (vgl. auch unten E. 14.1). Gemäss Botschaft soll mit den Änderungen den Umständen Rechnung getragen werden, dass schwerwiegende Verstösse mit geringen Gewinnen einhergehen könnten und dass sich die durch Verstösse erzielten Gewinne nur schwer beziffern und belegen liessen. Dies gelte insbesondere bei Einsparungen, die zustande kämen, weil Sorgfaltspflichten nicht erfüllt würden (Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8482 f.). Weitere Änderungsabsichten werden in der Botschaft nicht erwähnt. Damit ist davon auszugehen, dass die in der Botschaft zum Spielbankengesetz enthaltenen Ausführungen zum Zweck der Sanktionen Gültigkeit behalten, wonach es sich um empfindliche, für das Unternehmen spürbare Sanktionen handeln soll, die eine präventive Wirkung entfalten (Botschaft SBG, BBl 1997 III 145, 188 f.”
Das Sekretariat der Vorinstanz untersucht Verstösse; die Vorinstanz beurteilt diese Feststellungen. Auf Grundlage dieser Beurteilung kann eine Sanktion von bis zu 15 % des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags festgesetzt werden.
“Das Geldspielgesetz regelt die Zulässigkeit von Geldspielen und deren Durchführung sowie die Verwendung der Spielerträge (Art. 1 Abs. 1 BGS). Es bezweckt unter anderem, die Bevölkerung angemessen vor den Gefahren zu schützen, die von Geldspielen ausgehen (Art. 2 Bst. a BGS). Dazu zählen insbesondere die Gefahr von exzessivem Geldspiel, aber auch jene von Spielbetrug und Geldwäscherei (Botschaft des Bundesrates zum Geldspielgesetz vom 21. Oktober 2015 [nachfolgend: Botschaft BGS], BBl 2015 8387, 8435). Gemäss Art. 97 Abs. 1 BGS beaufsichtigt die Vorinstanz die Spielbanken und überwacht die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen einschliesslich der Umsetzung des Sicherheits- und des Sozialkonzepts (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGS) und der Verpflichtungen zur Verhinderung der Geldwäscherei (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGS). Verstösst eine Konzessionärin gegen die gesetzlichen Bestimmungen oder gegen die Konzession, wird sie mit einem Betrag von bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet (Art. 100 Abs. 1 BGS). Verstösse werden vom Sekretariat der Vorinstanz untersucht und von der Vorinstanz beurteilt (Art. 100 Abs. 2 BGS).”
“Das Geldspielgesetz regelt die Zulässigkeit von Geldspielen und deren Durchführung sowie die Verwendung der Spielerträge (Art. 1 Abs. 1 BGS). Es bezweckt unter anderem, die Bevölkerung angemessen vor den Gefahren zu schützen, die von Geldspielen ausgehen (Art. 2 Bst. a BGS). Dazu zählen insbesondere die Gefahr von exzessivem Geldspiel, aber auch jene von Spielbetrug und Geldwäscherei (Botschaft des Bundesrates zum Geldspielgesetz vom 21. Oktober 2015 [nachfolgend: Botschaft BGS], BBl 2015 8387, 8435). Gemäss Art. 97 Abs. 1 BGS beaufsichtigt die Vorinstanz die Spielbanken und überwacht die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen einschliesslich der Umsetzung des Sicherheits- und des Sozialkonzepts (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGS) und der Verpflichtungen zur Verhinderung der Geldwäscherei (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGS). Verstösst eine Konzessionärin gegen die gesetzlichen Bestimmungen oder gegen die Konzession, wird sie mit einem Betrag von bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet (Art. 100 Abs. 1 BGS). Verstösse werden vom Sekretariat der Vorinstanz untersucht und von der Vorinstanz beurteilt (Art. 100 Abs. 2 BGS).”
Die Sanktion bemisst sich nach einem Prozentsatz des Bruttospielertrags und nicht nach dem durch den Verstoss erzielten Vorteil. Der Einzug tatsächlich beziffer- und belegbarer unrechtmässiger Spielerträge erfolgt getrennt nach Art. 56 BGS.
“Art. 100 BGS weicht von Art. 51 SBG in einigen Punkten ab. So wird nicht mehr vorausgesetzt, dass die Spielbank einen Vorteil aus den zu sanktionierenden Verstössen gezogen hat. Die Sanktion wird zudem nicht mehr soweit möglich anhand des durch den Verstoss erzielten Gewinns berechnet, sondern in jedem Fall anhand des Prozentsatzes des Bruttospielertrags. Die angedrohte Höchstsanktion beträgt zudem neu nur noch 15 statt 20 Prozent. Beibehalten werden soll demgegenüber die Praxis der Vorinstanz, wonach der Sanktionsbetrag entsprechend dem Schweregrad des Verstosses festgelegt wird (Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8483). Der Einzug der unrechtmässig erzielten Spielerträge erfolgt neu separat nach Art. 56 BGS.”
“Art. 100 BGS weicht von Art. 51 SBG in einigen Punkten ab. So wird nicht mehr vorausgesetzt, dass die Spielbank einen Vorteil aus den zu sanktionierenden Verstössen gezogen hat. Die Sanktion wird zudem nicht mehr soweit möglich anhand des durch den Verstoss erzielten Gewinns berechnet, sondern in jedem Fall anhand des Prozentsatzes des Bruttospielertrags. Die angedrohte Höchstsanktion beträgt zudem neu nur noch 15 statt 20 Prozent. Beibehalten werden soll demgegenüber die Praxis der Vorinstanz, wonach der Sanktionsbetrag entsprechend dem Schweregrad des Verstosses festgelegt wird (Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8483). Der Einzug der unrechtmässig erzielten Spielerträge erfolgt neu separat nach Art. 56 BGS.”
Bei Betriebsaufnahme oder einer vergleichbaren besonderen Situation kann die Sanktion einmalig im unteren Bereich des einschlägigen Prozentrahmens festgesetzt werden; dies wurde im angeführten Verwaltungsgerichtspraxisfall als verhältnismässig erachtet (z. B. Festsetzungen von 3% bzw. 2,5%).
“Im Rahmen der «Feinjustierung» hat die Vorinstanz die Sanktion der Beschwerdeführerin auf 3 Prozent des Bruttospielertrags und damit im unteren Bereich des Rahmens von 3 bis 5 Prozent festgelegt. Sie trägt damit einmalig der besonderen Situation der Betriebsaufnahme Rechnung (E. 22 f. der Verfügung). Dies erscheint nachvollziehbar. Soweit die Beschwerdeführerin eine weitergehende Reduktion aus den gleichen Gründen verlangt (Rz. 88 ff. der Beschwerde), ist auf das bereits Ausgeführte zu verweisen (oben E. 13.6). Wie bereits dargelegt, soll es sich bei Sanktionen nach Art. 100 BGS um empfindliche, für das Unternehmen spürbare Sanktionen handeln, die eine präventive Wirkung entfalten (oben E. 12.5). Mit ihnen sollen insbesondere Einsparungen ausgeglichen werden, die eine Spielbank erzielen kann, indem sie nicht ausreichende Ressourcen für die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften einsetzt (oben E. 12.5 f.). Angesichts der in der Schweiz üblichen Lohnkosten können solche Einsparungen rasch einen substanziellen Umfang erreichen. Der resultierende Sanktionsbetrag von Fr. 101'923.- (3 Prozent des massgeblichen Bruttospielertrags von Fr. 3'397'429.-, vgl. oben E. 10.1) ist auch unter dem Blickpunkt der Verhältnismässigkeit nicht zu beanstanden.”
“Im Rahmen der «Feinjustierung» hat die Vorinstanz die Sanktion der Beschwerdeführerin auf 2,5 Prozent des Bruttospielertrags und damit im unteren Bereich des Rahmens von 2 bis 4 Prozent festgelegt. Sie trägt damit einmalig der besonderen Situation der Betriebsaufnahme Rechnung (E. 25 f. der Verfügung). Dies erscheint nachvollziehbar. Soweit die Beschwerdeführerin eine weitergehende Reduktion aus den gleichen Gründen verlangt (Rz. 97 ff. der Beschwerde), ist auf das bereits Ausgeführte zu verweisen (oben E. 13.6). Wie bereits dargelegt, soll es sich bei Sanktionen nach Art. 100 BGS um empfindliche, für das Unternehmen spürbare Sanktionen handeln, die eine präventive Wirkung entfalten (oben E. 8.7 und 12.5). Mit ihnen sollen insbesondere Einsparungen ausgeglichen werden, die eine Spielbank erzielen kann, indem sie nicht ausreichende Ressourcen für die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften einsetzt (oben E. 12.5 f.). Angesichts der in der Schweiz üblichen Lohnkosten können solche Einsparungen rasch einen substanziellen Umfang erreichen. Der resultierende Sanktionsbetrag von Fr. 1'799'465.- (2,5 Prozent des massgeblichen Bruttospielertrags von Fr. 71'978'602.-, vgl. oben E. 10.1) ist auch unter dem Blickpunkt der Verhältnismässigkeit nicht zu beanstanden.”
Streitpunkt ist die Bemessungsgrundlage: Es wird konkret darüber gestritten, ob die Sanktion nach Art. 100 Abs. 1 BGS auf den Bruttospielertrag des betroffenen Geschäftsbereichs oder auf den gesamten (konzernweiten) Bruttospielertrag abzustellen ist.
“Streitig ist sodann die Bemessungsgrundlage. Die Beschwerdeführerin rügt, es sei einzig auf den Bruttospielertrag abzustellen, der im betroffenen Geschäftsbereich erzielt worden sei (Rz. 911 ff. der Beschwerde). Diesbezüglich ist zunächst zu prüfen, ob die Vorinstanz gegen Art. 100 Abs. 1 BGS verstiess, indem sie auf den gesamten Bruttospielertrag der Beschwerdeführerin im Vorjahr abstellte.”
“Streitig ist sodann die Bemessungsgrundlage. Die Beschwerdeführerin rügt, es sei einzig auf den Bruttospielertrag abzustellen, der im betroffenen Geschäftsbereich erzielt worden sei (Rz. 101 ff. der Beschwerde). Diesbezüglich ist zunächst zu prüfen, ob die Vorinstanz gegen Art. 100 Abs. 1 BGS verstiess, indem sie auf den gesamten Bruttospielertrag der Beschwerdeführerin im Vorjahr abstellte.”
Die Sanktionen nach Art. 100 BGS haben nach den zitierten Entscheiden einen strafrechtsähnlichen Charakter. Deshalb finden die Verfahrens- und Garantievorschriften von Art. 6 und 7 EMRK sowie — in verfassungsrechtlicher Perspektive — Art. 30 bzw. 32 BV grundsätzlich Anwendung.
“Die Anpassungen ändern nichts am strafrechtsähnlichen Charakter der Sanktionen gegen Spielbanken. Die Entkopplung der Sanktionshöhe von der Höhe des nachweisbaren unrechtmässig erzielten Spielertrags verstärkt vielmehr den abschreckenden Zweck der Sanktionen. Auch besteht mit der angedrohten Höchstsanktion von 15 Prozent des Bruttospielertrags nach wie vor eine erhebliche Sanktionsdrohung. Somit sind das zweite und das dritte Engel-Kriterium nach wie vor erfüllt und finden die Garantien von Art. 6 und 7 EMRK sowie Art. 30 beziehungsweise 32 BV grundsätzlich Anwendung auf Sanktionen nach Art. 100 BGS. Davon ging im Übrigen auch die Botschaft zum Geldspielgesetz aus (Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8483).”
“Die Anpassungen ändern nichts am strafrechtsähnlichen Charakter der Sanktionen gegen Spielbanken. Die Entkopplung der Sanktionshöhe von der Höhe des nachweisbaren unrechtmässig erzielten Spielertrags verstärkt vielmehr den abschreckenden Zweck der Sanktionen. Auch besteht mit der angedrohten Höchstsanktion von 15 Prozent des Bruttospielertrags nach wie vor eine erhebliche Sanktionsdrohung. Somit sind das zweite und das dritte Engel-Kriterium nach wie vor erfüllt und finden die Garantien von Art. 6 und 7 EMRK sowie Art. 30 beziehungsweise 32 BV grundsätzlich Anwendung auf Sanktionen nach Art. 100 BGS. Davon ging im Übrigen auch die Botschaft zum Geldspielgesetz aus (Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8483).”
Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 1 BGS nennt zwar einen maximalen Sanktionsrahmen («bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags»), enthält aber keine Hinweise darauf, welche Bemessungsfaktoren innerhalb dieses Rahmens anzuwenden sind. Ebenso ist aus dem Wortlaut nicht eindeutig, ob sich die 15% auf den gesamten Bruttospielertrag des betroffenen Unternehmens oder nur auf einen Teil davon beziehen. Deshalb ist die konkretere Bestimmung der Sanktionshöhe anhand weiterer Auslegungsmethoden zu prüfen.
“1 BGS legt fest, dass zu sanktionierende Spielbanken «mit einem Betrag bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet» werden. Darüber hinaus äussern sich das Geldspielgesetz sowie die Geldspielverordnung nicht zur Bemessung der Sanktion. Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 1 BGS enthält keine Hinweise darauf, dass mit «Bruttospielertrag» nur ein Teil des Bruttospielertrags des betroffenen Unternehmens gemeint, schliesst ein solches Verständnis aber auch nicht klarerweise aus. Bei näherer Betrachtung fällt sodann auf, dass Art. 100 Abs. 1 BGS auf der Rechtsfolgeseite streng genommen nur die Sanktionsart - «mit einem Betrag [...] belastet» - sowie einen maximalen Sanktionsrahmen - «bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags» ausdrücklich festlegt. Nicht ausdrücklich benennt sie hingegen die Faktoren, aufgrund derer die Sanktion innerhalb dieses Sanktionsrahmens zu bemessen ist. Zu prüfen ist damit nicht nur, ob mit «Bruttospielertrag» der gesamte Bruttospielertrag des betroffenen Casinos gemeint ist oder gegebenenfalls nur jener des betroffenen Bereichs, sondern auch, inwieweit Art. 100 Abs. 1 BGS überhaupt Vorgaben zur Ermittlung der konkreten Sanktionshöhe zu entnehmen sind. Zu klären ist dies - angesichts des insofern nicht eindeutigen Wortlauts - anhand der übrigen Auslegungsmethoden (vgl. oben E. 3.4.1).”
“Art. 100 Abs. 1 BGS legt fest, dass zu sanktionierende Spielbanken «mit einem Betrag bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet» werden. Darüber hinaus äussern sich das Geldspielgesetz sowie die Geldspielverordnung nicht zur Bemessung der Sanktion. Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 1 BGS enthält keine Hinweise darauf, dass mit «Bruttospielertrag» nur ein Teil des Bruttospielertrags des betroffenen Unternehmens gemeint, schliesst ein solches Verständnis aber auch nicht klarerweise aus. Bei näherer Betrachtung fällt sodann auf, dass Art. 100 Abs. 1 BGS auf der Rechtsfolgeseite streng genommen nur die Sanktionsart - «mit einem Betrag [...] belastet» - sowie einen maximalen Sanktionsrahmen - «bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags» ausdrücklich festlegt. Nicht ausdrücklich benennt sie hingegen die Faktoren, aufgrund derer die Sanktion innerhalb dieses Sanktionsrahmens zu bemessen ist. Zu prüfen ist damit nicht nur, ob mit «Bruttospielertrag» der gesamte Bruttospielertrag des betroffenen Casinos gemeint ist oder gegebenenfalls nur jener des betroffenen Bereichs, sondern auch, inwieweit Art.”
“Art. 100 Abs. 1 BGS legt fest, dass zu sanktionierende Spielbanken «mit einem Betrag bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet» werden. Darüber hinaus äussern sich das Geldspielgesetz sowie die Geldspielverordnung nicht zur Bemessung der Sanktion. Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 1 BGS enthält keine Hinweise darauf, dass mit «Bruttospielertrag» nur ein Teil des Bruttospielertrags des betroffenen Unternehmens gemeint, schliesst ein solches Verständnis aber auch nicht klarerweise aus. Bei näherer Betrachtung fällt sodann auf, dass Art. 100 Abs. 1 BGS auf der Rechtsfolgeseite streng genommen nur die Sanktionsart - «mit einem Betrag [...] belastet» - sowie einen maximalen Sanktionsrahmen - «bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags» ausdrücklich festlegt. Nicht ausdrücklich benennt sie hingegen die Faktoren, aufgrund derer die Sanktion innerhalb dieses Sanktionsrahmens zu bemessen ist. Zu prüfen ist damit nicht nur, ob mit «Bruttospielertrag» der gesamte Bruttospielertrag des betroffenen Casinos gemeint ist oder gegebenenfalls nur jener des betroffenen Bereichs, sondern auch, inwieweit Art. 100 Abs. 1 BGS überhaupt Vorgaben zur Ermittlung der konkreten Sanktionshöhe zu entnehmen sind. Zu klären ist dies - angesichts des insofern nicht eindeutigen Wortlauts - anhand der übrigen Auslegungsmethoden (vgl.”
In Rechtsprechung und Praxis wird bei Sanktionen nach Art. 100 BGS regelmässig geprüft, ob die Konzessionärin schuldhaft gehandelt hat. Ebenfalls Gegenstand der Verfahren sind die Bemessung und die Verhältnismässigkeit der auferlegten Sanktion.
“Zu beurteilen ist vorliegend, ob die Vorinstanz der Beschwerdeführerin zu Recht wegen der Verletzung von Vorschriften des Geldspielgesetzes und des Geldwäschereigesetzes eine Sanktion nach Art. 100 BGS auferlegt hat. Streitig sind zunächst die geltend gemachten Verletzungen der Bestimmungen zur Früherkennung und Spielsperre (unten E. 3), des Werbeverbots in Bezug auf gesperrte Personen (E. 4), des Einzahlungslimits für provisorische Spielerkonti (E. 5), des Spielverbots für gesperrte Personen (E. 6) und der Abklärungspflicht bei erhöhtem Risiko (E. 7). Sodann ist streitig, ob die Beschwerdeführerin schuldhaft gegen die entsprechenden Vorschriften verstossen hat, wobei zu prüfen ist, inwiefern Sanktionen nach Art. 100 BGS ein Verschulden der Konzessionärin voraussetzen (E. 8 f.). Ebenfalls umstritten sind Bemessung und Verhältnismässigkeit der Sanktion (E. 10 ff.). Nicht beantragt hat die Beschwerdeführerin, auf die Zuweisung von Fr. 6'000.- als unrechtmässige Spielerträge an die AHV zu verzichten, was separat zu erörtern sein wird (E. 14). Weiter ist über die Gebührenauflage im vorinstanzlichen Verfahren (E. 15) zu befinden. Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich eine Verletzung des rechtlichen Gehörs.”
“Zu beurteilen ist vorliegend, ob die Vorinstanz der Beschwerdeführerin zu Recht wegen der Verletzung von Vorschriften des Geldspielgesetzes und des Geldwäschereigesetzes eine Sanktion nach Art. 100 BGS auferlegt hat. Streitig sind zunächst die geltend gemachten Verletzungen der Bestimmungen zur Früherkennung und Spielsperre (unten E. 3), des Werbeverbots in Bezug auf gesperrte Personen (E. 4), des Einzahlungslimits für provisorische Spielerkonti (E. 5), des Verbots von Auszahlungen an Dritte (E. 6) und der Abklärungspflicht bei erhöhtem Risiko (E. 7). Sodann ist streitig, ob die Beschwerdeführerin schuldhaft gegen die entsprechenden Vorschriften verstossen hat, wobei zu prüfen ist, inwiefern Sanktionen nach Art. 100 BGS ein Verschulden der Konzessionärin voraussetzen (E. 8 f.). Ebenfalls umstritten sind Bemessung und Verhältnismässigkeit der Sanktion (E. 10 ff.). Nicht beantragt hat die Beschwerdeführerin, auf die Zuweisung von Fr. 7'102.- als unrechtmässige Spielerträge an die AHV zu verzichten, was separat zu erörtern sein wird (E. 14). Weiter ist über die Gebührenauflage im vorinstanzlichen Verfahren (E. 15) zu befinden. Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Da die diesbezüglichen Vorbringen nur vor dem Hintergrund der materiellen Rügen nachvollziehbar sind und insgesamt mehrere Punkte betreffen, werden sie am Schluss des vorliegenden Urteils behandelt (E. 16).”
Das Sekretariat der Vorinstanz führt die Untersuchungen durch; die Vorinstanz beurteilt die festgestellten Verstösse.
“Es bezweckt unter anderem, die Bevölkerung angemessen vor den Gefahren zu schützen, die von Geldspielen ausgehen (Art. 2 Bst. a BGS). Dazu zählen insbesondere die Gefahr von exzessivem Geldspiel, aber auch jene von Spielbetrug und Geldwäscherei (Botschaft des Bundesrates zum Geldspielgesetz vom 21. Oktober 2015 [nachfolgend: Botschaft BGS], BBl 2015 8387, 8435). Gemäss Art. 97 Abs. 1 BGS beaufsichtigt die Vorinstanz die Spielbanken und überwacht die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen einschliesslich der Umsetzung des Sicherheits- und des Sozialkonzepts (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGS) und der Verpflichtungen zur Verhinderung der Geldwäscherei (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGS). Verstösst eine Konzessionärin gegen die gesetzlichen Bestimmungen oder gegen die Konzession, wird sie mit einem Betrag von bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet (Art. 100 Abs. 1 BGS). Verstösse werden vom Sekretariat der Vorinstanz untersucht und von der Vorinstanz beurteilt (Art. 100 Abs. 2 BGS).”
“Es bezweckt unter anderem, die Bevölkerung angemessen vor den Gefahren zu schützen, die von Geldspielen ausgehen (Art. 2 Bst. a BGS). Dazu zählen insbesondere die Gefahr von exzessivem Geldspiel, aber auch jene von Spielbetrug und Geldwäscherei (Botschaft des Bundesrates zum Geldspielgesetz vom 21. Oktober 2015 [nachfolgend: Botschaft BGS], BBl 2015 8387, 8435). Gemäss Art. 97 Abs. 1 BGS beaufsichtigt die Vorinstanz die Spielbanken und überwacht die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen einschliesslich der Umsetzung des Sicherheits- und des Sozialkonzepts (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGS) und der Verpflichtungen zur Verhinderung der Geldwäscherei (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGS). Verstösst eine Konzessionärin gegen die gesetzlichen Bestimmungen oder gegen die Konzession, wird sie mit einem Betrag von bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet (Art. 100 Abs. 1 BGS). Verstösse werden vom Sekretariat der Vorinstanz untersucht und von der Vorinstanz beurteilt (Art. 100 Abs. 2 BGS).”
Art. 100 Abs. 1 BGS legt die Sanktionsart und den oberen Sanktionsrahmen (bis zu 15% des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags) fest. Der Wortlaut gibt hingegen keine Hinweise auf die Kriterien zur konkreten Bemessung der Sanktion; auch Geldspielgesetz und -verordnung äussern sich dazu nicht. Vor diesem Hintergrund ist bei unklarer Auslegung zu prüfen, ob und welche Bemessungsgrundsätze sich aus weiteren Auslegungsmethoden ergeben müssen (z. B. systematische und teleologische Auslegung).
“Art. 100 Abs. 1 BGS legt fest, dass zu sanktionierende Spielbanken «mit einem Betrag bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet» werden. Darüber hinaus äussern sich das Geldspielgesetz sowie die Geldspielverordnung nicht zur Bemessung der Sanktion. Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 1 BGS enthält keine Hinweise darauf, dass mit «Bruttospielertrag» nur ein Teil des Bruttospielertrags des betroffenen Unternehmens gemeint, schliesst ein solches Verständnis aber auch nicht klarerweise aus. Bei näherer Betrachtung fällt sodann auf, dass Art. 100 Abs. 1 BGS auf der Rechtsfolgeseite streng genommen nur die Sanktionsart - «mit einem Betrag [...] belastet» - sowie einen maximalen Sanktionsrahmen - «bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags» ausdrücklich festlegt. Nicht ausdrücklich benennt sie hingegen die Faktoren, aufgrund derer die Sanktion innerhalb dieses Sanktionsrahmens zu bemessen ist. Zu prüfen ist damit nicht nur, ob mit «Bruttospielertrag» der gesamte Bruttospielertrag des betroffenen Casinos gemeint ist oder gegebenenfalls nur jener des betroffenen Bereichs, sondern auch, inwieweit Art. 100 Abs. 1 BGS überhaupt Vorgaben zur Ermittlung der konkreten Sanktionshöhe zu entnehmen sind. Zu klären ist dies - angesichts des insofern nicht eindeutigen Wortlauts - anhand der übrigen Auslegungsmethoden (vgl.”
“Art. 100 Abs. 1 BGS legt fest, dass zu sanktionierende Spielbanken «mit einem Betrag bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet» werden. Darüber hinaus äussern sich das Geldspielgesetz sowie die Geldspielverordnung nicht zur Bemessung der Sanktion. Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 1 BGS enthält keine Hinweise darauf, dass mit «Bruttospielertrag» nur ein Teil des Bruttospielertrags des betroffenen Unternehmens gemeint, schliesst ein solches Verständnis aber auch nicht klarerweise aus. Bei näherer Betrachtung fällt sodann auf, dass Art. 100 Abs. 1 BGS auf der Rechtsfolgeseite streng genommen nur die Sanktionsart - «mit einem Betrag [...] belastet» - sowie einen maximalen Sanktionsrahmen - «bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags» ausdrücklich festlegt. Nicht ausdrücklich benennt sie hingegen die Faktoren, aufgrund derer die Sanktion innerhalb dieses Sanktionsrahmens zu bemessen ist. Zu prüfen ist damit nicht nur, ob mit «Bruttospielertrag» der gesamte Bruttospielertrag des betroffenen Casinos gemeint ist oder gegebenenfalls nur jener des betroffenen Bereichs, sondern auch, inwieweit Art. 100 Abs. 1 BGS überhaupt Vorgaben zur Ermittlung der konkreten Sanktionshöhe zu entnehmen sind. Zu klären ist dies - angesichts des insofern nicht eindeutigen Wortlauts - anhand der übrigen Auslegungsmethoden (vgl. oben E. 3.4.1).”
“Art. 100 Abs. 1 BGS legt fest, dass zu sanktionierende Spielbanken «mit einem Betrag bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet» werden. Darüber hinaus äussern sich das Geldspielgesetz sowie die Geldspielverordnung nicht zur Bemessung der Sanktion. Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 1 BGS enthält keine Hinweise darauf, dass mit «Bruttospielertrag» nur ein Teil des Bruttospielertrags des betroffenen Unternehmens gemeint, schliesst ein solches Verständnis aber auch nicht klarerweise aus. Bei näherer Betrachtung fällt sodann auf, dass Art. 100 Abs. 1 BGS auf der Rechtsfolgeseite streng genommen nur die Sanktionsart - «mit einem Betrag [...] belastet» - sowie einen maximalen Sanktionsrahmen - «bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags» ausdrücklich festlegt. Nicht ausdrücklich benennt sie hingegen die Faktoren, aufgrund derer die Sanktion innerhalb dieses Sanktionsrahmens zu bemessen ist. Zu prüfen ist damit nicht nur, ob mit «Bruttospielertrag» der gesamte Bruttospielertrag des betroffenen Casinos gemeint ist oder gegebenenfalls nur jener des betroffenen Bereichs, sondern auch, inwieweit Art. 100 Abs. 1 BGS überhaupt Vorgaben zur Ermittlung der konkreten Sanktionshöhe zu entnehmen sind. Zu klären ist dies - angesichts des insofern nicht eindeutigen Wortlauts - anhand der übrigen Auslegungsmethoden (vgl.”
“1 BGS legt fest, dass zu sanktionierende Spielbanken «mit einem Betrag bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet» werden. Darüber hinaus äussern sich das Geldspielgesetz sowie die Geldspielverordnung nicht zur Bemessung der Sanktion. Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 1 BGS enthält keine Hinweise darauf, dass mit «Bruttospielertrag» nur ein Teil des Bruttospielertrags des betroffenen Unternehmens gemeint, schliesst ein solches Verständnis aber auch nicht klarerweise aus. Bei näherer Betrachtung fällt sodann auf, dass Art. 100 Abs. 1 BGS auf der Rechtsfolgeseite streng genommen nur die Sanktionsart - «mit einem Betrag [...] belastet» - sowie einen maximalen Sanktionsrahmen - «bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags» ausdrücklich festlegt. Nicht ausdrücklich benennt sie hingegen die Faktoren, aufgrund derer die Sanktion innerhalb dieses Sanktionsrahmens zu bemessen ist. Zu prüfen ist damit nicht nur, ob mit «Bruttospielertrag» der gesamte Bruttospielertrag des betroffenen Casinos gemeint ist oder gegebenenfalls nur jener des betroffenen Bereichs, sondern auch, inwieweit Art. 100 Abs. 1 BGS überhaupt Vorgaben zur Ermittlung der konkreten Sanktionshöhe zu entnehmen sind. Zu klären ist dies - angesichts des insofern nicht eindeutigen Wortlauts - anhand der übrigen Auslegungsmethoden (vgl. oben E. 3.4.1).”
Die Sanktionen nach Art. 100 BGS verfolgen vorrangig einen präventiven bzw. abschreckenden Zweck. Die Sanktionshöhe ist nicht an die Höhe eines nachweisbaren unrechtmässig erzielten Spielertrags gekoppelt, was den abschreckenden Zweck verstärkt. Mit den Sanktionen soll insbesondere sichergestellt werden, dass durch Verstösse erzielte Einsparungen (z. B. aus unzureichender personeller Ausstattung zur Erfüllung der Sorgfaltspflichten) ausgeglichen werden, sodass Verstösse wirtschaftlich unattraktiv werden können.
“Die Anpassungen ändern nichts am strafrechtsähnlichen Charakter der Sanktionen gegen Spielbanken. Die Entkopplung der Sanktionshöhe von der Höhe des nachweisbaren unrechtmässig erzielten Spielertrags verstärkt vielmehr den abschreckenden Zweck der Sanktionen. Auch besteht mit der angedrohten Höchstsanktion von 15 Prozent des Bruttospielertrags nach wie vor eine erhebliche Sanktionsdrohung. Somit sind das zweite und das dritte Engel-Kriterium nach wie vor erfüllt und finden die Garantien von Art. 6 und 7 EMRK sowie Art. 30 beziehungsweise 32 BV grundsätzlich Anwendung auf Sanktionen nach Art. 100 BGS. Davon ging im Übrigen auch die Botschaft zum Geldspielgesetz aus (Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8483).”
“Sinn und Zweck der Sanktionen nach Art. 100 BGS ist nach dem Dargelegten, Verstössen gegen Gesetz, Konzession oder Verfügungen durch die Androhung und nötigenfalls die Verhängung von pekuniären Verwaltungssanktionen vorzubeugen. Anders als die Sanktionen nach Art. 51 SBG und Art. 49a f. KG bezwecken die Sanktionen nach Art. 100 BGS aber nicht die durch Art. 56 Abs. 1 BGS abgedeckte Abschöpfung beziffer- und belegbarer Gewinne. Sanktionen nach Art. 100 BGS bestehen vielmehr aus dem Betrag, der dem Unternehmen darüber hinaus auferlegt werden muss, damit bei Verstössen ein negativer Nettonutzen zu erwarten ist und der insbesondere auch durch die Nichterfüllung von Sorgfaltspflichten erzielte Einsparungen abdeckt. Art. 100 Abs. 1 BGS stellt dabei die nötige gesetzliche Grundlage für die Verhängung der Sanktionen dar, wobei diese als solche neben den Sanktionsvoraussetzungen und der Sanktionsart auch die maximale Sanktionshöhe festlegen muss, um dem Bestimmtheitserfordernis zu genügen. Nicht nötig ist demgegenüber, dass die Bemessung der konkreten Sanktion im Einzelnen im Gesetz geregelt ist (vgl. ausführlich zur Bestimmtheit der Rechtsfolgeseite von Art. 49a KG; Urteil des BVGer B-7633/2009 vom 14. September 2015 Ziff. 619 ff.; siehe auch Tagmann/Zierlick, a.a.O., Art. 49a N 22).”
“Im Rahmen der «Feinjustierung» hat die Vorinstanz die Sanktion der Beschwerdeführerin auf 3 Prozent des Bruttospielertrags und damit im unteren Bereich des Rahmens von 3 bis 5 Prozent festgelegt. Sie trägt damit einmalig der besonderen Situation der Betriebsaufnahme Rechnung (E. 22 f. der Verfügung). Dies erscheint nachvollziehbar. Soweit die Beschwerdeführerin eine weitergehende Reduktion aus den gleichen Gründen verlangt (Rz. 88 ff. der Beschwerde), ist auf das bereits Ausgeführte zu verweisen (oben E. 13.6). Wie bereits dargelegt, soll es sich bei Sanktionen nach Art. 100 BGS um empfindliche, für das Unternehmen spürbare Sanktionen handeln, die eine präventive Wirkung entfalten (oben E. 12.5). Mit ihnen sollen insbesondere Einsparungen ausgeglichen werden, die eine Spielbank erzielen kann, indem sie nicht ausreichende Ressourcen für die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften einsetzt (oben E. 12.5 f.). Angesichts der in der Schweiz üblichen Lohnkosten können solche Einsparungen rasch einen substanziellen Umfang erreichen. Der resultierende Sanktionsbetrag von Fr. 101'923.- (3 Prozent des massgeblichen Bruttospielertrags von Fr. 3'397'429.-, vgl. oben E. 10.1) ist auch unter dem Blickpunkt der Verhältnismässigkeit nicht zu beanstanden.”
Die ESBK entscheidet über Sanktionen nach Art. 100 BGS; sie kann eine Konzessionärin bis zu 15% des Bruttospielertrags des letzten Geschäftsjahrs belasten. Bei der Bemessung ist die Verhältnismässigkeit zu prüfen.
“BVGer B-369/2021 Entscheiddatum: 21.11.2023Publikationsdatum: 04.03.2024 Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung II B-369/2021 Urteil vom 21. November 2023 Besetzung Richter Martin Kayser (Vorsitz), Richter Christian Winiger, Richterin Eva Schneeberger, Gerichtsschreiber Martin Wilhelm. Parteien X._______ AG, vertreten durch die Rechtsanwälte Dr. iur. Markus Bösiger und/oder lic. iur. LL.M. Lukas Rich, BEELEGAL Bösiger. Engel. Egloff, Beschwerdeführerin, gegen Eidgenössische Spielbankenkommission ESBK, Vorinstanz. Gegenstand Sanktion (Art. 100 BGS).”
Nach der in der zitierten Rechtsprechung vertretenen Auffassung liegt nahe, den zulässigen Höchstbetrag nach Art. 100 Abs. 1 BGS am Gesamtumsatz (Gesamt‑Bruttospielertrag) des Unternehmens zu bemessen; dies ergibt sich als Analogie zu ähnlich formulierten Bestimmungen (Art. 49a ff. KG, Art. 60 FMG).
“Die im Kern ähnlich formulierten Art. 49a f. KG und Art. 60 FMG werden somit in Bezug auf die Bemessung der konkreten Situation unterschiedlich konkretisiert, was darauf hindeutet, dass der ebenfalls vergleichbar formulierte Art. 100 Abs. 1 BGS genauso Raum für unterschiedliche Konkretisierungen lässt. Art. 49a f. KG und Art. 60 FMG werden sodann gleichermassen so verstanden, dass der zulässige Höchstbetrag der Sanktion anhand des Gesamtumsatzes des Unternehmens zu bemessen ist. Dies legt wiederum nahe, auch Art. 100 Abs. 1 BGS in diesem Sinne zu verstehen.”
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts setzt die Verhängung einer Sanktion nach Art. 100 BGS die subjektive Zurechenbarkeit des vorgeworfenen Verhaltens voraus. Gefordert wird mindestens Vorwerfbarkeit, konkret ein objektiver Sorgfaltsmangel im Sinne eines Organisationsverschuldens.
“Angesichts der grundsätzlichen Anwendbarkeit der Garantien von Art. 6 und 7 EMRK sowie Art. 30 beziehungsweise 32 BV und der in diesem Zusammenhang erfolgten Rechtsprechung (oben E. 8.5 f.) setzt die Verhängung einer Sanktion nach Art. 100 BGS die subjektive Zurechenbarkeit des vorgeworfenen Verhaltens voraus. Analog zum Kartellrecht ist zu verlangen, dass zumindest Vorwerfbarkeit vorliegt, das heisst ein objektiver Sorgfaltsmangel im Sinne eines Organisationsverschuldens (allgemein für pekuniäre Verwaltungssanktionen ebenso Bericht Pekuniäre Verwaltungssanktionen, BBl 2022 776, S. 42 f.).”
“Angesichts der grundsätzlichen Anwendbarkeit der Garantien von Art. 6 und 7 EMRK sowie Art. 30 beziehungsweise 32 BV und der in diesem Zusammenhang erfolgten Rechtsprechung (oben E. 8.5 f.) setzt die Verhängung einer Sanktion nach Art. 100 BGS die subjektive Zurechenbarkeit des vorgeworfenen Verhaltens voraus. Analog zum Kartellrecht ist zu verlangen, dass zumindest Vorwerfbarkeit vorliegt, das heisst ein objektiver Sorgfaltsmangel im Sinne eines Organisationsverschuldens (allgemein für pekuniäre Verwaltungssanktionen ebenso Bericht Pekuniäre Verwaltungssanktionen, BBl 2022 776, S. 42 f.).”
Der Ausdruck «Bruttospielertrag» in Art. 100 Abs. 1 BGS ist nicht eindeutig dahingehend, ob er den gesamten Bruttospielertrag des Konzessionärs oder nur denjenigen des betroffenen Geschäftsbereichs meint. Zudem nennt Art. 100 Abs. 1 BGS selbst keine näheren Kriterien zur Bemessung der Sanktion. Diese Unklarheiten sind daher mit weiteren Auslegungsmethoden zu klären.
“Art. 100 Abs. 1 BGS legt fest, dass zu sanktionierende Spielbanken «mit einem Betrag bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet» werden. Darüber hinaus äussern sich das Geldspielgesetz sowie die Geldspielverordnung nicht zur Bemessung der Sanktion. Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 1 BGS enthält keine Hinweise darauf, dass mit «Bruttospielertrag» nur ein Teil des Bruttospielertrags des betroffenen Unternehmens gemeint, schliesst ein solches Verständnis aber auch nicht klarerweise aus. Bei näherer Betrachtung fällt sodann auf, dass Art. 100 Abs. 1 BGS auf der Rechtsfolgeseite streng genommen nur die Sanktionsart - «mit einem Betrag [...] belastet» - sowie einen maximalen Sanktionsrahmen - «bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags» ausdrücklich festlegt. Nicht ausdrücklich benennt sie hingegen die Faktoren, aufgrund derer die Sanktion innerhalb dieses Sanktionsrahmens zu bemessen ist. Zu prüfen ist damit nicht nur, ob mit «Bruttospielertrag» der gesamte Bruttospielertrag des betroffenen Casinos gemeint ist oder gegebenenfalls nur jener des betroffenen Bereichs, sondern auch, inwieweit Art. 100 Abs. 1 BGS überhaupt Vorgaben zur Ermittlung der konkreten Sanktionshöhe zu entnehmen sind. Zu klären ist dies - angesichts des insofern nicht eindeutigen Wortlauts - anhand der übrigen Auslegungsmethoden (vgl. oben E. 3.4.1).”
“Art. 100 Abs. 1 BGS legt fest, dass zu sanktionierende Spielbanken «mit einem Betrag bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet» werden. Darüber hinaus äussern sich das Geldspielgesetz sowie die Geldspielverordnung nicht zur Bemessung der Sanktion. Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 1 BGS enthält keine Hinweise darauf, dass mit «Bruttospielertrag» nur ein Teil des Bruttospielertrags des betroffenen Unternehmens gemeint, schliesst ein solches Verständnis aber auch nicht klarerweise aus. Bei näherer Betrachtung fällt sodann auf, dass Art. 100 Abs. 1 BGS auf der Rechtsfolgeseite streng genommen nur die Sanktionsart - «mit einem Betrag [...] belastet» - sowie einen maximalen Sanktionsrahmen - «bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags» ausdrücklich festlegt. Nicht ausdrücklich benennt sie hingegen die Faktoren, aufgrund derer die Sanktion innerhalb dieses Sanktionsrahmens zu bemessen ist. Zu prüfen ist damit nicht nur, ob mit «Bruttospielertrag» der gesamte Bruttospielertrag des betroffenen Casinos gemeint ist oder gegebenenfalls nur jener des betroffenen Bereichs, sondern auch, inwieweit Art. 100 Abs. 1 BGS überhaupt Vorgaben zur Ermittlung der konkreten Sanktionshöhe zu entnehmen sind. Zu klären ist dies - angesichts des insofern nicht eindeutigen Wortlauts - anhand der übrigen Auslegungsmethoden (vgl.”
Systematisch gesehen legt der Umstand, dass Art. 99 Abs. 3 und Art. 120 Abs. 2 BGS zwischen in Spielbanken erzieltem und online erzieltem Bruttospielertrag unterscheiden, während Art. 100 Abs. 1 diese Unterscheidung nicht trifft, nahe, dass der Gesetzgeber für Art. 100 Abs. 1 bewusst den gesamten Bruttospielertrag als Bemessungsgrundlage im Blick hatte.
“In Bezug auf die restlichen Normen des Geldspielgesetzes ist in systematischer Hinsicht zu bemerken, dass Art. 99 Abs. 3 BGS betreffend Aufsichtsabgabe und Art. 120 Abs. 2 BGS betreffend Spielbankenabgabe zwischen dem in Spielbanken erzielten und dem online erzielten Bruttospielertrag unterscheiden. Dass Art. 100 Abs. 1 BGS im Gegensatz dazu diese Unterscheidung nicht macht, spricht für die Annahme, dass der Gesetzgeber nicht nur versehentlich, sondern absichtlich den gesamten Bruttospielertrag als Bemessungsgrundlage genannt hat.”
“In Bezug auf die restlichen Normen des Geldspielgesetzes ist in systematischer Hinsicht zu bemerken, dass Art. 99 Abs. 3 BGS betreffend Aufsichtsabgabe und Art. 120 Abs. 2 BGS betreffend Spielbankenabgabe zwischen dem in Spielbanken erzielten und dem online erzielten Bruttospielertrag unterscheiden. Dass Art. 100 Abs. 1 BGS im Gegensatz dazu diese Unterscheidung nicht macht, spricht für die Annahme, dass der Gesetzgeber nicht nur versehentlich, sondern absichtlich den gesamten Bruttospielertrag als Bemessungsgrundlage genannt hat.”
Art. 100 Abs. 1 BGS bildet die erforderliche gesetzliche Grundlage für die Verhängung pekuniärer Verwaltungssanktionen. Das Gesetz muss dabei die Sanktionsvoraussetzungen, die Sanktionsart sowie die maximale Sanktionshöhe bestimmen, um dem Bestimmtheitsgebot zu genügen. Die detaillierte Bemessung der einzelnen Sanktion im konkreten Fall muss hingegen nicht bereits im Gesetz geregelt sein.
“Sinn und Zweck der Sanktionen nach Art. 100 BGS ist nach dem Dargelegten, Verstössen gegen Gesetz, Konzession oder Verfügungen durch die Androhung und nötigenfalls die Verhängung von pekuniären Verwaltungssanktionen vorzubeugen. Anders als die Sanktionen nach Art. 51 SBG und Art. 49a f. KG bezwecken die Sanktionen nach Art. 100 BGS aber nicht die durch Art. 56 Abs. 1 BGS abgedeckte Abschöpfung beziffer- und belegbarer Gewinne. Sanktionen nach Art. 100 BGS bestehen vielmehr aus dem Betrag, der dem Unternehmen darüber hinaus auferlegt werden muss, damit bei Verstössen ein negativer Nettonutzen zu erwarten ist und der insbesondere auch durch die Nichterfüllung von Sorgfaltspflichten erzielte Einsparungen abdeckt. Art. 100 Abs. 1 BGS stellt dabei die nötige gesetzliche Grundlage für die Verhängung der Sanktionen dar, wobei diese als solche neben den Sanktionsvoraussetzungen und der Sanktionsart auch die maximale Sanktionshöhe festlegen muss, um dem Bestimmtheitserfordernis zu genügen. Nicht nötig ist demgegenüber, dass die Bemessung der konkreten Sanktion im Einzelnen im Gesetz geregelt ist (vgl. ausführlich zur Bestimmtheit der Rechtsfolgeseite von Art. 49a KG; Urteil des BVGer B-7633/2009 vom 14. September 2015 Ziff. 619 ff.; siehe auch Tagmann/Zierlick, a.a.O., Art. 49a N 22).”
“Sinn und Zweck der Sanktionen nach Art. 100 BGS ist nach dem Dargelegten, Verstössen gegen Gesetz, Konzession oder Verfügungen durch die Androhung und nötigenfalls die Verhängung von pekuniären Verwaltungssanktionen vorzubeugen. Anders als die Sanktionen nach Art. 51 SBG und Art. 49a f. KG bezwecken die Sanktionen nach Art. 100 BGS aber nicht die durch Art. 56 Abs. 1 BGS abgedeckte Abschöpfung beziffer- und belegbarer Gewinne. Sanktionen nach Art. 100 BGS bestehen vielmehr aus dem Betrag, der dem Unternehmen darüber hinaus auferlegt werden muss, damit bei Verstössen ein negativer Nettonutzen zu erwarten ist und der insbesondere auch durch die Nichterfüllung von Sorgfaltspflichten erzielte Einsparungen abdeckt. Art. 100 Abs. 1 BGS stellt dabei die nötige gesetzliche Grundlage für die Verhängung der Sanktionen dar, wobei diese als solche neben den Sanktionsvoraussetzungen und der Sanktionsart auch die maximale Sanktionshöhe festlegen muss, um dem Bestimmtheitserfordernis zu genügen. Nicht nötig ist demgegenüber, dass die Bemessung der konkreten Sanktion im Einzelnen im Gesetz geregelt ist (vgl. ausführlich zur Bestimmtheit der Rechtsfolgeseite von Art. 49a KG; Urteil des BVGer B-7633/2009 vom 14. September 2015 Ziff. 619 ff.; siehe auch Tagmann/Zierlick, a.a.O., Art. 49a N 22).”
Art. 100 Abs. 1 BGS nennt nur die Sanktionsart und die maximale Höhe, enthält aber keine ausdrücklichen Vorgaben zur konkreten Bemessung der Sanktion. Vor diesem Hintergrund sind nach den üblichen Auslegungsmethoden Bemessungskriterien zu erschliessen. Aus anderen Sanktionen (insbesondere Art. 49a f. KG) lassen sich dabei — zur Erwägung, nicht als gesetzliche Vorgabe — Faktoren wie Dauer und Schwere des Verhaltens sowie der mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch erzielt hat, nennen.
“1 BGS legt fest, dass zu sanktionierende Spielbanken «mit einem Betrag bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet» werden. Darüber hinaus äussern sich das Geldspielgesetz sowie die Geldspielverordnung nicht zur Bemessung der Sanktion. Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 1 BGS enthält keine Hinweise darauf, dass mit «Bruttospielertrag» nur ein Teil des Bruttospielertrags des betroffenen Unternehmens gemeint, schliesst ein solches Verständnis aber auch nicht klarerweise aus. Bei näherer Betrachtung fällt sodann auf, dass Art. 100 Abs. 1 BGS auf der Rechtsfolgeseite streng genommen nur die Sanktionsart - «mit einem Betrag [...] belastet» - sowie einen maximalen Sanktionsrahmen - «bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags» ausdrücklich festlegt. Nicht ausdrücklich benennt sie hingegen die Faktoren, aufgrund derer die Sanktion innerhalb dieses Sanktionsrahmens zu bemessen ist. Zu prüfen ist damit nicht nur, ob mit «Bruttospielertrag» der gesamte Bruttospielertrag des betroffenen Casinos gemeint ist oder gegebenenfalls nur jener des betroffenen Bereichs, sondern auch, inwieweit Art. 100 Abs. 1 BGS überhaupt Vorgaben zur Ermittlung der konkreten Sanktionshöhe zu entnehmen sind. Zu klären ist dies - angesichts des insofern nicht eindeutigen Wortlauts - anhand der übrigen Auslegungsmethoden (vgl. oben E. 3.4.1).”
“Das Kartellrecht sieht pekuniäre Verwaltungssanktionen für unzulässige Wettbewerbsbeschränkungen (Art. 49a KG) sowie für Verstösse gegen einvernehmliche Regelungen und behördliche Anordnungen (Art. 50 KG) vor. Nach beiden Bestimmungen werden die betroffenen Unternehmen «mit einem Betrag bis zu 10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes belastet» (Art. 49a Abs. 1 und Art. 50 KG). Wie Art. 100 Abs. 1 BGS legen Art. 49a Abs. 1 und Art. 50 KG somit ausdrücklich die Sanktionsart sowie die maximale Sanktionshöhe fest. Zusätzlich äussern sich Art. 49a f. KG ausdrücklich zur Bemessung der konkreten Sanktionshöhe. Demnach bemisst sich der Betrag «nach der Dauer und der Schwere des unzulässigen Verhaltens», wobei der «mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch erzielt hat, [...] angemessen zu berücksichtigen» ist (Art. 49a Abs. 1 und Art. 50 KG). Im Unterschied zum Geldspielrecht hat der Verordnungsgeber die Sanktionsbemessung für das Kartellrecht auf Verordnungsstufe konkretisiert. In der KG-Sanktionsverordnung (SVKG, SR 251.5) wiederholte er einerseits die bereits in Art. 49a f. enthaltene maximale Sanktionshöhe von «10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes des Unternehmens» (Art. 7 SVKG), wobei damit der gesamte Umsatz des Unternehmens in der Schweiz gemeint ist (Peter G. Picht, in: Matthias Oesch et al. [Hrsg.], Wettbewerbsrecht II Kommentar, 2.”
Art. 100 BGS enthält nach dem Wortlaut und den Gesetzesmaterialien keine ausdrückliche Verschuldensvoraussetzung. Die in Art. 100 vorgesehenen Geldleistungen sind vom BVGer als finanzielle Belastungen einzuordnen, die im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens als pekuniäre Verwaltungssanktionen durchgesetzt werden.
“Die Voraussetzung des Verschuldens geht weder aus dem Wortlaut von Art. 100 BGS noch aus den Materialien zum Geldspielgesetz hervor (vgl. Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8482 f.; AB 2016 S 370 ff.; AB 2016 S 453 ff.; AB 2017 N 79 ff.; AB 2017 N 423 ff.; AB 2017 S 318; AB 2017 N 1263 ff.; AB 2017 S 625 ff.; AB 2017 N 1575 ff.; AB 2017 S 743 ff.; AB 2017 N 1622). Bei Sanktionen nach Art. 100 BGS handelt es sich um finanzielle Belastungen, die als Reaktion auf eine Verletzung einer verwaltungsrechtlichen Vorschrift erfolgen und die in einem Verwaltungsverfahren durchgesetzt werden. Sie lassen sich damit den im Wirtschaftsverwaltungsrecht verschiedentlich vorgesehenen pekuniären Verwaltungssanktionen zuordnen, wobei allerdings unterschiedliche Begrifflichkeiten bestehen und die einzelnen Instrumente nicht einheitlich konzipiert sind (vgl. zum Ganzen Pekuniäre Verwaltungssanktionen, Bericht des Bundesrates vom 23. Februar 2022 in Erfüllung des Postulates”
“Die Voraussetzung des Verschuldens geht weder aus dem Wortlaut von Art. 100 BGS noch aus den Materialien zum Geldspielgesetz hervor (vgl. Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8482 f.; AB 2016 S 370 ff.; AB 2016 S 453 ff.; AB 2017 N 79 ff.; AB 2017 N 423 ff.; AB 2017 S 318; AB 2017 N 1263 ff.; AB 2017 S 625 ff.; AB 2017 N 1575 ff.; AB 2017 S 743 ff.; AB 2017 N 1622). Bei Sanktionen nach Art. 100 BGS handelt es sich um finanzielle Belastungen, die als Reaktion auf eine Verletzung einer verwaltungsrechtlichen Vorschrift erfolgen und die in einem Verwaltungsverfahren durchgesetzt werden. Sie lassen sich damit den im Wirtschaftsverwaltungsrecht verschiedentlich vorgesehenen pekuniären Verwaltungssanktionen zuordnen, wobei allerdings unterschiedliche Begrifflichkeiten bestehen und die einzelnen Instrumente nicht einheitlich konzipiert sind (vgl. zum Ganzen Pekuniäre Verwaltungssanktionen, Bericht des Bundesrates vom 23. Februar 2022 in Erfüllung des Postulates”
Für die Bemessung der Sanktion nach Art. 100 BGS ist nicht der erzielte Gewinn, sondern die Schwere des Verstosses massgeblich. In der Praxis unterscheidet die Rechtsprechung gestaffelte Sanktionsbereiche: leichte Verstösse 0,15–1 % des Bruttospielertrags, mittelschwere Verstösse 1–5 % und schwere Verstösse 5–15 %. Als leichte Verstösse gelten namentlich einmalige Verstösse, die keine oder nur geringe Auswirkungen haben, Fehlleistungen, die bei normaler Aufmerksamkeit vermeidbar gewesen wären, und Fälle, in denen keine ernsthafte Gefährdung der Ziele des Spielbankengesetzes zu befürchten ist.
“Anders als Art. 51 SBG stellt Art. 100 BGS in keinem Fall auf die Höhe des durch die zu sanktionierenden Verstösse erzielten Gewinns ab (oben E. 12.5). Massgeblich für die Sanktionsbemessung ist neu stets die Schwere der zu sanktionierenden Verstösse, wobei der maximale Sanktionsbetrag neu 15 statt 20 Prozent des Bruttospielertrags beträgt. Gemäss der Botschaft zum Geldspielgesetz soll dabei die bisherige Praxis der Vorinstanz, die bisher bei Verstössen ohne beziffer- und belegbaren unrechtmässigen Gewinn zu tragen kam, künftig allgemein zur Anwendung kommen. Nach dieser ist zu unterscheiden zwischen der nur im Wiederholungsfall zu sanktionierenden Verletzung einfacher Ordnungsvorschriften, leichten Verstössen mit einer Sanktionshöhe von 0,15 bis 1 Prozent des Bruttospielertrags, mittelschweren Verstössen mit einer Sanktionshöhe von 1 bis 5 Prozent des Bruttospielertrags und schweren Verstössen mit einer Sanktionshöhe 5 bis - neu - 15 Prozent des Bruttospielertrags (Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8482 f., vgl. oben E. 11.3). Als leicht wertet die Vorinstanz insbesondere einmalige Verstösse, die keine oder nur geringe Auswirkungen zeitigen beziehungsweise Fehlleistungen, die bei normaler Aufmerksamkeit hätten vermieden werden können, bei denen aber keine ernsthafte Gefährdung der Ziele des Spielbankengesetzes zu befürchten ist.”
“Anders als Art. 51 SBG stellt Art. 100 BGS in keinem Fall auf die Höhe des durch die zu sanktionierenden Verstösse erzielten Gewinns ab (oben E. 12.5). Massgeblich für die Sanktionsbemessung ist neu stets die Schwere der zu sanktionierenden Verstösse, wobei der maximale Sanktionsbetrag neu 15 statt 20 Prozent des Bruttospielertrags beträgt. Gemäss der Botschaft zum Geldspielgesetz soll dabei die bisherige Praxis der Vorinstanz, die bisher bei Verstössen ohne beziffer- und belegbaren unrechtmässigen Gewinn zu tragen kam, künftig allgemein zur Anwendung kommen. Nach dieser ist zu unterscheiden zwischen der nur im Wiederholungsfall zu sanktionierenden Verletzung einfacher Ordnungsvorschriften, leichten Verstössen mit einer Sanktionshöhe von 0,15 bis 1 Prozent des Bruttospielertrags, mittelschweren Verstössen mit einer Sanktionshöhe von 1 bis 5 Prozent des Bruttospielertrags und schweren Verstössen mit einer Sanktionshöhe 5 bis - neu - 15 Prozent des Bruttospielertrags (Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8482 f.; vgl. oben E. 11.3). Als leicht wertet die Vorinstanz insbesondere einmalige Verstösse, die keine oder nur geringe Auswirkungen zeitigen beziehungsweise Fehlleistungen, die bei normaler Aufmerksamkeit hätten vermieden werden können, bei denen aber keine ernsthafte Gefährdung der Ziele des Spielbankengesetzes zu befürchten ist.”
Pekuniäre Verwaltungssanktionen nach Art. 100 BGS wurden vom Gesetzgeber ursprünglich verschuldensunabhängig konzipiert. Sie dienen insbesondere dazu, juristische Personen bzw. Unternehmen wirksam zu belangen, wenn natürliche, strafrechtlich verantwortliche Personen nicht oder nur schwer ausfindig zu machen sind.
“Die pekuniären Verwaltungssanktionen wurden vom Gesetzgeber ursprünglich verschuldensunabhängig konzipiert (Bericht Pekuniäre Verwaltungssanktionen, BBl 2022 776, S. 38). Dies geht für den mit Art. 100 BGS vergleichbaren (so Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8483) Art. 49a des Kartellgesetzes (KG, SR 251) wie auch für die Vorgängerbestimmung von Art. 100 BGS, Art. 51 SBG, deutlich aus den jeweiligen Botschaften hervor (vgl. Botschaft des Bundesrates über die Änderung des Kartellgesetzes vom 7. November 2001 [nachfolgend: Botschaft KG], BBl 2002 2022, 2034; Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über das Glücksspiel und über die Spielbanken [Spielbankengesetz, SBG] vom 26. Februar 1997 [nachfolgend: Botschaft SBG], BBl 1997 III 145, 188). Zu Art. 51 SBG hielt die Botschaft fest (a.a.O.): «Der Erlass von Verwaltungssanktionen ist deshalb angezeigt, weil - mit wenigen Ausnahmen des Verwaltungsstrafrechts - nur natürliche Personen strafbar sein können; Unternehmen sind als juristische Personen oder auch als Personengemeinschaften nach herrschender Lehre nicht deliktsfähig, weil ihnen keine subjektive Schuld zugewiesen werden kann. Überdies muss davon ausgegangen werden, dass es bei grösseren Unternehmungen häufig sehr schwierig ist, die für eine bestimmte Entscheidung strafrechtlich verantwortliche Person auszumachen.”
“Die pekuniären Verwaltungssanktionen wurden vom Gesetzgeber ursprünglich verschuldensunabhängig konzipiert (Bericht Pekuniäre Verwaltungssanktionen, BBl 2022 776, S. 38). Dies geht für den mit Art. 100 BGS vergleichbaren (so Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8483) Art. 49a des Kartellgesetzes (KG, SR 251) wie auch für die Vorgängerbestimmung von Art. 100 BGS, Art. 51 SBG, deutlich aus den jeweiligen Botschaften hervor (vgl. Botschaft des Bundesrates über die Änderung des Kartellgesetzes vom 7. November 2001 [nachfolgend: Botschaft KG], BBl 2002 2022, 2034; Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über das Glücksspiel und über die Spielbanken [Spielbankengesetz, SBG] vom 26. Februar 1997 [nachfolgend: Botschaft SBG], BBl 1997 III 145, 188). Zu Art. 51 SBG hielt die Botschaft fest (a.a.O.): «Der Erlass von Verwaltungssanktionen ist deshalb angezeigt, weil - mit wenigen Ausnahmen des Verwaltungsstrafrechts - nur natürliche Personen strafbar sein können; Unternehmen sind als juristische Personen oder auch als Personengemeinschaften nach herrschender Lehre nicht deliktsfähig, weil ihnen keine subjektive Schuld zugewiesen werden kann. Überdies muss davon ausgegangen werden, dass es bei grösseren Unternehmungen häufig sehr schwierig ist, die für eine bestimmte Entscheidung strafrechtlich verantwortliche Person auszumachen.”